陳涵子

公共物品視角下中國國家公園公益性實現(xiàn)途徑

陳涵子

本文以公共物品視角分析了國家公園的公益屬性，指出其內涵是讓全體民眾共同享有國家公園生態(tài)系統(tǒng)服務帶來的福祉。對應國家公園的兩大目標，將其分為兩個層次下的三種物品類型——純公共物品、俱樂部物品和私人物品，并根據(jù)物品類型和我國國情提出政府、市場、第三部門多元供給方案。進而建議國家公園制度設計要明確政府在國家公園物品供給中的主體地位，建立健全有效的市場激勵與約束機制，培育引導第三部門參與國家公園事業(yè)。

風景園林；國家公園；公益；公共物品；多元供給

修回日期：2015-08-24

2013年11 月中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第52條提出“劃定生態(tài)保護紅線——堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制……”。這說明國家公園體制建設已被提到國家戰(zhàn)略高度。2015年1月，國家發(fā)改委會同中央編辦、財政部等13個部門和單位印發(fā)了《建立國家公園體制試點方案》，2015年6月選定了北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海9省市開展國家公園試點工作。中國國家公園及國家公園體制建設尚處初級階段，關于如何建立我國國家公園體制的討論方興未艾，其中國家公園“公益性”多被提及。本文在挖掘國家公園公益性內涵的基礎上，試從經(jīng)濟學“公共物品”的視角分析國家公園的物品類型及供給方式，探討現(xiàn)有國情下國家公園公益性的實現(xiàn)途徑。

1 國家公園的公益性及其內涵

1.1 國家公園的公益屬性

“公益”是“公共利益”的縮寫，指有關社會公眾的福祉和利益。也被視為一個特定社會群體存在和發(fā)展所必需的、該社會群體中不確定的個人都可以享有的社會價值［1］。

世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）對國家公園的定義是：“大面積自然或近自然區(qū)域，用以保護大尺度生態(tài)過程以及這一區(qū)域的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征，同時提供與其環(huán)境和文化相容的精神的、科學的、教育的、休閑的和游覽的機會”［2］①。自1872年美國建立第一個國家公園，“國家公園”作為一種資源保護與開發(fā)利用的雙贏模式在世界范圍內得到廣泛實踐。

作為全美也是世界上最早的國家公園，黃石國家公園的北門上篆刻著這樣的文字“FOR THE BENEFIT AND ENJOYMENT OF THE PEOPLE”（為了大眾的利益和樂趣），這是1903年美國總統(tǒng)西奧多·羅斯福（Theodore Roosevelt）在該公園演講時的一句名言，它時刻提醒著人們國家公園為誰而建、為何而建。一百多年來，國家公園的“公益性”逐漸成為國家公園的基本屬性，我國學者也普遍認同該觀點：如魏民認為國家公園的核心定位就是公益事業(yè)［3］。賈建中等認為社會公益性是國家公園的核心價值觀，國家公園本質上屬于國家公共資源，屬全體國民所有［4］。楊銳認為國家公園的國民教育和休閑活動，是以“公益性”而非“盈利性”為導向的，只能用于“全民福利”，不能成為企業(yè)的“搖錢樹”或地方政府的“經(jīng)濟發(fā)動機”［5］。

1.2 國家公園的“公益性”內涵

學界普遍認同國家公園的公益屬性，但對國家公園“公益性”內涵的專門解釋不多。周永振認為美國的國家公園公益性體現(xiàn)在“門票價格的合理設置”、“游客流量的適度控制”、“環(huán)境教育的深入開展”、“鼓勵非贏利機構參與”、“推行志愿者服務”5個方面［6］；陳耀華等認為國家公園的公益性體現(xiàn)為為公眾利益而設”、“對公眾低廉收費”、“使公眾受到教育”、“讓公眾積極參與”4個方面［7］。他們共同關注的有3點：一是門票問題，認為公益性體現(xiàn)為免費或廉價，大眾都可進入國家公園開展游憩活動；二是教育問題，認為公益性體現(xiàn)在國家公園應發(fā)揮環(huán)境教育功能；三是公眾參與問題，認為公益性體現(xiàn)在一般大眾、志愿者和非營利機構的廣泛參與。

