楊子生

(云南財經(jīng)大學(xué) 國土資源與持續(xù)發(fā)展研究所, 昆明650221)

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云南山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性評價中的特殊因子分析

楊子生

(云南財經(jīng)大學(xué) 國土資源與持續(xù)發(fā)展研究所, 昆明650221)

云南實施“城鎮(zhèn)上山”戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)性支撐是開展山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性評價。其中的參評因子可分為特殊因子和基本因子2類。根據(jù)云南實際，將特殊因子歸納為7個，即：坡度(陡坡)、地質(zhì)災(zāi)害、地震斷裂帶、重要礦產(chǎn)壓覆、基本農(nóng)田保護、生態(tài)環(huán)境安全、自然與文化遺產(chǎn)保護，并分別分析了這7個因子對云南山區(qū)建設(shè)用地適宜性的影響和“剛性”制約作用，進而將云南山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)適宜土地(簡稱山區(qū)宜建地)定義為：指坡度在8°～25°，并位于地質(zhì)災(zāi)害高危險區(qū)、地震斷裂帶500 m范圍區(qū)、重要礦產(chǎn)壓覆區(qū)、基本農(nóng)田保護區(qū)、生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)和自然與文化遺產(chǎn)保護區(qū)之外的緩坡地。這為云南省以及其他類似地區(qū)開展山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性評價、推進山地城鎮(zhèn)建設(shè)提供了基礎(chǔ)支撐。

山區(qū); 城鎮(zhèn)建設(shè)用地; 適宜性評價; 特殊因子; 云南省

建設(shè)山地城市是21世紀(jì)城市建設(shè)的十大模式之一[1]，日益受到許多國家的關(guān)注。近些年來，隨著我國城市化、工業(yè)化的快速推進，城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模不斷擴大，但國家對耕地保護的力度亦不斷加大，因而發(fā)展與保護的矛盾更加突出[2]。為了保護日益減少的壩區(qū)耕地，云南省于2011年上半年確立了“城鎮(zhèn)上山”——保護壩區(qū)耕地、建設(shè)山地城鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略[3]；同時，國土資源部在全國范圍內(nèi)部署開展了低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用試點工作[4]。實施“城鎮(zhèn)上山”戰(zhàn)略，其基礎(chǔ)和支撐是開展山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性評價，而適宜性評價最為關(guān)鍵性的一個研究環(huán)節(jié)是合理地選取和確定參評因子。在傳統(tǒng)的建設(shè)用地適宜性評價中，常常通過選取地質(zhì)、地貌、土壤、氣候、植被、土地利用現(xiàn)狀、生態(tài)環(huán)境等方面指標(biāo)，采用綜合分析并測算綜合分值的方法來評定適宜性等級。這種方法容易出現(xiàn)評價單元上某一指標(biāo)表明該單元用地不適宜作為建設(shè)用地、而該地塊的最終綜合適宜性分?jǐn)?shù)又位于適宜建設(shè)用地范圍內(nèi)的情況[5]，甚至出現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)、坡度>25°區(qū)域成為一等宜建地的悖論[6]。

在影響山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性的因子中，有些因子是剛性的(屬于特殊因子)，如陡坡、重要礦產(chǎn)壓覆、地質(zhì)災(zāi)害等；有些則可視為影響城市建設(shè)的基本因子(彈性因子)，如巖性、土質(zhì)、水文條件與地基承載力、地面工程量與建設(shè)成本、氣候條件、供水與排水等條件、交通條件、生態(tài)影響度等。也有些因子屬于雙重因子，如坡度，一般大于25°時，列入“一票否決”式的剛性因子，歸為“不適宜”類；而小于25°時，可以作為適宜性評價的基本參評因子，結(jié)合其他因子進行綜合評價。因此，在山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性評價中，需要因地制宜地構(gòu)建特殊因子指標(biāo)和基本因子指標(biāo)相結(jié)合的指標(biāo)體系，并對特殊因子采用極限條件法(也稱一票否決法)直接判定評價單元適宜與否，保證評價結(jié)果的準(zhǔn)確性[5,7]。為了進一步推進山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性評價，本文結(jié)合云南實際，將影響山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性的特殊因子分為7個，即坡度(陡坡)、地質(zhì)災(zāi)害、地震斷裂帶、重要礦產(chǎn)壓覆、基本農(nóng)田保護、生態(tài)環(huán)境安全、自然與文化遺產(chǎn)保護，在分別分析這7個因子對云南山區(qū)建設(shè)用地適宜性的影響和“剛性”制約作用基礎(chǔ)上，提煉出山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)適宜土地(簡稱山區(qū)宜建地)的概念，為云南省以及其他類似地區(qū)開展山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性評價、推進山地城鎮(zhèn)建設(shè)提供了基礎(chǔ)支撐。

