崔 波

解決南海問題：構(gòu)建海上絲綢之路的戰(zhàn)略透析

崔 波

“一帶一路”倡議，是新一屆中央政府的中長期對外大戰(zhàn)略，將統(tǒng)領(lǐng)中國未來8-10年的對外關(guān)系，并在平衡區(qū)域發(fā)展、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)能轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)升級等方面影響國內(nèi)經(jīng)濟(jì)。因此，在建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路的過程中，與此不一致或沖突的政策勢必要做出調(diào)整。

東南亞地區(qū)自古以來就是海上絲綢之路的重要樞紐。中國倡議與東盟構(gòu)建命運共同體，2020年雙邊貿(mào)易額可能達(dá)到1萬億美元，這決定了東盟將成為21世紀(jì)海上絲綢之路的最大樞紐。而南海問題是中國與東盟關(guān)系的短板，海上絲綢之路的提出，為解決南海問題提供了契機(jī)，并催生中國南海新戰(zhàn)略。

一、南海爭端問題的由來和新動向

近年來南海問題呈現(xiàn)出危機(jī)化的發(fā)展趨勢。在國際政治中，危機(jī)這一概念主要包括以下基本因素：至少兩方介入；主要目標(biāo)和價值對立；彼此之間有沖突；各方有所互動和處于一種緊張狀態(tài)。這一定義反映出了南海地區(qū)形勢的發(fā)展現(xiàn)狀：首先，南海地區(qū)的主權(quán)爭端直接涉及到“五國六方”，即中國、越南、菲律賓、馬來西亞、文萊等5個主權(quán)國家以及中國臺灣1方，而美國“重返東南亞”外交戰(zhàn)略的實施，使得南海問題進(jìn)一步國際化和復(fù)雜化；其次，南海問題的各方在主權(quán)領(lǐng)土歸屬這一主要目標(biāo)和價值觀念上彼此對立，2個主權(quán)國家（中國和越南）都聲稱對南海的南沙和西沙海域擁有全部主權(quán)，而其他國家則對南沙群島部分地區(qū)提出了主權(quán)要求；再次，有關(guān)各方在這一地區(qū)的互動沖突有所強(qiáng)化，特別是2011年以來，相關(guān)各方在南海問題上更是頻繁交鋒。面對趨于危機(jī)化的南海問題，如果不善加處理將會直接影響到中國和平發(fā)展大局。

南沙群島地理上扼守海上交通要道，經(jīng)濟(jì)上擁有豐富的油氣資源，決定了其在南海地區(qū)重要的地緣戰(zhàn)略地位。自上個世紀(jì)90年代中期以來，中國在南海問題上的政策是在主權(quán)、發(fā)展和安全利益三者之間尋找平衡點。在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，中國對南海周邊有關(guān)國家蠶食侵占南沙海域部分島礁、開采油氣資源等行為采取了允忍的態(tài)度。但是，隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和綜合國力的提高，南中國海對于中國的戰(zhàn)略意義也越來越為重要。一方面，經(jīng)濟(jì)的快速增長帶動了中國對于石油資源的需求，從非洲、中東等地區(qū)進(jìn)口的石油都要經(jīng)過南海海域，這一海域直接關(guān)系到中國能源進(jìn)口通道的安全。另一方面，南海地區(qū)所蘊(yùn)藏的豐富的油氣資源對于中國的戰(zhàn)略意義也逐漸顯現(xiàn)。有報道稱，為保證能源自給、滿足國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，中國欲將南海打造成“深水大慶”。在南海戰(zhàn)略地位提升的同時，中國在南海問題上利益訴求的重點也逐步轉(zhuǎn)向捍衛(wèi)這一區(qū)域的主權(quán)與領(lǐng)土完整，維護(hù)相關(guān)的海洋權(quán)益，針對南海周邊國家的侵權(quán)行為則采取了更加積極的應(yīng)對措施。