然而，從前述IUCN對國家公園的定義可以看出，國家公園的首要目標是對生態(tài)系統(tǒng)的保護，第二個目標才是在保護的前提下為科學、教育和游憩活動等提供機會。所以，門票免費或低廉、環(huán)境教育體現(xiàn)的公益性，都是指向國家公園的第二個目標。而“公眾參與”則是一種有助于實現(xiàn)公益性的途徑、手段，并不是公益性本身。

根據(jù)國家公園的目標和“公益”一詞的含義，國家公園的“公益性”內涵可以概括為——讓全體民眾共同享有國家公園生態(tài)系統(tǒng)服務（Ecosystem services）②帶來的福祉。有兩點需要說明：（1）這里的全體民眾，空間上不僅包括進入到國家公園開展游憩活動的游客，還包括國家公園內部及周邊的社區(qū)居民，更包括國家公園生態(tài)系統(tǒng)服務所惠及的更大范圍的普通大眾；時間上不僅包括當代民眾，還包括其子孫后代。（2）國家公園可開展一定程度的游憩活動只是國家公園眾多生態(tài)系統(tǒng)服務的一個方面，其帶來的福祉遠不止這些，只是由于很多服務具有無形性和時空尺度較大的特點，容易被人忽視罷了。

由此可見，國家公園若能作為一個生態(tài)系統(tǒng)被妥善保護管理，其生態(tài)系統(tǒng)服務得以正常發(fā)揮，那么第一個層次上，其面向普通大眾及其子孫后代的公益性便得以實現(xiàn)，這個層次上國家公園生態(tài)系統(tǒng)是否運轉良好，是判斷公益性能否實現(xiàn)的決定性標準。如果能進一步在保護前提下利用國家公園資源開展好科學、教育和游憩活動等，同時使當?shù)厣鐓^(qū)居民受益，那么其公益性便得到了進一步的延伸。所以，游憩活動涉及到的門票問題，以及國家公園的環(huán)境教育等問題都是第二個層次上國家公園公益性是否得以進一步延伸的評判標準，是對第一個層次的補充：例如，通過開展旅游可獲得更多保護資金，通過環(huán)境教育可提高人們環(huán)保意識，通過帶動社區(qū)發(fā)展可得到社區(qū)居民對國家公園的支持，通過科學研究能更好地了解國家公園的生態(tài)結構、過程和功能，這些都將有助于更好地實現(xiàn)第一個層次的公益性。

2 公共物品視角下國家公園的物品分類

不同經(jīng)濟學家對“公共物品”概念有過不同的定義?？傮w來看，狹義的“公共物品”指純公共物品，是那些既具有非排他性又具有非競爭性③的物品［8］。

廣義的公共物品是相對于私人物品而言的，除了上述純公共物品外，還包括兩種準公共物品——不具排他性但有競爭性的公共池塘資源、不具競爭性但有排他性的俱樂部物品［9］。值得注意的是，物品類型具有時空相對性，不是一成不變的。把國家公園作為一類特殊物品，有以下兩個層次。

2.1 第一個層次

對應國家公園的第一個目標“對國家公園生態(tài)系統(tǒng)的保護”，第一個層次的國家公園物品是其生態(tài)系統(tǒng)本身。該生態(tài)系統(tǒng)惠及普通大眾，不只是公園游客和當?shù)鼐用瘢磺也荒芘懦魏稳藦闹蝎@益，任何人的獲益也不會使其他人的獲益變少。例如，國家公園生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性對人類的益處等。對照公共物品的標準，可以發(fā)現(xiàn)這類物品具有非排他性和非競爭性的特點，屬于純公共物品。