1　研究區(qū)概況

云南省地處我國西南邊疆，位于北緯21°8′32″—29°15′8″、東經(jīng) 97°31′39″—106°11′47″。全省土地總面積為38.32萬km2，約占全國陸地總面積的4%，居全國第八位。東部與貴州省、廣西壯族自治區(qū)接壤，北以金沙江為界與四川省隔江相望，西北隅與西藏自治區(qū)相連，西部與緬甸接壤，南部和東南部分別與老撾、越南毗鄰，共有陸地邊境線3 235.2 km，是我國毗鄰周邊國家最多、邊境線最長的省份之一。

總地勢大致呈西北高、東南低的特點，省域內(nèi)最高海拔6 740 m(滇西北的梅里雪山主峰卡瓦格博峰)，最低海拔76.4 m(滇東南的河口縣境內(nèi)元江與其支流南溪河交匯處)，海拔相差達(dá)6 663.6 m。地貌類型復(fù)雜多樣，山地、高原、丘陵、盆地等多種地貌類型在云南境內(nèi)均有分布，但總體地貌以山地為主，是我國西部典型的山區(qū)省份。據(jù)2011年11月首次完成的云南省第二次土地調(diào)查和壩子(在云南系指盆地、河谷等平地區(qū)的俗稱)調(diào)查與核定結(jié)果，全省土地面積中，壩區(qū)占6.40%，山區(qū)(含高原)占93.60%[3]。

氣候基本屬于亞熱帶高原季風(fēng)型，具有光能豐富、四季溫差小、干濕季分明、垂直變異顯著的低緯山原季風(fēng)氣候特征。

在土地利用上，有限的壩區(qū)既是耕地(尤其是水田和水澆地等優(yōu)質(zhì)耕地)的集中分布區(qū)域，也是全省建設(shè)用地(尤其是城鎮(zhèn)建設(shè)用地)的主要分布區(qū)域，因此，壩區(qū)耕地保護與非農(nóng)建設(shè)占用耕地的矛盾日益突出。

作為典型的山區(qū)省份，云南“先天”的生態(tài)環(huán)境非常脆弱，加之“后天”長期的毀林開荒、陡坡墾殖、亂挖濫開(礦)等諸多不合理開發(fā)利用活動，使云南水土流失較為嚴(yán)重[8-9]，是我國水土流失較為突出的省份之一。

2　特殊因子分析

2.1坡度因子對山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性的影響和制約作用

山地(或山區(qū))是具有一定坡度和海拔高度的自然綜合體(或自然—人文綜合體)，可稱為山地系統(tǒng)或山區(qū)系統(tǒng)[10]。處于斜坡上的各種物體(巖石、土壤、建筑物等)除了受到地心引力外，還受到自身重力的斜向分力作用，這兩種力的方向不同，坡越陡，則斜向分力作用就越大，相應(yīng)地，斜坡上各種物體的不穩(wěn)定性也就越高。尤其在雨季(甚至大雨、暴雨)時，坡地上的物體在其下滑勢能與雨滴動能、徑流沖刷力和地心引力等多種“力”的綜合作用下，通常具有很大的向下滑落的危險，山洪、滑坡、泥石流等諸多災(zāi)害往往接踵而至，不僅造成山地城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞，甚至導(dǎo)致人城俱毀的惡果。

為了避免這種惡果，通常，在山地城市或山地城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)中，當(dāng)坡度的大小達(dá)到一定程度或一定級別時，就列入“禁建區(qū)”或者“不宜建設(shè)區(qū)”。例如，黃光宇(2006年)在《山地城市學(xué)原理》一書中認(rèn)為，當(dāng)山坡地的坡度>55%(>28.8°)時，列為禁止開發(fā)建設(shè)的用地[11]；楊子生等[7](2013年)將云南芒市“宜建地”的坡度上限確定為25°。