“海上絲綢之路”倡議提出以來，中國在東南亞的早期收獲不少：與老撾、越南商定共建跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，與印尼開展產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作，與馬來西亞的“兩國雙園”形成規(guī)模，與印尼、柬埔寨、緬甸深化港口營建合作 ，而中老鐵路、瀾滄江—湄公河國際航道二期整治，以及中國—東盟海上合作基金所支持的項目等也各有進(jìn)展?！昂Ｉ辖z綢之路”的升溫和亞投行的廣受追捧，顯示出中國的經(jīng)濟(jì)影響力正轉(zhuǎn)化為周邊國家的發(fā)展機(jī)遇。

二、海上絲綢之路的路徑與邏輯

“一帶一路”戰(zhàn)略是中國首個真正意義上的全球戰(zhàn)略。這個戰(zhàn)略以道路為先導(dǎo)，背后有著清晰的邏輯支撐。2013年中國首次超過美國，成為世界第一大貿(mào)易國，占世界貿(mào)易的10%。外貿(mào)對中國的重要性不言而喻。新加坡國立大學(xué)南亞研究所學(xué)者拉吉夫?蘭簡?查圖瓦迪認(rèn)為，海上絲綢之路的倡議，意在為中國的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造有利的國際環(huán)境，從而也體現(xiàn)了中國大戰(zhàn)略的重要路徑。因此，海上絲綢之路的提出，從歷史、現(xiàn)實和價值觀三個層面為解決南海問題提供了契機(jī)。

從歷史的視角來看，構(gòu)建“海上絲綢之路”是中國融入世界經(jīng)濟(jì)的重要措施。近年來，美國、日本等西方國家都提出過類似于“絲綢之路”這樣的戰(zhàn)略設(shè)計，但中國的“海上絲綢之路”提法最有歷史的文化底蘊(yùn)與現(xiàn)實的可行性，因為，既作為歷史存在，又作為當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，21世紀(jì)海上絲綢之路一頭聯(lián)系著中國的歷史文化，另一頭聯(lián)系著經(jīng)濟(jì)前景；一頭聯(lián)系著中國這個龐大的經(jīng)濟(jì)體，另一頭則聯(lián)系著廣闊的亞非歐和南太平洋諸國。畢竟，歷史上中國的絲綢之路承載的是“洲際貿(mào)易”，而西方的地理大發(fā)現(xiàn)催生的卻是“洲際掠奪”。

從現(xiàn)實的視角來看，“海上絲綢之路”體現(xiàn)了維護(hù)海洋權(quán)益的戰(zhàn)略需要。自2010年美國實施重返亞太戰(zhàn)略以來，我國周邊安全形勢日趨嚴(yán)峻。另外，受“冷戰(zhàn)”遺留的歷史問題與冷戰(zhàn)后現(xiàn)實沖突的影響，東南亞地區(qū)海洋地緣狀況擁擠不堪。如何突破美國重返亞太再平衡戰(zhàn)略所導(dǎo)致的這種“東緊”困境，“海上絲綢之路”就成為了一個很好的選擇。

另外，“海上絲綢之路”還可視為中國長期以來海權(quán)與陸權(quán)之爭出現(xiàn)戰(zhàn)略變化的一種跡象。中國雖是一個海陸大國，但卻是一個海權(quán)的小國，長期以來我國偏重于陸權(quán)，對海權(quán)與海洋權(quán)益是不夠重視的。而海洋將是人類社會未來發(fā)展的最重要資源，我們國家也越來越意識到這一點。法國著名地理學(xué)家簡?戈特曼曾指出，在歷史上，對某一空間的進(jìn)入一直以來都為政治目的服務(wù)，政治的主要目標(biāo)之一就是界定“進(jìn)入”的條件。“海上絲綢之路”的提出就是一個重要信號，它說明中國將更加重視海洋，更加重視海權(quán)與海洋權(quán)益的維護(hù)。