2.2 第二個層次

對應國家公園的第二個目標“在保護的前提下為精神、科學、教育、休閑和游覽活動提供機會”，這個層次中，國家公園物品不僅包括大家熟知的游憩活動，還包括環(huán)境教育、科學研究等，隨著時代發(fā)展可能還會出現(xiàn)更多新形式。其中，游憩活動在國家公園一定范圍內開展，如果游客數(shù)量超過游人容量上限則必然降低游憩體驗的質量，也就是說，當超過“擁擠點”時將產(chǎn)生競爭性。另外，如果針對游憩活動收取較高費用則會產(chǎn)生排他性，所以國家公園游憩活動的屬性要視具體情況而定（表1）。

表1 國家公園游憩產(chǎn)品的物品屬性

國家公園中的環(huán)境教育通常伴隨游憩活動產(chǎn)生，與之具有相同的物品屬性。但由于科學研究（這里不含專利研究）的特殊性，一般不具有競爭性；其產(chǎn)生的最終效益將惠及所有人，一般也不具有排他性，因此可視為純公共物品。

我國目前雖然尚無真正意義上的國家公園，但無論是國家級風景名勝區(qū)（與國際上的國家公園齊名），還是云南普達措、黑龍江湯旺河等試點中的國家公園，在絕大多數(shù)情況下都做不到免費或低廉收費，高額門票使之具有較強的排他性。淡季游客數(shù)量小于游人容量時具有非競爭性，而旺季往往人滿為患具有較強的競爭性。因此，在收取高額門票（表2）前提下，我國這類以自然資源為依托的游憩產(chǎn)品，不是成為俱樂部物品就是變成私人物品，公益性難以彰顯。而美國國家公園則通過免費或低廉收費基本實現(xiàn)了非排他性，同時通過對游人量的控制（如預約制度，而非門票杠桿）基本消除了可能出現(xiàn)的競爭性，所以美國國家公園的一般性游憩產(chǎn)品比較接近純公共物品。

表2 2014年中國國家級風景名勝區(qū) / 國家公園試點與美國國家公園門票對比

表3 中國國家公園物品供給模式建議

在科學研究和環(huán)境教育方面，美國國家公園除了十分重視科學研究［7］，環(huán)境教育在上世紀70年代也已成為公園基本的管理功能［10］。相比之下，我國這兩類產(chǎn)品都十分欠缺。

3 公共物品視角下我國國家公園“公益性”的實現(xiàn)途徑

毫無疑問，無論是國防這樣的純公共物品，還是高等教育、衛(wèi)生醫(yī)療這樣的準公共物品，它們都具有公益性特征。公益的實現(xiàn)過程就是公共物品不斷供給以滿足民眾需求、增進社會福利的過程。所以研究國家公園公益性實現(xiàn)途徑，從公共物品視角出發(fā)探討國家公園這類物品的供給方式，可能是拂開表象、抽絲剝繭的一個突破口。

3.1 公共物品供給的主要方式

公共物品的供給主體主要有3種：政府、市場、第三部門（Third sector），3種供給主體各有優(yōu)勢，也都有弊端［11］。

一元主體供給模式下政府壟斷的供給行為可能造成交易成本的增多和社會資源的浪費，從而出現(xiàn)“政府失靈”。市場供給相對于傳統(tǒng)的政府壟斷供給是一個突破，然而私人產(chǎn)權的引入?yún)s可能導致政府監(jiān)控權的弱化及公共物品私人壟斷優(yōu)勢的形成，從而出現(xiàn)“市場失靈”。第三部門供給也可能偏離志愿機制，在提供公共物品上存在功能和效率的缺陷，出現(xiàn)“志愿失靈”。

二元主體供給模式，即上述3種供給主體的兩兩組合，主要指政府與私營部門合作模式（Public Private Partnership PPP模式）。二者通過“契約約束機制”形成合作伙伴關系。另外，還有多元主體供給，即政府、市場、第三部門共同參與公共物品的供給，從而實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

3.2 我國國家公園物品供給方式的現(xiàn)實選擇

對應國家公園的兩大目標，國家公園物品類型多樣。在不同時代、不同制度安排下，物品類型也有所不同。其供給方式應兼顧公平和效率，根據(jù)具體的物品類型和我國國情做出現(xiàn)實選擇（表3）。