從山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性的角度來看，坡度的影響有2個方面的情況：(1) 當(dāng)山地的坡度達(dá)到一定程度(盡管不同學(xué)者、不同地區(qū)所確定的坡度上限有所不同)時，就歸入“禁建地”或“不宜建設(shè)區(qū)”，因此，坡度的大小首先直接決定著山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的“適宜”與“不適宜”，這時，可以將坡度因子視為特殊因子，具有“剛性”指標(biāo)的性質(zhì)，即：只要地形坡度達(dá)到某一數(shù)值時，其建設(shè)用地適宜性評價結(jié)果即為“不適宜”，具有“一票否決”的特點。(2) 在可以進行山地城鎮(zhèn)建設(shè)(或稱“宜建”)的坡度范圍內(nèi)，坡度因素主要影響著地面工程量和建設(shè)成本、生態(tài)保護難易程度等方面，進而影響到山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性程度大小或等級。

25°是我國《水土保持法》規(guī)定的禁止開墾坡度上限。對于建設(shè)山地城鎮(zhèn)來說，當(dāng)坡面達(dá)到25°時，各類建筑的不穩(wěn)定性很大，加之陡坡地開發(fā)和建設(shè)極易誘發(fā)滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，危及城鎮(zhèn)和人民生命財產(chǎn)安全，因此，本文將>25°的陡坡地歸為“禁建區(qū)”或者“不宜建土地”。

據(jù)云南省農(nóng)業(yè)區(qū)劃辦公室[12]量算結(jié)果(見表1)，全省8°～25°(緩坡)土地196 022.14 km2，占土地總面積的51.13%；>25°(陡坡)土地面積150 576.85 km2，占土地總面積的39.27%。這表明，在云南，約2/5的土地為陡坡地，屬于不宜建土地；而1/2以上的土地屬于緩坡山地，多數(shù)縣(市、區(qū))壩區(qū)周邊或主要城鎮(zhèn)周邊分布著不同規(guī)模的低丘緩坡地，宜建地后備資源較多，這是云南實施“城鎮(zhèn)上山”戰(zhàn)略的后備建設(shè)用地資源。

表1　云南省不同坡度的土地面積

注：(1) 不同坡度土地面積引自《云南省不同氣候帶和坡度的土地面積》(云南科技出版社，1987)；(2) “主要水面等”欄，少數(shù)縣包括了部分雪山、河灘、沼澤、陡崖等面積。(3) 表中的云南省土地總面積與2009年12月完成的云南省第二次全國土地調(diào)查中的云南省土地總面積(383 186.35 km2)有出入。(4) 表中的<8°土地面積(33 990.16 km2，占土地總面積的6.40%)與2009年12月完成的云南省第二次全國土地調(diào)查中的壩區(qū)(<8°)土地調(diào)查與核定結(jié)果(24 534.81 km2，占土地總面積的6.40%[3])有出入。

2.2地質(zhì)災(zāi)害因子對山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性的影響和制約作用

根據(jù)國務(wù)院2003年11月頒布的《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》規(guī)定，地質(zhì)災(zāi)害包括自然因素或者人為活動引發(fā)的危害人民生命和財產(chǎn)安全的山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫、地面沉降等與地質(zhì)作用有關(guān)的災(zāi)害[13]。

云南是我國的主要泥石流易發(fā)地區(qū)之一，金沙江沿岸、小江流域、龍川江流域、大盈江流域等地尤其多發(fā)。云南的滑坡災(zāi)害亦很多，主要是自然因素綜合作用所致，多發(fā)生在地震活動頻繁、新構(gòu)造運動強烈的深大斷裂帶上，一般在新構(gòu)造運動強烈、降雨量較大且較為集中、巖層土層松軟、坡度較大的山地極易發(fā)生滑坡災(zāi)害。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》[14]，近10 a(2004—2013年)來，全省共計發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害9 422次，其中滑坡6 670次，崩塌836次，泥石流1 548次，地面塌陷197次；造成人員傷亡1 621人，其中死亡人數(shù)685人；直接經(jīng)濟損失52.62億元(見表2)。

