周聰惠

城市污染場(chǎng)地精細(xì)化修復(fù)與再利用的規(guī)劃調(diào)控途徑以紐約市高萬(wàn)斯運(yùn)河超級(jí)基金項(xiàng)目為例

周聰惠

針對(duì)城市污染場(chǎng)地修復(fù)與再利用實(shí)踐中的一系列問(wèn)題，從未來(lái)土地使用決策、修復(fù)治理技術(shù)選擇和維護(hù)管控措施制定三個(gè)方面解析了“精細(xì)化”管理理念導(dǎo)向下城市污染場(chǎng)地修復(fù)與再利用調(diào)控所呈現(xiàn)的特征。并以高萬(wàn)斯運(yùn)河超級(jí)基金項(xiàng)目為例，研究了當(dāng)前美國(guó)城市污染場(chǎng)地修復(fù)與再利用實(shí)踐特點(diǎn)，對(duì)城市污染場(chǎng)地精細(xì)化修復(fù)與再利用調(diào)控中的要點(diǎn)作了進(jìn)一步辨析和思考。

棕地；修復(fù)；精細(xì)化；土地使用；高萬(wàn)斯運(yùn)河

修回日期：2015-06-24

污染場(chǎng)地，也常被稱為“棕地（Brownfield）”，長(zhǎng)期以來(lái)都被視為城市發(fā)展過(guò)程中的毒瘤和阻礙。但隨著近年來(lái)城市污染治理實(shí)踐的增加，城市污染場(chǎng)地的合理修復(fù)與再利用在城市內(nèi)部生態(tài)環(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化重組以及空間結(jié)構(gòu)更新等方面的價(jià)值開始展現(xiàn)，并被越來(lái)越多的視為推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展的重要機(jī)會(huì)［1-2］。但由于在許多污染場(chǎng)地修復(fù)與再利用過(guò)程中仍然采用過(guò)于簡(jiǎn)單粗放的操作模式，導(dǎo)致修復(fù)利用工作除了不能實(shí)現(xiàn)其在城市發(fā)展中的多重價(jià)值外，還會(huì)造成資源浪費(fèi)或修復(fù)不徹底等嚴(yán)重后果，因而推動(dòng)整個(gè)工作過(guò)程走向精細(xì)化和合理化將成為大勢(shì)所趨。

“精細(xì)化（Delicacy）”理念源于企業(yè)管理，它是企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中分工和服務(wù)質(zhì)量要求不斷細(xì)化的產(chǎn)物。二十世紀(jì)初，F(xiàn)·W·泰勒（Frederick W. Taylor）提出的科學(xué)管理理論［3］被視為“精細(xì)化”管理的啟蒙，隨后W·E·戴明（W.Edwards Deming）提出的質(zhì)量控制理論［4］以及日本豐田公司的“精益生產(chǎn)”模式［5］推動(dòng)了“精細(xì)化”管理理念的發(fā)展和成熟。“精細(xì)化”理念在管理領(lǐng)域最初是企業(yè)管理者用來(lái)調(diào)整產(chǎn)品、服務(wù)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程的技術(shù)方法［6］，其最大特征是通過(guò)將責(zé)任和過(guò)程動(dòng)作進(jìn)行細(xì)化分解來(lái)提升效率，并最大限度降低資源占用和成本耗費(fèi)［7］。

隨著城市發(fā)展由外延粗放模式向內(nèi)涵集約模式的轉(zhuǎn)變，“精細(xì)化”理念被越來(lái)越多的應(yīng)用到城市規(guī)劃管理的各個(gè)領(lǐng)域，例如美國(guó)的“精明增長(zhǎng)”理論［8］、歐洲的“緊湊城市”理論［9］等均體現(xiàn)了精細(xì)化思維。在我國(guó)規(guī)劃實(shí)踐中，許多學(xué)者也開始對(duì)精細(xì)化規(guī)劃管理［10］、精細(xì)化規(guī)劃編制［11-12］、精細(xì)化設(shè)計(jì)［13］等各方面進(jìn)行了一系列探索。