對于第一個層次的國家公園物品即國家公園生態(tài)系統(tǒng)本身和第二個層次中的科學研究，它們產(chǎn)生的效益惠及所有民眾及其子孫，關乎國計民生，且由于很難實現(xiàn)排他，市場難以有效發(fā)揮作用，所以應當由政府供給。還可引導第三部門參與供給和監(jiān)督，如接受第三部門捐贈或組織義工參與各項工作。

對于一般性游憩和與之伴隨的環(huán)境教育，在合理控制游人量的前提下，收費實現(xiàn)排他則是俱樂部物品，反之則接近純公共物品。這里就必須要對公平和效率進行反復權衡。收費可能會使公平在一定程度上受損，但免費在我國現(xiàn)階段國情下則又會引起效率低下。因此，建議將其作為準公共物品——俱樂部物品，先收取一定費用（票價制定須遵循準公共物品的定價機制），隨著政府財力、能力的增強，游憩也逐漸成為全民生活的常規(guī)組成部分時，再轉向純公共物品。因此，較適合選擇政府-市場合作的供給模式，即PPP模式，美國國家公園的特許經(jīng)營制度就是PPP模式的一種。另外，還可積極引導第三部門參與供給和監(jiān)督。

對于一般性游憩基礎上的個性化游憩部分，由于游客的需求偏好不一，具有排他性和競爭性，具有私人物品的屬性，所以讓市場供給最為高效。但政府應做好監(jiān)督管理工作，第三部門可參與監(jiān)督。

3.3 我國國家公園“公益性”實現(xiàn)的制度保障

國家公園“公益性”的實現(xiàn)過程是政府、市場、第三部門多元主體優(yōu)勢互補、共同參與國家公園物品供給，從而滿足民眾需求、增進社會福利的過程。然而，這種多元化的供給方式必須在國家公園制度設計上予以保障，而且也很難一蹴而就。以國家公園制度相當成熟的美國為例：從1872年建立第一個國家公園，到1965年頒布《國家公園管理局特許事業(yè)決議法案》逐漸規(guī)范國家公園的市場參與行為，到上世紀80年代國家公園管理局開始積極推進志愿者參與機制，經(jīng)歷了百年左右的時間［12］。美國國家公園之所以能獲得成功，是因為在“公益性”理念指導下，有整套的資金、管理、經(jīng)營和監(jiān)督制度做保障［13］。我國國家公園事業(yè)尚處于初步發(fā)展階段，要實現(xiàn)其公益性，應根據(jù)我國國情在制度設計時保障以下幾點：

3.3.1 明確政府在國家公園物品供給中的主體地位

雖然我國學界在國家公園公益屬性上基本形成共識，但這并不代表各級政府、社會各界乃至全體民眾的共識。一些政府部門希望將其當作“經(jīng)濟發(fā)動機”，原因之一就是缺乏對其公益性的認識。由于政府定位和公共政策決定著公共物品財政供給的內容和方向［14］，作為國家公園公共物品主要供給者的政府，如果不把國家公園納入公共服務體系，而只是將其作為一般旅游景區(qū)對待，那么國家公園公益性很難實現(xiàn)。

當然，政府公共物品財政供給的能力主要受制于經(jīng)濟發(fā)展水平，無論是中央政府還是地方政府作為國家公園主要的供給主體，都要有足夠的能力以承擔供給成本。例如，美國公園運營經(jīng)費主要由聯(lián)邦財政支持（占其運營資金約70%），門票、特許經(jīng)營收入和社會捐贈只是補充［15］。

2011年我國成為世界上僅次于美國的第二大經(jīng)濟體，2014年全國居民人均可支配收入首次突破2萬元，這說明我國經(jīng)濟發(fā)展水平有了顯著提高。同時，中央提出建立事權與支出責任相適應的財稅制度⑦，將有效改變目前事權與財權不匹配的現(xiàn)狀，從而提高地方政府供給公共物品的實際能力。所以政府應在合理的邊界內，適時承擔起國家公園物品的供給責任。體現(xiàn)在國家公園制度設計上，就是政府要有與其供給范圍相匹配的公共財政投入。