從價值觀視角來看，“海上絲綢之路”體現(xiàn)了“大亞太”的區(qū)域認(rèn)同。海上絲綢之路連接的是東亞、南亞，溝通太平洋與印度洋，是地緣上的“大亞太”區(qū)域，該戰(zhàn)略的實施顯然有利于培育該區(qū)域的價值認(rèn)同。目前，中國和東盟已建成世界上最大的發(fā)展中國家自由貿(mào)易區(qū)，中國連續(xù)4年成為東盟第一大貿(mào)易伙伴，東盟是中國第三大貿(mào)易伙伴。通過共建21世紀(jì)海上絲綢之路，大力推動自貿(mào)區(qū)升級版建設(shè)，促進(jìn)政策溝通、道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通、貨幣流通、民心相通，將成為海上絲綢之路沿線各國人民的共同意愿。這既有助于構(gòu)建“大亞太”的區(qū)域認(rèn)同，也有助于加強(qiáng)中國的大國親和力。

三.中國南海戰(zhàn)略的調(diào)整

在建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路的過程中，與此不一致或沖突的政策要做出調(diào)整。南海問題最終要從中國—東盟關(guān)系的“短板”變成“粘合劑”。

（一）著眼戰(zhàn)略大局，維護(hù)南海局勢穩(wěn)定

從地緣政治角度看，東南亞地區(qū)由于其半大陸、半群島的地理破碎性，容易成為大國角逐的戰(zhàn)場。歷史上，法中、日英、美蘇都曾在這里激烈爭奪。因此，這里的許多國家更希望保持域外大國影響力的有機(jī)平衡，而擔(dān)心中美的直接對抗或一方的做大會破壞該地區(qū)目前的安全機(jī)制。南海問題具有“局部爭端牽涉全局”的特點，它不僅關(guān)系到中國的主權(quán)與領(lǐng)土完整，更有維系中國與地區(qū)國家關(guān)系以及考驗中國與美國如何共處的體系性意義。

美國一直宣稱自己在南海的利益包括三個方面：和平、商業(yè)航行自由、艦艇飛機(jī)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的情報收集權(quán)，隨著中國海軍在關(guān)島、夏威夷周圍專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的出現(xiàn)，雙方在上述3個方面已經(jīng)沒有實質(zhì)性的分歧，爭論的重心轉(zhuǎn)向飛機(jī)與艦艇出現(xiàn)的頻次等技術(shù)問題。從中可以推斷，南海不大可能成為中美爆發(fā)沖突的熱點地區(qū)。

（二） 考慮各方關(guān)切，構(gòu)建“命運共同體”

在戰(zhàn)略上，東南亞國家雖然從力量上是被決定的一方，卻仍然能發(fā)揮一定的外交能動性。從近段時間中美在亞投行、南海問題的博弈來看，中方的戰(zhàn)略是多邊的、開放的，并不排斥美國在東南亞的存在。中方推進(jìn)“一帶一路”主要是通過人力密集型的基建工程，而這是美國影響力的薄弱環(huán)節(jié)。中美在東南亞可以形成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與高端技術(shù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與安全保障的相互支持與補(bǔ)充局面。

在此背景下，東南亞一些國家的游移不定，反而會起到鼓勵美國繼續(xù)任性的作用。在安全與發(fā)展的路徑分離方面，最典型的代表人物莫過于李光耀：他既是中國經(jīng)濟(jì)合作最有力的推動者，也是美國重返亞太的鼓吹者。雖然中國與東盟建立了包括10+1在內(nèi)的多種對話合作機(jī)制，雙方的自由貿(mào)易區(qū)也已建成，但是政治與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的地區(qū)合作化成效并沒有外溢到安全領(lǐng)域，南海形勢的特點仍就是經(jīng)濟(jì)與安全保障相分離。

面對以上形勢，中國在南海問題上應(yīng)該采取更為靈活、務(wù)實的態(tài)度幫助東南亞國家走出糾結(jié)。一方面，要在與東南亞國家的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系中超越順差—逆差的狹隘觀念，讓東南亞國家切實獲得經(jīng)濟(jì)收益，而不是成為中國產(chǎn)品的傾銷地。2012年以來，中國對東盟國家的貿(mào)易順差連年增長，從84.5億美元到445億美元，再到638億美元。為了避免“海上絲綢之路”加劇中國與東盟國家的經(jīng)濟(jì)競爭，中國應(yīng)充分考慮國內(nèi)各經(jīng)濟(jì)區(qū)域與東盟各國的產(chǎn)業(yè)落差，構(gòu)筑自下而上的產(chǎn)業(yè)鏈以促成合作共贏。另一方面，中國在當(dāng)?shù)亻_展大規(guī)模建設(shè)時，也要充分考慮所在國的利益訴求，尤其是重視非華人族群的意愿，讓東南亞“命運共同體”真正成為各方共識。