對(duì)城市污染場(chǎng)地修復(fù)與再利用而言，“精細(xì)化”理念所倡導(dǎo)的目標(biāo)與責(zé)任細(xì)化、過(guò)程分解以及關(guān)鍵點(diǎn)調(diào)控等思維也展現(xiàn)出較高應(yīng)用價(jià)值。由于每塊場(chǎng)地污染特性（如污染源類型、位置與濃度等）和所處環(huán)境（如周邊用地、歷史文化以及生態(tài)條件等）大多較復(fù)雜且各不相同，而修復(fù)目標(biāo)及治理技術(shù)也存在多樣化選擇，因此，在城市污染場(chǎng)地修復(fù)治理過(guò)程中以“精細(xì)化”理念為導(dǎo)向，將有助于細(xì)化解析場(chǎng)地特征，強(qiáng)化修復(fù)治理工作各環(huán)節(jié)的針對(duì)性和適宜性，并為修復(fù)過(guò)程中成本與收益統(tǒng)籌，環(huán)境、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)協(xié)調(diào)以及各方利益平衡創(chuàng)造良好條件。鑒于此，本文將“精細(xì)化”理念內(nèi)涵與城市污染場(chǎng)地修復(fù)與再利用的調(diào)控實(shí)踐需求進(jìn)行結(jié)合，以美國(guó)紐約市高萬(wàn)斯運(yùn)河修復(fù)與再利用項(xiàng)目為例，探討了城市污染場(chǎng)地精細(xì)化修復(fù)與再利用的調(diào)控途徑，以期為我國(guó)相關(guān)研究和實(shí)踐開展提供借鑒。

1 城市污染場(chǎng)地精細(xì)化修復(fù)與再利用的規(guī)劃調(diào)控特征

對(duì)比傳統(tǒng)簡(jiǎn)單粗放的修復(fù)治理模式，“精細(xì)化”理念的引入將推動(dòng)城市污染場(chǎng)地修復(fù)與再利用過(guò)程中的用地決策、技術(shù)選擇以及維護(hù)管控等方面實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。

1.1 未來(lái)土地使用的精細(xì)化決策

在我國(guó)規(guī)劃?rùn)C(jī)制中，城市土地使用決策與落實(shí)采用的是自上而下的逐級(jí)控制模式，即在城市總體規(guī)劃中確定用地性質(zhì)，并通過(guò)控制性和修建性詳細(xì)規(guī)劃來(lái)進(jìn)行深化細(xì)化。對(duì)城市污染場(chǎng)地而言，其污染發(fā)現(xiàn)大多是在土地開發(fā)和建設(shè)階段，由于用地性質(zhì)早在城市總體規(guī)劃中就已確定并難以改變，導(dǎo)致污染發(fā)現(xiàn)后很難按照污染特征來(lái)調(diào)整場(chǎng)地用地性質(zhì)，最終很可能導(dǎo)致用地開發(fā)受阻和公共資源浪費(fèi)。以2003年武漢毒地事件為例，某農(nóng)藥廠完成改制后搬離的地塊在2005年由武漢土地儲(chǔ)備中心完成地塊的收儲(chǔ)工作，2006年由某地產(chǎn)公司以4.05億競(jìng)拍獲得。在施工過(guò)程中，土地污染被發(fā)現(xiàn)并導(dǎo)致施工工人中毒，并由武漢市政府收回地塊并賠償。據(jù)估算，如果按居住用地標(biāo)準(zhǔn)修復(fù)該地塊，其總費(fèi)用在5億元以上，超出土地出讓金收入近20%［14］，因此有必要對(duì)于該地塊的用地類型進(jìn)行重新考量和決策。

由此可見，城市污染場(chǎng)地用地決策則更適宜建立一套自下而上的污染土地使用調(diào)整應(yīng)對(duì)機(jī)制，以之推動(dòng)其用地決策由靜態(tài)的逐級(jí)預(yù)設(shè)控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)的治理過(guò)程推導(dǎo)模式，從而做到污染場(chǎng)地未來(lái)土地使用的精細(xì)化決策。其中，核心是將污染場(chǎng)地未來(lái)土地使用決策的依據(jù)、過(guò)程和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行精細(xì)化分解，并將其融入到污染場(chǎng)地修復(fù)治理的各環(huán)節(jié)中，以便于根據(jù)污染場(chǎng)地的污染特征、人群需求、空間整合要求、治理成本、長(zhǎng)短期效益等因素來(lái)比對(duì)各類用地方案績(jī)效，從而得出綜合績(jī)效最優(yōu)的用地方案。

1.2 修復(fù)治理技術(shù)的精細(xì)化選擇

由于每個(gè)污染場(chǎng)地自身污染特征存在差異，采用簡(jiǎn)單粗放型的修復(fù)治理方法將很可能造成場(chǎng)地修復(fù)不徹底，并使未來(lái)使用人群置于險(xiǎn)境，抑或過(guò)度治理導(dǎo)致資源大量浪費(fèi)。以美國(guó)為例，始于1980年代的美國(guó)超級(jí)基金項(xiàng)目①初期治理實(shí)踐中，一旦污染場(chǎng)地被列為超級(jí)基金場(chǎng)地，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署（簡(jiǎn)稱美國(guó)環(huán)保署）通常會(huì)一律對(duì)其采用最嚴(yán)格的環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)，這種方法也被稱為“一刀切措施（One-size-fits-all Method）”［15-16］。其優(yōu)點(diǎn)是能確保修復(fù)后的場(chǎng)地能滿足任何類型用地需求，但由于其忽視了場(chǎng)地的污染特點(diǎn)、歷史背景以及周邊環(huán)境等因素，時(shí)常會(huì)導(dǎo)致治理成本較高、耗時(shí)較長(zhǎng)等問(wèn)題。多年治理實(shí)踐表明，普遍采用最嚴(yán)格的環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)在許多項(xiàng)目當(dāng)中可操作性較低，而且其高額的修復(fù)成本和較長(zhǎng)的修復(fù)過(guò)程也很難被各方承受，結(jié)果常常導(dǎo)致修復(fù)工作停滯不前，地塊長(zhǎng)時(shí)間擱置和荒廢［17］。