3.3.2 建立健全有效的市場激勵與約束機制

由于政府財力總是有限的，且國家公園物品類型多樣，若均由政府供給貌似公平公益，其實卻既損害效率又形成新的不公平（例如，若一般性游憩產(chǎn)品由政府免費供給，供給成本完全由全民稅收支出，那么在我國現(xiàn)階段，對于無此類游憩需求的納稅人來說則不公平。當然，隨著時代發(fā)展當游憩逐漸成為全民生活的常規(guī)組成部分時，該例自動失效），所以市場參與供給必不可少。

對照表3，個性化游憩由市場供給，私營主體遵循市場規(guī)律獲得適當利潤并繳納稅收。一般性游憩和與之伴隨的環(huán)境教育由政府-市場合作供給，通過收費和征稅兩種方式保證這兩種準公共物品的供給，具體合作方式有授權經(jīng)營、政府參股、政府補助等多種形式［16］。通過適當?shù)暮献鞣绞?，可以激勵市場參與、廣泛調動市場資源，從而緩解政府壓力，達到公平和效率的最佳結合。

然而，市場追求經(jīng)濟效率和利益最大化的本性不可改變，除了激勵機制外，還必須建立健全有效的約束機制。美國國家公園的特許經(jīng)營活動就是一種政府-市場合作供給的模式。從1965年的《國家公園管理局特許事業(yè)決議法案》到1998年的《改善國家公園管理局特許經(jīng)營管理法》，美國國家公園的特許經(jīng)營活動在法律保障下進行，體現(xiàn)了一種政府管理、企業(yè)經(jīng)營的高效資源運作方式［17］。相比之下，我國同類景區(qū)對經(jīng)營權轉讓的監(jiān)管力度顯然不夠。風景名勝區(qū)也好、國家公園也罷，如果缺乏一套健全有效的約束機制，“私益”面前“公益”無從談起。體現(xiàn)在國家公園制度設計上，就是要讓政府監(jiān)管和第三部門參與監(jiān)督有依有據(jù)，要有明確的準入條件、經(jīng)營轉讓范圍、經(jīng)營規(guī)章要求、獎懲措施、退出機制等。

3.3.3 培育引導第三部門參與國家公園事業(yè)

第三部門又稱為志愿部門（Voluntary sector），本身具有很強的公益性質。隨著第三部門的發(fā)展壯大，在公共物品供給中發(fā)揮越來越重要的作用，是政府和市場之外的第三支力量。在國家公園公益性實現(xiàn)過程中，第三部門如環(huán)保組織、扶貧組織、志愿服務組織、基金會等可在資金、人力、技術方面給予支持［18］。例如，美國每年有超過 14 萬名志愿者幫助國家公園管理局開展工作［19］，大大節(jié)約了國家公園管理的人力成本。

我國公益事業(yè)尚處于萌芽狀態(tài)［20］。但近年我國第三部門發(fā)展迅猛，1988年到201l年，第三部門數(shù)量增加逾百倍［21］。雖然我國第三部門還存在“行政化”、“公信力不足”、“專業(yè)教育與職業(yè)化發(fā)展脫節(jié)”等問題［22］，但問題總會在實踐中不斷解決。國家公園管理部門可借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，培育引導第三部門積極參與國家公園物品供給及監(jiān)督。體現(xiàn)在國家公園制度上，就是要設計好第三部門參與的渠道，同時保證信息的公開透明，以增進第三部門的參與信心。