（三）落實《南海各方行為宣言》，推動相關(guān)機(jī)制建設(shè)

2013年9月在蘇州舉行的落實《南海各方行為宣言》（DOC）第六次高官會上，會議各方首次就制定“南海行為準(zhǔn)則”（COC）開展磋商，同意在DOC框架下進(jìn)行而非另起爐灶。在2014年7月中國提早撤走981鉆井平臺后，王毅外長就南海問題提出了“雙軌思路”，即有關(guān)爭議由直接當(dāng)事國通過友好協(xié)商談判尋求和平解決，而南海的和平與穩(wěn)定則由中國與東盟國家共同維護(hù)。

為此，中國可以嘗試通過以下具體措施來使《宣言》的有關(guān)精神和規(guī)定落到實處：第一，以《宣言》第五條——“各方承諾保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化和影響和平與穩(wěn)定的行動”為依據(jù)，為南海問題劃定“底線”。2015年4月，越共中央總書記阮富仲率領(lǐng)的大型代表團(tuán)在北京受到高規(guī)格的接待，越南表示正在積極研究參與“海上絲綢之路”建設(shè)，雙方宣布成立基礎(chǔ)設(shè)施合作工作組，年內(nèi)啟動北部灣外區(qū)域共同考察，重申愿意在協(xié)商一致基礎(chǔ)上早日達(dá)成COC。這表明中越雙邊政治與經(jīng)濟(jì)關(guān)系得到了強(qiáng)化。第二，注意探討與東盟個別國家率先就落實《宣言》的有關(guān)問題達(dá)成一致性意見的可能性，以此帶動整個落實進(jìn)程的前進(jìn)。有學(xué)者就曾指出當(dāng)面對擁有明顯權(quán)力優(yōu)勢的大國時，相關(guān)的行為規(guī)范是小國在談判成立中保持某種程度均勢的首要條件。因此，諸如文萊這樣的國家，則成為中國共同開發(fā)爭取的對象。第三，在《宣言》的框架之下，推動相關(guān)機(jī)制的建設(shè)。亞投行的倡議就與此有關(guān)。習(xí)近平主席選擇在印尼發(fā)布“海上絲綢之路建設(shè)”的倡議；而新上任的佐科總統(tǒng)力推的海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略與中國的“海上絲綢之路”戰(zhàn)略有明顯交集。印尼對亞投行甚為熱心，并認(rèn)為可能成為亞投行最大的客戶。如果中國和東盟之間能夠就南海問題形成某種更具約束力和執(zhí)行力的區(qū)域性機(jī)制或者設(shè)立一個專門的組織，那么南海地區(qū)各方可“通過制訂行為準(zhǔn)則，探索主權(quán)聯(lián)營，共同開發(fā)可能存在的資源來解決問題”。

至此，我們可以說，21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)不會導(dǎo)致南海爭端升溫，相反，可望給南海爭端的解決帶來一個契機(jī)。中國堅持共商、共建、共享原則，強(qiáng)調(diào)與沿線國家的發(fā)展戰(zhàn)略對接，在經(jīng)貿(mào)合作和文化交流中取長補(bǔ)短，實現(xiàn)共同發(fā)展。屆時，海上絲綢之路將散落于南海遼闊水域上的陸地如珍珠般悉數(shù)聯(lián)接，流通商品、交融文化、增進(jìn)友誼，南中國海才能在真正意義上成為和平之海、合作之海、和諧之海。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展和改革委員會西部開發(fā)處）

責(zé)任編輯：代建明