因此，對(duì)修復(fù)治理技術(shù)進(jìn)行精細(xì)化選擇變得尤為重要，其關(guān)鍵是要將污染場(chǎng)地的污染特征、發(fā)展目標(biāo)和設(shè)計(jì)建造條件進(jìn)行細(xì)化分解和深入分析，并選取適宜的設(shè)計(jì)策略與治理技術(shù)，以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)狀特征、發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)條件三者的統(tǒng)一。例如，未來(lái)用地性質(zhì)定為居住的場(chǎng)地，考慮到人群與土地的接觸頻率與時(shí)間較長(zhǎng)，并且還有大量?jī)和赡茉趫?chǎng)地上活動(dòng)，因而宜采用較嚴(yán)格的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，修復(fù)手段往往也傾向于采用能夠?qū)崿F(xiàn)徹底清理目標(biāo)的換土和場(chǎng)地外處理等方式。而污染程度情況較復(fù)雜的場(chǎng)地，則更傾向于發(fā)展為工業(yè)、商業(yè)、游憩或生態(tài)類用地，并可考慮采用覆蓋隔離、工程圍護(hù)等就地處理技術(shù)來(lái)進(jìn)行修復(fù)治理。

1.3 維護(hù)管控措施的精細(xì)化制定

由于很大一部分污染場(chǎng)地修復(fù)治理都會(huì)存在污染物殘留問(wèn)題，其往往需設(shè)置一套工程圍護(hù)系統(tǒng)（Engineered Containment System）（包括隔離覆蓋系統(tǒng)、地下水收集處理系統(tǒng)、填埋氣體收集系統(tǒng)、滲濾液收集系統(tǒng)等）將殘留污染物與使用人群進(jìn)行隔離，以保護(hù)使用人群安全健康，避免污染物暴露［18］。但因?yàn)椴煌膱?chǎng)地污染特征決定了不同的場(chǎng)地使用方式以及治理技術(shù)類型，因此提倡精細(xì)化的維護(hù)管控就是要根據(jù)各個(gè)場(chǎng)地使用方式與工程維護(hù)系統(tǒng)的組成、布局及材質(zhì)特性量身制定相應(yīng)的維護(hù)管控措施，以保障修復(fù)成果的持久有效。

1 城市污染場(chǎng)地的精細(xì)化修復(fù)與再利用調(diào)控主體內(nèi)容及其轉(zhuǎn)變

2 高萬(wàn)斯海綿公園規(guī)劃設(shè)計(jì)中的用地結(jié)構(gòu)建議

精細(xì)化的維護(hù)管控主要涉及到管控責(zé)任分解、管控空間分解和統(tǒng)一監(jiān)督評(píng)測(cè)三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。其中，管控責(zé)任分解就是按照地塊的權(quán)屬、管理、使用、修復(fù)責(zé)任主體等因素將管控責(zé)任拆分給不同的管控責(zé)任主體，讓其在使用過(guò)程中進(jìn)行針對(duì)性管控；管控空間分解則是將污染場(chǎng)地按照污染殘留程度及其維護(hù)需求的差異進(jìn)行細(xì)化劃分，并在此基礎(chǔ)上對(duì)于人群行為活動(dòng)類型、強(qiáng)度和設(shè)施建設(shè)進(jìn)行分區(qū)管控；統(tǒng)一監(jiān)督評(píng)測(cè)則是指由統(tǒng)一機(jī)構(gòu)對(duì)場(chǎng)地使用與管控效果進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)督和定期評(píng)測(cè)，以確保場(chǎng)地的修復(fù)效果仍然能夠保障人群的健康安全使用。