表2　云南省2003-2012年地質(zhì)災(zāi)害情況

來源：《中國統(tǒng)計年鑒(2004—2013)》。

地質(zhì)災(zāi)害對建設(shè)用地影響和危害很大，尤其對城鄉(xiāng)建設(shè)的破壞非常突出，常導(dǎo)致房屋沖毀或倒塌，人民生命和財產(chǎn)嚴(yán)重?fù)p失。因此，城鎮(zhèn)建設(shè)用地上山，必須選擇地質(zhì)災(zāi)害不發(fā)育或者危害程度很小、可以通過工程技術(shù)手段進行治理的緩坡地。對于地質(zhì)災(zāi)害高危險區(qū)(或地質(zhì)災(zāi)害點及其重要影響區(qū))內(nèi)的地段，應(yīng)當(dāng)歸為不適宜建設(shè)區(qū)。在山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性評價中，地質(zhì)災(zāi)害因子可以根據(jù)縣級地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃，按照縣域地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)分區(qū)進行賦值和確定適宜性等級。凡位于地質(zhì)災(zāi)害點及隱患點、高易發(fā)區(qū)(或高危險區(qū))的，作為特殊因子(即剛性因子)進行“一票否決”，列入“不宜建”的范疇。而非易發(fā)區(qū)、低易發(fā)區(qū)和中易發(fā)區(qū)可以歸入“宜建地”中，其適宜等級相應(yīng)地分別為高度適宜、中度適宜和低度適宜。

2.3地震及斷裂帶因子對山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性的影響和制約作用

地震是地殼的局部地區(qū)發(fā)生快速顫動或振動、震動的一種自然現(xiàn)象。它是由于地殼運動或巖漿活動使地球內(nèi)部聚集著的巨大能量突然釋放而產(chǎn)生的。世界上90%以上的地震、幾乎所有的破壞性地震屬于構(gòu)造地震，即由于地下深處巖層錯動、破裂而造成的地震。因此，地震的分布與地質(zhì)斷裂帶分布密切相關(guān)。構(gòu)造地震的發(fā)生通常會發(fā)生巨大的能量釋放，造成建設(shè)物或構(gòu)筑物損壞和人員傷亡。云南位于我國南北地震帶南段，受印度洋板塊與歐亞板塊的碰撞、擠壓和太平洋板塊西移的影響，境內(nèi)深大斷裂較為發(fā)育，構(gòu)造活動極為復(fù)雜，新構(gòu)造變形和地震活動非常強烈，是我國大陸地震極為頻繁的地區(qū)之一。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》[14]，僅近10 a(2004—2013年)間，全國年年發(fā)生地震的只有云南1個省，全省2004—2013年共計發(fā)生地震27次，其中5級以上地震21次，造成人員傷亡4 575人，經(jīng)濟損失426.28億元(見表3)。省內(nèi)主要的地震帶有8個，即小江地震帶、通?！恋卣饚?、香格里拉—大理地震帶、騰沖—龍陵地震區(qū)、思茅—寧洱地震區(qū)、瀾滄—耿馬地震帶、大關(guān)—馬邊地震帶和南華—楚雄地震帶[15]。

表3　云南省2003-2012年地震災(zāi)害情況

來源：《中國統(tǒng)計年鑒(2004—2013)》。

地震對城鄉(xiāng)建設(shè)的破壞性很大，因此，在城鎮(zhèn)和工業(yè)用地選址中，應(yīng)當(dāng)避開這些地震高發(fā)區(qū)和斷裂帶分布區(qū)。對于云南山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性評價而言，地震及斷裂帶因子可以根據(jù)《云南省1∶20萬區(qū)域地質(zhì)圖空間數(shù)據(jù)庫》提取主要斷裂帶進行緩沖區(qū)分析，將距斷裂帶距離≤500 m的區(qū)域劃為不適宜建設(shè)區(qū)，作為特殊因子(即剛性因子)。至于距斷裂帶距離>500 m的區(qū)域，可以劃為適宜建設(shè)區(qū)，適宜建設(shè)的程度隨距斷裂帶距離的增大而提高，一般，按照土地適宜性程度的3個等級——高度適宜、中度適宜和低度適宜，相應(yīng)的地震斷裂帶因子可以確定為：距斷裂帶距離分為>2 000 m，1 000～2 000 m，501～1 000 m[6]。