4 結語

我國國家公園體制建設是一個理順現(xiàn)有自然與文化遺產(chǎn)保護地管理的過程，它涉及政治、經(jīng)濟、政策、法律、觀念、操作等各個層面，因而也是一項系統(tǒng)工程?！肮嫘浴笔菄夜珗@的基本屬性，其內涵是讓全體民眾共同享有國家公園生態(tài)系統(tǒng)服務帶來的福祉。需要注意的是，以國家公園生態(tài)系統(tǒng)為依托，在保護前提下開展游憩活動使身心受益只是眾多福祉之一；公益性指向的人群不僅包括國家公園的游客，還包括當?shù)厣鐓^(qū)居民，更包括普通大眾及其子孫后代。與游憩相關的門票問題只是與公益性有關的一個方面，而國家公園生態(tài)系統(tǒng)保護體現(xiàn)的公益性往往沒有被提到應有高度。

以經(jīng)濟學公共物品視角來看，國家公園物品類型多樣，而且會隨時代發(fā)展和制度安排產(chǎn)生變化。例如，一般性游憩產(chǎn)品既可能接近純公共物品（如美國），也可能是俱樂部物品（我國的現(xiàn)實選擇，未來可轉向純公共物品）。從公共物品視角看國家公園，其“公益性”的實現(xiàn)過程就是政府-市場-第三部門多元主體優(yōu)勢互補、共同參與國家公園物品供給，從而滿足民眾需求、增進社會福利的過程。這個過程要尊重國情，兼顧公平和效率。因此，我國國家公園公益性的實現(xiàn)要用制度明確政府、市場、第三部門在國家公園物品供給中的責、權、利關系，從而充分調動社會資源、合理配置資源。

注釋：

①原文為：protected areas are large natural or near natural reas set aside to protect large-scale ecological processes，long with the complement of species and ecosystems haracteristic of the area， which also provide a foundation or environmentally and culturally compatible spiritual，cientific， educational， recreational and visitor opportunities.

②聯(lián)合國千年生態(tài)系統(tǒng)評估（MA）報告將“生態(tài)系統(tǒng)服務”定義為：人類從生態(tài)系統(tǒng)獲得的所有惠益，包括供給服務（如提供食物和水）、調節(jié)服務（如控制洪水和疾病、氣候調節(jié)）、文化服務（如精神、娛樂和文化收益）以及支持服務（如土壤形成、養(yǎng)分循環(huán)）。

③非排他性是指某產(chǎn)品在一個人消費該產(chǎn)品時，無法排除他人也可同時消費該產(chǎn)品。

非競爭性是指某產(chǎn)品在增加一個消費者時，不會減少任何一個人對該產(chǎn)品的消費數(shù)量和質量。

④各門票價格源自網(wǎng)絡搜索。

⑤數(shù)據(jù)引自國家統(tǒng)計局《2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》：http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/ t20150226_685799.html。

⑥ 數(shù)據(jù)引自新浪財經(jīng)報道：http：//finance.sina.com.cn/ world/20150324/160021795933.shtml。

⑦2014年6月6日，中央全面深化改革領導小組第三次會議審議了《深化財稅體制改革總體方案》，提出財稅改革方案有三大最緊迫的任務：改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權與支出責任相適應的制度。2015年1月，財政部預算司召開了“事權和支出責任劃分研討會”，說明已經(jīng)將建立事權與支出責任相適應的制度提上了議程。

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Realization Ways of Public Welfare of China's National Park from the Perspective of Public Goods

CHEN Han-zi

This paper analyses the public welfare property of national park from the perspective of public goods， points out its connotation is to let all people share he well-being of national park's ecosystem service. Corresponding to the two goals of national park， the national park goods can be divided into two levels of three ypes - pure public goods， club goods and private goods， and the multi-supply scheme involving government， market and the third sector is put forward， depending n the types of goods and the situation of our country. Then suggestion is given that national park system design should make the government's main body status lear in the supply of national park goods， establish a sound and effective incentive and constraint mechanism of market， cultivate and guide the third sector to articipate in the national park career.

Landscape Architecture； National Park； Public Welfare； Public Goods； Multi-supply

TU986

A

1673-1530（2015）11-0090-06

10.14085/j.fjyl.2015.11.0090.06

2015-05-20

陳涵子/1983/女/安徽人/同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院博士生、講師/研究方向：風景園林規(guī)劃設計理論與方法（上海 200092）