2 實(shí)踐案例—紐約高萬(wàn)斯運(yùn)河（Gowanus Canal）超級(jí)基金項(xiàng)目

高萬(wàn)斯運(yùn)河（Gowanus Canal）位于紐約市布魯克林區(qū)，建成于1860年代，長(zhǎng)約1.5英里（約2.4km），寬約100英尺（約30m）。建成后的運(yùn)河是美國(guó)最繁忙的工業(yè)水道之一，周邊布有大量污染性重工業(yè)。隨著1960年代紐約市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級(jí)，運(yùn)河周邊工業(yè)迅速衰退。目前，運(yùn)河地區(qū)的土地使用主要為居住、商業(yè)和部分工業(yè)，但由于運(yùn)河河床及周邊土地長(zhǎng)期的污染以及暴雨季節(jié)產(chǎn)生的合流污水渠溢流（Combined Sewer Overflows，CSO），使得該地區(qū)污染問(wèn)題十分嚴(yán)峻，并對(duì)居民日常生活及地區(qū)再度開發(fā)造成嚴(yán)重困擾。鑒于此，2010年美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署將其正式列為超級(jí)基金場(chǎng)地，并啟動(dòng)治理與修復(fù)程序［19］。在2013年9月，正式確定并頒布了項(xiàng)目的行動(dòng)綱領(lǐng)“決議記錄（Record of Decision）”②，也標(biāo)志著整個(gè)地區(qū)的修復(fù)治理到了實(shí)施操作階段。

由于該地區(qū)區(qū)位十分關(guān)鍵，因此其修復(fù)與再利用工作受到聯(lián)邦政府和紐約市政府的高度重視。但由于地區(qū)污染狀況、用地構(gòu)成、居民組成和周邊環(huán)境均較復(fù)雜，因此簡(jiǎn)單粗放的修復(fù)模式根本無(wú)法達(dá)成合理修復(fù)治理與再利用目標(biāo)。為此，美國(guó)環(huán)保署會(huì)同地方多個(gè)部門和群體進(jìn)行了大量深入細(xì)致的調(diào)研、分析和方案比選，整個(gè)項(xiàng)目的操作過(guò)程充分體現(xiàn)了精細(xì)化修復(fù)治理的特征。

2.1 用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化與調(diào)控

對(duì)該地區(qū)的用地規(guī)劃，“精細(xì)化”的思維既貫穿于整個(gè)用地決策過(guò)程當(dāng)中，也體現(xiàn)于該地區(qū)用地結(jié)構(gòu)的空間調(diào)控方式中。在用地決策過(guò)程中，地方政府編制用地區(qū)劃和聯(lián)邦環(huán)保署主導(dǎo)的污染治理研究，采用的均是“自下而上”的用地類型推導(dǎo)模式，即以污染調(diào)查結(jié)果為基本依據(jù)，對(duì)需調(diào)整的用地地塊位置及其適宜用地類型進(jìn)行推導(dǎo)。隨著污染調(diào)查與研究的不斷深入和細(xì)化，多年來(lái)整個(gè)地區(qū)用地方案也一直處在動(dòng)態(tài)優(yōu)化和不斷完善的進(jìn)程當(dāng)中（表1）。為保障用地決策結(jié)果的公平合理，在用地決策過(guò)程中還引入地方的規(guī)劃和環(huán)保部門、開發(fā)咨詢部門、民間組織和社區(qū)民眾等進(jìn)行協(xié)同參與，為各方利益在用地決策中的協(xié)調(diào)和平衡提供有效平臺(tái)。

表1 近年來(lái)與高萬(wàn)斯地區(qū)土地使用相關(guān)規(guī)劃和報(bào)告

在空間調(diào)控上，考慮到該地區(qū)的發(fā)展歷史和設(shè)施基礎(chǔ)，政府部門并未對(duì)當(dāng)?shù)赜玫亟Y(jié)構(gòu)進(jìn)行顛覆性的調(diào)整，而是將污染調(diào)查結(jié)果與地區(qū)發(fā)展目標(biāo)和相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行整合，通過(guò)對(duì)地區(qū)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和地塊的調(diào)控與更新，達(dá)成“四兩撥千斤”的用地整合與調(diào)控方式，帶動(dòng)整個(gè)地區(qū)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能提升。

以游憩類用地為例（圖2），根據(jù)污染物修復(fù)調(diào)查與可行性研究，由于該類用地具有靈活性大、治理成本相對(duì)較低、易于與污染治理系統(tǒng)整合等特點(diǎn)，其總用地比重被建議進(jìn)一步增加，并具體需通過(guò)梳理濱河地區(qū)重點(diǎn)地塊和節(jié)點(diǎn)，建構(gòu)沿河綠道，整合運(yùn)河周邊公園、街道和游戲場(chǎng)地，形成服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系等措施來(lái)實(shí)現(xiàn)。

2.2 污染治理與景觀設(shè)計(jì)

在污染治理與景觀設(shè)計(jì)中，“精細(xì)化”理念主要體現(xiàn)在項(xiàng)目操作過(guò)程中對(duì)修復(fù)目標(biāo)的細(xì)化分解、污染治理方案和措施的匹配與比選、開放空間分解重構(gòu)與系統(tǒng)化整合以及岸線與濱水地塊的一體化改造等方面。