2.4重要礦產(chǎn)壓覆因子對山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性的影響和制約作用

壓覆礦產(chǎn)資源，按照百度百科的解釋，是指在當(dāng)前技術(shù)經(jīng)濟條件下，因建設(shè)項目或規(guī)劃項目實施后，導(dǎo)致已查明的礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用。通俗而言，就是指礦產(chǎn)被建設(shè)項目壓住了，因而不能開采。

土地利用基本常識告訴我們，有些土地利用方式逆轉(zhuǎn)的難度較大，例如，在重要礦產(chǎn)分布區(qū)一旦建成城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)，以后再將城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)用地轉(zhuǎn)變?yōu)椴傻V用地，需要將城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)全部設(shè)施都拆除，其難度十分巨大，成本亦很高。因此，在進行建設(shè)用地適宜性評價時，須要將壓覆礦產(chǎn)資源作為一個特殊的因子加以考慮。

礦產(chǎn)資源屬于國家所有，其所有權(quán)包括礦產(chǎn)資源的占有、使用、收益、處分的權(quán)能。建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源,實質(zhì)上也就是對礦產(chǎn)資源的處置，因而必須得到《礦產(chǎn)資源法》授權(quán)部門(即地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門)的許可。1997年1月1日起施行的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第三十三條規(guī)定：“在建設(shè)鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設(shè)單位必須向所在省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開采情況。非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)，不得壓覆重要礦床”[16]。對建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批管理，這是法定的職責(zé)。為此，2000年12月18日國土資源部根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》，規(guī)定了壓覆礦產(chǎn)資源的管理權(quán)限、基本程序，用以指導(dǎo)全國壓覆礦產(chǎn)資源審批工作[17]。經(jīng)過幾年的實踐、探索和總結(jié)，2010年9月8日國土資源部又發(fā)布了《國土資源部關(guān)于進一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》(國土資發(fā)〔2010〕137號)，進一步明確了管理范圍、管理分工和報批要求[18]。

就管理范圍而言，所謂重要礦產(chǎn)資源，按該文件規(guī)定，“是指《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄所列34個礦種和省級國土資源行政主管部門確定的本行政區(qū)優(yōu)勢礦產(chǎn)、緊缺礦產(chǎn)”。還規(guī)定：“煉焦用煤、富鐵礦、鉻鐵礦、富銅礦、鎢、錫、銻、稀土、鉬、鈮鉭、鉀鹽、金剛石礦產(chǎn)資源儲量規(guī)模在中型以上的礦區(qū)原則上不得壓覆，但國務(wù)院批準(zhǔn)的或國務(wù)院組成部門按照國家產(chǎn)業(yè)政策批準(zhǔn)的國家重大建設(shè)項目除外”。《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄所列34個礦種具體是：煤，石油，油頁巖，烴類天然氣，二氧化碳?xì)猓撼?層)氣，地?zé)幔派湫缘V產(chǎn)，金，銀，鉑，錳，鉻，鈷，鐵，銅，鉛，鋅，鋁，鎳，鎢，錫，銻，鉬，稀土，磷，鉀，硫，鍶，金剛石，鈮，鉭，石棉，礦泉水[19]。

從管理分工來看，該文件規(guī)定，建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源由省級以上國土資源行政主管部門審批。壓覆石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)，或壓覆《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄所列礦種(石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)除外)累計查明資源儲量數(shù)量達(dá)大型礦區(qū)規(guī)模以上的，或礦區(qū)查明資源儲量規(guī)模達(dá)到大型并且壓覆占三分之一以上的，由國土資源部負(fù)責(zé)審批。

云南是礦產(chǎn)資源較為豐富的省份，素有“有色金屬王國”之譽。云南成礦條件優(yōu)越，礦產(chǎn)資源極為豐富，尤以有色金屬及磷礦著稱，素有“有色金屬王國”之譽，是得天獨厚的礦產(chǎn)資源寶地。云南礦種較全，已發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)有143種，已探明儲量的有86種，有61個礦種的保有儲量居全國前10位，式中：鉛、鋅、錫、磷、銅、銀等25種礦產(chǎn)含量分別居全國前3位。為了合理開發(fā)利用豐富的礦產(chǎn)資源，在“城鎮(zhèn)上山戰(zhàn)略”實施中，需要認(rèn)真考慮重要礦產(chǎn)壓覆因素，切實避讓重要礦產(chǎn)壓覆區(qū)塊。也就是說，在進行山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性評價時，宜遵守這樣一個原則：凡重要礦產(chǎn)壓覆區(qū)塊，均歸入“不宜建設(shè)土地”范疇。正如云南省國土資源廳2012年12月制定的《云南省縣級低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用專項規(guī)劃編制技術(shù)指南(試行)》規(guī)定：凡出現(xiàn)壓覆重要礦產(chǎn)資源、礦業(yè)權(quán)、采礦權(quán)等，確定為不適宜建設(shè)區(qū)域。

2.5基本農(nóng)田保護因子對山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性的影響和制約作用

根據(jù)國務(wù)院1998年12月修訂的《基本農(nóng)田保護條例》[20]，基本農(nóng)田是指按照一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地；而基本農(nóng)田保護區(qū)，是指為對基本農(nóng)田實行特殊保護而依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和依照法定程序確定的特定保護區(qū)域。該條例規(guī)定，基本農(nóng)田保護區(qū)經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得改變或者占用；國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點建設(shè)項目選址確實無法避開基本農(nóng)田保護區(qū)，需要占用基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者征用土地的，必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。因此，現(xiàn)行的各級土地利用總體規(guī)劃中已劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)不能作為“宜建土地后備資源”的范疇。按《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》[21]對云南省基本農(nóng)田保護指標(biāo)的要求，云南省已劃定了基本農(nóng)田保護規(guī)模495.40萬hm2，這是必須達(dá)到的約束性指標(biāo)。因此，云南在實施“城鎮(zhèn)上山”戰(zhàn)略中，宜建緩坡地的選擇應(yīng)當(dāng)避開已劃定的495.40萬hm2基本農(nóng)田。

2.6生態(tài)環(huán)境安全因子對山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性的影響和制約作用

生態(tài)環(huán)境安全是國家安全體系中的一個重要部分，尤其對于山區(qū)而言，維護“先天”脆弱的生態(tài)環(huán)境尤顯重要。在城市規(guī)劃布局中，生態(tài)敏感性分析被列為重要依據(jù)之一[22]。按照《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》(TD/T1024—2010)[23]的規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃中確定的生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)屬于“禁止建設(shè)區(qū)”。生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)具體包括：(1) 主要河湖及其蓄滯洪區(qū)；(2) 濱海防患區(qū)；(3) 重要水源保護區(qū)；(4) 其他為維護生態(tài)環(huán)境安全需要進行特殊控制的區(qū)域?！兑?guī)程》中的“生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)”原本還包括“地質(zhì)災(zāi)害高危險地區(qū)”，但考慮到云南地質(zhì)災(zāi)害較為突出，對山區(qū)各類建設(shè)威脅較大，因而前面已單獨將地質(zhì)災(zāi)害作為1個獨立的特殊因子來分析?，F(xiàn)行的各級土地利用總體規(guī)劃中已明確劃定了生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)，例如，我們承擔(dān)編制的《德宏州土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》，在德宏州共劃定生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)2 468.42 hm2，其中芒市410.04 hm2，瑞麗市364.31 hm2，梁河縣402.37 hm2，盈江縣956.76 hm2，隴川縣334.94 hm2。這些生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)需要排除在宜建緩坡地的選擇之外。

2.7自然與文化遺產(chǎn)保護因子對山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性的影響和制約作用