2.2.1 污染治理方案與措施的精細(xì)化比選

根據(jù)污染調(diào)查分析結(jié)果，整個(gè)運(yùn)河被分解成三個(gè)修復(fù)目標(biāo)區(qū)段（圖3），以此為基礎(chǔ)對(duì)不同區(qū)段的治理方案與措施進(jìn)行細(xì)化比選。以河道污染沉積物治理為例，為找出各區(qū)段最優(yōu)治理方案與措施，項(xiàng)目首先依據(jù)可行性研究報(bào)告篩選出三套治理備選方案，并根據(jù)污染物特征提出7個(gè)治理措施選項(xiàng)，進(jìn)而根據(jù)每個(gè)區(qū)段的污染特點(diǎn)對(duì)治理方案與措施進(jìn)行匹配。在此基礎(chǔ)上，對(duì)各項(xiàng)匹配結(jié)果按照“國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃（National Contingency Plan）”③所列的九大評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合評(píng)估和比選，從而得出各區(qū)段污染沉積物的優(yōu)選治理方案與措施［23］（表2）。

2.2.2 開放空間的精細(xì)化分解重構(gòu)、功能添加與系統(tǒng)化整合

合流污水渠溢流（CSO）頻發(fā)加劇了高萬(wàn)斯運(yùn)河地區(qū)的污染，并成為阻礙高萬(wàn)斯運(yùn)河地區(qū)發(fā)展的嚴(yán)重問(wèn)題。在“決議記錄”當(dāng)中提出的緩解CSO的重要途徑之一就是運(yùn)用生態(tài)處理方式建設(shè)綠色基礎(chǔ)設(shè)施［23］，而其實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)就是對(duì)地區(qū)開放空間進(jìn)行細(xì)化分解，并按照開放空間的不同特征進(jìn)行污水采集與治理功能添加，最終進(jìn)行系統(tǒng)化整合。

3 運(yùn)河區(qū)段劃分及周邊重點(diǎn)治理地塊示意

表2 高萬(wàn)斯運(yùn)河污染沉積物治理方案、選項(xiàng)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)選方案

4 高萬(wàn)斯運(yùn)河地區(qū)游憩用地現(xiàn)狀

5 高萬(wàn)斯運(yùn)河海綿公園系統(tǒng)的規(guī)劃整合方案

6 連接運(yùn)河道路端頭空間設(shè)計(jì)處理示意

7 高萬(wàn)斯運(yùn)河地區(qū)岸線改造圖

其中，海綿公園（Sponge Park）系統(tǒng)就是正在推進(jìn)的試點(diǎn)項(xiàng)目之一。海綿公園系統(tǒng)的建構(gòu)主要通過(guò)整合、利用和改造運(yùn)河地區(qū)的原有公園綠地、濱水開放空間和道路沿線綠地來(lái)實(shí)現(xiàn)（圖4-5），其建設(shè)目標(biāo)是既為整個(gè)地區(qū)建立一套游憩服務(wù)體系，同時(shí)也能如海綿一樣在暴雨時(shí)期對(duì)溢流污水進(jìn)行吸納、收集和過(guò)濾凈化。它的運(yùn)行原理是通過(guò)在沿河地段設(shè)置一系列的濕地、公園和游憩場(chǎng)地，利用濱河綠道將之串聯(lián)成完整的游憩服務(wù)體系，同時(shí)濱河綠帶和節(jié)點(diǎn)與東西向的城市道路相連。這些道路及沿路水渠能在暴雨時(shí)將雨水和溢流污水導(dǎo)向河濱濕地或綠地，通過(guò)對(duì)濕地或綠地進(jìn)行臺(tái)地設(shè)計(jì)來(lái)逐級(jí)吸納和凈化溢流污水，并引導(dǎo)凈化后的污水流入蓄水池，最終排入運(yùn)河［21］（圖6），以此實(shí)現(xiàn)污染治理與游憩利用的同步進(jìn)行。

2.2.3 岸線與濱水地塊的一體化改造

在海綿公園系統(tǒng)基礎(chǔ)上，作者當(dāng)時(shí)所在的哥倫比亞大學(xué)城市設(shè)計(jì)實(shí)驗(yàn)室還受邀對(duì)CSO問(wèn)題進(jìn)行了專門的設(shè)計(jì)研究，并提出了對(duì)運(yùn)河岸線空間形態(tài)與功能進(jìn)行一體化改造方案（圖7）。其中重要的一塊內(nèi)容就是將污水處理、游憩等功能與濱水工業(yè)和商業(yè)地塊內(nèi)部布局進(jìn)行結(jié)合（圖8），以進(jìn)一步提升沿岸地段對(duì)溢流污水的吸收和處理能力。

2.3 后期維護(hù)管控與評(píng)測(cè)