加強自然與文化遺產(chǎn)保護是我國的重要國策。按照《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》(TD/T1024—2010)[23]的規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃中確定的自然與文化遺產(chǎn)保護區(qū)亦屬于“禁止建設(shè)區(qū)”。自然與文化遺產(chǎn)保護區(qū)具體包括：(1) 典型的自然地理區(qū)域、有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域以及已經(jīng)遭受破壞但經(jīng)保護能夠恢復(fù)的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域；(2) 珍稀、瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)域；(3) 具有特殊保護價值的海域、海岸、島嶼、濕地、內(nèi)陸水域、森林、草原和荒漠；(4) 具有重大科學(xué)文化價值的地質(zhì)構(gòu)造、著名溶洞、化石分布區(qū)及冰川、火山溫泉等自然遺跡；(5) 需要予以特殊保護的其他自然和人文景觀、遺跡等保護區(qū)域。在具體劃定時，主要包括自然保護區(qū)核心區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、列入省級以上保護名錄的野生動植物自然棲息地等。云南素有“植物王國”、“動物王國”等諸多美譽，自然與文化遺產(chǎn)保護保護任務(wù)繁重。從自然保護區(qū)來看，據(jù)2014年2月云南省環(huán)保廳自然處公布的“云南省2013年自然保護區(qū)名錄”，全省共有162個自然保護區(qū)，其中國家級自然保護區(qū)21個，省級自然保護區(qū)38個，市級自然保護區(qū)57個，縣級自然保護區(qū)46個。這162個自然保護區(qū)面積合計2 813 822.133 hm2，其中國家級自然保護區(qū)面積合計2 813 822.133 hm2，占53.26%；省級自然保護區(qū)面積合計679 937.18 hm2，占24.16%；市級自然保護區(qū)面積合計436 041.78 hm2，占15.50%；縣級自然保護區(qū)面積合計199 196.02 hm2，占7.08%。另外，截至2013年6月，云南省共有5項世界遺產(chǎn)，即世界文化遺產(chǎn)麗江古城、世界自然遺產(chǎn)三江并流保護區(qū)、世界自然遺產(chǎn)澄江動物化石群、世界自然遺產(chǎn)運石林和世界文化遺產(chǎn)紅河哈尼族梯田文化景觀。此外，截至2012年底，云南省共有27個國家森林公園和8個國家地質(zhì)公園(其中石林地質(zhì)公園于2004年入列世界地質(zhì)公園)；云南還建了國際重要濕地4個(大山包濕地、拉市海濕地、碧塔海濕地和納帕海濕地)、國家濕地公園4個(紅河哈尼族梯田濕地公園、丘北普者黑濕地公園、普洱五湖濕地公園和洱源西湖濕地公園)。按照規(guī)定，上述自然保護區(qū)核心區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園以及列入省級以上保護名錄的野生動植物自然棲息地等在云南省縣鄉(xiāng)兩級土地利用總體規(guī)劃中均已劃為“自然與文化遺產(chǎn)保護區(qū)”，并列入“禁止建設(shè)區(qū)”之中。

3　結(jié)論與討論

3.1結(jié) 論

從開展山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性評價的需要出發(fā)，結(jié)合云南實際，可將參評因子中的特殊因子歸納為7個因子——坡度(陡坡)、地質(zhì)災(zāi)害、地震斷裂帶、重要礦產(chǎn)壓覆、基本農(nóng)田保護、生態(tài)環(huán)境安全、自然與文化遺產(chǎn)保護，這7個因子對云南山區(qū)建設(shè)用地的適宜性有著特殊的影響和“剛性”制約作用。

基于上述7個特殊因子的分析，這里可以總結(jié)和提煉出山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜土地(簡稱山區(qū)宜建地)的概念，即：山區(qū)宜建地是指坡度在8°～25°，并位于地質(zhì)災(zāi)害高危險區(qū)、重要礦產(chǎn)壓覆區(qū)、自然保護區(qū)核心區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、列入省級以上保護名錄的野生動植物自然棲息地、水源保護區(qū)核心區(qū)和主要河湖蓄滯洪區(qū)等之外的緩坡地。

這一概念明確地界定了山區(qū)宜建地的范圍，可為云南省以及其他類似地區(qū)開展山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性評價、推進山地城鎮(zhèn)建設(shè)提供基礎(chǔ)支撐。