8 公共地塊原煤氣廠地塊再利用布局模

由于高萬(wàn)斯運(yùn)河地區(qū)的修復(fù)治理在部分地區(qū)仍會(huì)存在污染物殘留，確保使用人群的健康安全，需通過(guò)精細(xì)化的維護(hù)管控策略制定來(lái)明確后期維護(hù)管控的目標(biāo)、責(zé)任以及監(jiān)管強(qiáng)度來(lái)防止污染物殘留暴露，其核心內(nèi)容涉及到管控責(zé)任分配、制度控制（Institutional Control）和定期評(píng)測(cè)三大方面，而預(yù)算總額則高達(dá)450萬(wàn)美元（約2 800萬(wàn)元人民幣）。

其中，由聯(lián)邦環(huán)保署按照地塊的權(quán)屬、修復(fù)責(zé)任和未來(lái)使用等因素對(duì)維護(hù)管控責(zé)任方進(jìn)行了明確規(guī)定，包括聯(lián)邦環(huán)保署、紐約市政府、部分企業(yè)及業(yè)主等均被列為管控責(zé)任方。在制度控制上，主要根據(jù)運(yùn)河不同區(qū)段的污染特征，對(duì)駁岸保護(hù)、采砂以及魚類消費(fèi)管理等方面進(jìn)行了針對(duì)性規(guī)定。而定期評(píng)測(cè)要求聯(lián)邦環(huán)保署對(duì)修復(fù)效果采取定期評(píng)估和分析，同時(shí)對(duì)運(yùn)河地區(qū)CSO污染程度進(jìn)行長(zhǎng)期監(jiān)控。三方面維護(hù)管控措施建構(gòu)起了一套完善的后期維護(hù)機(jī)制，并對(duì)高萬(wàn)斯運(yùn)河地區(qū)的后期安全持續(xù)使用提供了有力保障［23］。

3 進(jìn)一步思考

3.1 平衡與協(xié)調(diào)思維的注重

與“一刀切”的單一目標(biāo)導(dǎo)向治理思維不同，“精細(xì)化”理念下的城市污染場(chǎng)地修復(fù)與再利用調(diào)控更注重多元目標(biāo)和價(jià)值的平衡與協(xié)調(diào)。以修復(fù)目標(biāo)為例，在污染場(chǎng)地修復(fù)與再利用過(guò)程中，一方面需要通過(guò)污染治理來(lái)確保生態(tài)環(huán)境的長(zhǎng)治久安，另一方面則需通過(guò)場(chǎng)地再利用來(lái)改善市民生活，帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這兩方面目標(biāo)實(shí)際上也分別體現(xiàn)了場(chǎng)地修復(fù)與利用過(guò)程中產(chǎn)生的長(zhǎng)期環(huán)境效益和近期的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益。如何對(duì)其進(jìn)行平衡協(xié)調(diào)則往往成為修復(fù)治理項(xiàng)目能否順利推進(jìn)和成功的關(guān)鍵。

就高萬(wàn)斯運(yùn)河項(xiàng)目而言，當(dāng)其被列為美國(guó)環(huán)保署直轄的超級(jí)基金項(xiàng)目時(shí)，引起地方政府、社區(qū)民眾以及開發(fā)商等利益相關(guān)者的多方擔(dān)憂。究其原因就是各方擔(dān)心環(huán)境保護(hù)目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下所訂立的較嚴(yán)格的治理標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)導(dǎo)致冗長(zhǎng)的修復(fù)時(shí)間和難以承受的治理成本，從而對(duì)土地重新開發(fā)利用和地區(qū)發(fā)展造成阻礙［6］。但另一方面，如過(guò)于關(guān)注土地修復(fù)近期效益而降低治理標(biāo)準(zhǔn)，又可能會(huì)導(dǎo)致土地修復(fù)過(guò)程滯后，甚至修復(fù)不完全而使污染場(chǎng)地治理工作功虧一簣。這樣的沖突矛盾很難由純粹的規(guī)劃和開發(fā)手段，或是單純的環(huán)保及污染治理手段來(lái)解決。這也是1990年代美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署開始探索并建立一套基于未來(lái)土地使用的修復(fù)治理決策機(jī)制的原因，其核心是在場(chǎng)地污染特性的精細(xì)化調(diào)研以及修復(fù)發(fā)展目標(biāo)的精細(xì)化分解基礎(chǔ)上，將修復(fù)治理方案選擇與未來(lái)用地類型推導(dǎo)進(jìn)行結(jié)合，從而在治理修復(fù)與土地開發(fā)利用兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的過(guò)程之間建構(gòu)聯(lián)系，為有效平衡協(xié)調(diào)修復(fù)過(guò)程中的環(huán)境、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)及其背后的長(zhǎng)期與短期效益創(chuàng)造條件。高萬(wàn)斯運(yùn)河項(xiàng)目雖應(yīng)用該機(jī)制對(duì)于地區(qū)用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化進(jìn)行了細(xì)致周密的推導(dǎo)，但在整個(gè)過(guò)程中仍有一系列問(wèn)題有待進(jìn)一步改良，例如在用地決策過(guò)程中如何尋求環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩大修復(fù)目標(biāo)的最佳平衡點(diǎn)，如何在強(qiáng)化細(xì)致推導(dǎo)和研究的同時(shí)提升決策過(guò)程的效率等。

3.2 靈活性與安全性的兼顧

雖然當(dāng)前城市污染場(chǎng)地修復(fù)治理逐漸走向深化細(xì)化，但在是否保有污染物留存及其對(duì)應(yīng)的設(shè)計(jì)方案、治理技術(shù)以及管控措施選擇與制定等問(wèn)題上仍保有一定彈性空間。以超級(jí)基金項(xiàng)目操作為例，與1980年代聯(lián)邦環(huán)境署傾向于普遍采用永久性治理模式相比，當(dāng)前的許多項(xiàng)目會(huì)因成本、時(shí)間以及可操作性等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題考量而更多采用比較靈活的修復(fù)治理策略，即“允許污染物存留模式”。高萬(wàn)斯運(yùn)河項(xiàng)目也對(duì)周邊部分污染場(chǎng)地采取了污染物保留與隔離的治理措施。修復(fù)治理當(dāng)中靈活性的增加也在很大程度上推動(dòng)了美國(guó)許多城市污染場(chǎng)地的修復(fù)與有效開發(fā)利用。以麻省Industri-Plex超級(jí)基金項(xiàng)目為例，與采用永久性治理成本相比，采用少量污染物保留與隔離的治理方案成本要低了近30%，節(jié)省近3 000萬(wàn)美元開支（約人民幣1.85億元），這也在很大程度上推動(dòng)該地塊的有效開發(fā)利用［25］。

但值得關(guān)注的是，修復(fù)過(guò)程中保留一定的靈活性絕不是以犧牲場(chǎng)地使用安全性為代價(jià)。靈活性保有的前提是需要建構(gòu)一套系統(tǒng)嚴(yán)密的殘留污染物應(yīng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)、管控監(jiān)督和后期維護(hù)機(jī)制。在目前，美國(guó)政府與學(xué)者仍圍繞這一機(jī)制中所存在的問(wèn)題以及完善策略在進(jìn)行著各種討論，例如污染治理標(biāo)準(zhǔn)是否足夠完善來(lái)對(duì)使用人群進(jìn)行全面保護(hù)，如何持續(xù)保持公眾對(duì)污染殘留的警惕性等。這些問(wèn)題同樣也值得其他國(guó)家在相關(guān)實(shí)踐時(shí)予以謹(jǐn)慎處理和應(yīng)對(duì)。

3.3 開放性協(xié)作平臺(tái)的保障

在城市污染場(chǎng)地精細(xì)化修復(fù)與再利用的各環(huán)節(jié)中，均離不開多方參與協(xié)作的支持。例如，未來(lái)土地使用決策環(huán)節(jié)需要通過(guò)多方參與協(xié)作來(lái)幫助搜集場(chǎng)地的歷史變遷、現(xiàn)狀特征信息以及各方對(duì)于未來(lái)用地的訴求特點(diǎn)，修復(fù)治理與開發(fā)資金也需要通過(guò)多方募集來(lái)進(jìn)行籌措，而后期維護(hù)管控則更離不開地方政府、開發(fā)商、使用者和社區(qū)民眾的共同配合和監(jiān)督。因此建構(gòu)一個(gè)開放性協(xié)作平臺(tái)來(lái)調(diào)動(dòng)各方利益相關(guān)群體的積極性，成為城市污染場(chǎng)地修復(fù)與再利用的重要保障。

在高萬(wàn)斯運(yùn)河項(xiàng)目中，僅在2012-2013年舉辦的多方參與協(xié)作活動(dòng)就超過(guò)了20次，各類活動(dòng)參與人次超過(guò)5 000人次，涉及到了聯(lián)邦政府、地方政府、業(yè)主、使用者、社區(qū)民眾以及民間團(tuán)體等各個(gè)利益相關(guān)群體。在整個(gè)過(guò)程中，公眾所提供的信息幫助修復(fù)主管部門充分了解了場(chǎng)地的歷史、現(xiàn)狀及周邊環(huán)境，并為制定針對(duì)性的修復(fù)方案奠定了基礎(chǔ)［23］。另一方面，多方參與協(xié)作也能讓利益相關(guān)群體充分了解修復(fù)方案的生成過(guò)程和治理原理，這將十分有利于項(xiàng)目的順利推進(jìn)以及后期的維護(hù)管控。

值得注意的是，要建立開放性協(xié)作平臺(tái)并非易事。除了需要擁有完善的制度設(shè)計(jì)外，還需花費(fèi)大量的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本來(lái)對(duì)公眾參與意識(shí)和意愿進(jìn)行培養(yǎng)。而為方便公眾的參與協(xié)作，政府部門還需創(chuàng)建多元化渠道為民眾參與協(xié)作提供便捷條件，甚至在特定階段還要聘用相關(guān)專業(yè)人員進(jìn)行修復(fù)技術(shù)支持與相關(guān)的宣傳教育，以提高公眾的參與能力。

注釋：

①根據(jù)治理部門和管控體系的不同，美國(guó)的城市污染地可被分為兩大類。一類是污染程度較嚴(yán)重，由美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署（US Environmenta； Protection Agency，簡(jiǎn)稱美國(guó)環(huán)保署）直接負(fù)責(zé)治理的場(chǎng)地，稱為“超級(jí)基金場(chǎng)地”，源起于1980年頒布的《超級(jí)基金方案》，又稱《綜合環(huán)境應(yīng)對(duì)、賠償和責(zé)任法案（Comprehensive Environmenta；Response， Compensation， and Liabi；ity Act））》）的頒布［15］。另一類未被列為超級(jí)基金場(chǎng)地的污染地通常稱為棕地（brownfie；d），該類場(chǎng)地通常由地方政府來(lái)負(fù)責(zé)治理，其應(yīng)對(duì)機(jī)制主要在2002年頒布的《小企業(yè)責(zé)任減免及棕地再生法》（The Sma；； Business Liabi；ity Re；ief and Brownfie；d Revita；ization Act）當(dāng)中進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定。

②超級(jí)基金項(xiàng)目治理主要可分為修復(fù)調(diào)查、可行性研究、方案比選、公眾評(píng)價(jià)、決議記錄、修復(fù)設(shè)計(jì)以及方案操作實(shí)施等階段，其中“決議記錄”文件是整個(gè)超級(jí)基金項(xiàng)目修復(fù)治理的行動(dòng)綱領(lǐng)文件，其中規(guī)定了項(xiàng)目修復(fù)治理的責(zé)任分配、總體預(yù)算、未來(lái)土地使用、技術(shù)方案、公眾意見采集情況以及維護(hù)管控等各項(xiàng)內(nèi)容，具有強(qiáng)制執(zhí)行力。

③《國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃》（Nationa； Contingency P；an）全稱為《國(guó)家油料與危害污染物質(zhì)應(yīng)急計(jì)劃》（The Nationa； Oi； and Hazardous Substances Po；；ution Contingency P；an），是美國(guó)聯(lián)邦政府用來(lái)主要應(yīng)對(duì)油料泄漏和危害物質(zhì)（含發(fā)射物）排放的應(yīng)急計(jì)劃。其原本是制定來(lái)應(yīng)對(duì)油料泄漏的，在1980年《“超級(jí)基金”法案》出臺(tái)后，其范疇進(jìn)一步擴(kuò)展，并將危害廢棄物產(chǎn)地的緊急治理移除行動(dòng)納入其中。

④表1資料來(lái)源：在參考文獻(xiàn)［20-24］基礎(chǔ)上整理繪制；表2資料來(lái)源：根據(jù)參考文獻(xiàn)［23］整理繪制；圖1作者繪制。

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The Planning Regulation Approach to the Specific Restoration and Reuse of Urban Contaminated Site Taking the Superfund Project Gowanus Canal in the City of New York as an Example

ZHOU Cong-hui

In term of the issues ；ied in the urban contaminated site restoration and reuse， the artic；e out；ines the transition characteristics ；ed by the “de；icacy”management phi；osophy on the aspects of the future ；and using， eco；ogica； restoration technique se；ection， and maintenance approach-making. The characteristics；ed by the de；icacy management in the practice of urban contaminated site restoration and reuse， are ana；yzed by the case study of superfund project Gowanus Cana； in the city of New York. And some further thoughts on the regu；ation process of urban contaminated site specific restoration and reuse are a；so raised up.

Brownfie；d， Restoration， De；icacy Management Phi；osophy； Land Use； Gowanus Cana；

TU986

A

1673-1530（2015）09-0090-07

10.14085/j.fjy；.2015.09.0090.07

2015-03-20

周聰惠 /1982年生/男/湖南人/博士/東南大學(xué)建筑學(xué)院景觀學(xué)系講師/美國(guó)風(fēng)景園林師協(xié)會(huì)（ASLA）會(huì)員/中國(guó)風(fēng)景園林學(xué)會(huì)會(huì)員/研究方向：風(fēng)景園林規(guī)劃理論與方法以及城市棕地修復(fù)與景觀改造策略/2010-2011年曾在美國(guó)哥倫比亞大學(xué)城市設(shè)計(jì)實(shí)驗(yàn)室研究城市污染地修復(fù)機(jī)制與景觀改造策略（南京 210000）