3.2討 論

向山區(qū)尋求城市發(fā)展空間，是當(dāng)今我國許多山區(qū)的熱點方向。近年來，不僅僅云南實施了“城鎮(zhèn)上山”戰(zhàn)略，甘肅蘭州、山西延安、湖北十堰等地亦掀起了轟轟烈烈的“削山造地、上山建城”工程或項目，不論是湖北十堰2007年開始進行的“向山要地”、云南省2011年上半年確立的“城鎮(zhèn)上山”戰(zhàn)略、陜西延安2012年4月開始實施的“上山建城”工程還是甘肅蘭州2012年進行的“削山建城”工程，均引起了媒體的熱議和學(xué)者們的極大關(guān)注。2014年6月，世界頂尖級期刊《自然》先后發(fā)表了2篇中國學(xué)者撰寫的在“削山建城”問題上觀點截然不同的文章：李培月等[24]對中國的“削山建城”運動提出了批評和警告；劉彥隨等[25]則針對近期媒體熱議的“中國平山造城導(dǎo)致地質(zhì)災(zāi)害”等問題，以陜西延安新區(qū)建設(shè)為例，闡釋了自己的觀點和看法，認(rèn)為“上山建城”項目是穩(wěn)定的。顯然，對“削山建城”或“上山建城”這樣的重大工程有不同的觀點和看法是正常的，也只有通過深入的討論、探索和實踐，才會形成必要的共識，推動“城鎮(zhèn)上山”(或稱“上山建城”)工程的合理進行。從土地利用與生態(tài)保護的角度看，實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地上山，首先要回答的是該上什么樣的山地，而不該上什么樣的山地？

實施“城鎮(zhèn)上山”戰(zhàn)略，其基礎(chǔ)和支撐是開展山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性評價。事實上，多年來，國內(nèi)外相關(guān)學(xué)者已將城市建設(shè)用地適宜性評價視為城市規(guī)劃和城市土地利用規(guī)劃的一項重要基礎(chǔ)性工作。山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性評價是在調(diào)查分析山區(qū)各類自然、經(jīng)濟等因素的基礎(chǔ)上，根據(jù)城鎮(zhèn)生態(tài)保護和城鎮(zhèn)建設(shè)要求對用地進行綜合評價，以確定山區(qū)土地用于城鎮(zhèn)建設(shè)的適宜與否及其適宜性程度。根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)的客觀要求、國家的相關(guān)法規(guī)與政策、以及云南山區(qū)實際，在確定山區(qū)土地用于城鎮(zhèn)建設(shè)的“適宜”與“不適宜”時，本文所提出的7個因子——坡度(陡坡)、地質(zhì)災(zāi)害、地震斷裂帶、重要礦產(chǎn)壓覆、基本農(nóng)田保護、生態(tài)環(huán)境安全、自然與文化遺產(chǎn)保護均有獨特的特殊影響和“剛性”制約作用，因而可稱為“特殊因子”，它們對城鎮(zhèn)建設(shè)的“適宜”與“不適宜”有著“一票否決”的作用。

從坡度因子看，目前我國不同研究者在不同地區(qū)確定的坡度因子分級體系和劃分“宜建地”與“禁建地”的坡度指標(biāo)很不一致，甚至差異較大。顯然，由于各地的自然條件等情況相差懸殊，未來一定時期內(nèi)難以形成全國統(tǒng)一的坡度因子分級體系和劃分“宜建地”與“禁建地”的坡度指標(biāo)，但總體上，一般認(rèn)為，劃分“陡坡”與“緩坡”的坡度界線是25°，這也是我國《水土保持法》規(guī)定的禁止開墾坡度上限。在建設(shè)山地城鎮(zhèn)中，當(dāng)坡面達(dá)到25°時，各類建筑的不穩(wěn)定性很大，因此，通常情況下，>25°的陡坡地宜歸為“禁建區(qū)”或者“不宜建土地”。

至于地質(zhì)災(zāi)害和地震斷裂帶分布狀況，則直接關(guān)系到城鎮(zhèn)的整體安全，因而嚴(yán)重影響和制約“宜建區(qū)”(或“宜建地”)的選擇。參照已有的研究觀點，從城鎮(zhèn)建設(shè)的客觀要求和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，將這2個因子“剛性”制約條件確定為：凡位于地質(zhì)災(zāi)害點及隱患點、高易發(fā)區(qū)(或高危險區(qū))的，列為“不宜建”的范疇；距斷裂帶距離≤500 m的區(qū)域劃為不適宜建設(shè)區(qū)。這一“剛性”約束是很有必要的，從根本上保障了山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)的可持續(xù)性和人民生命財產(chǎn)的安全。

重要礦產(chǎn)壓覆和基本農(nóng)田保護2個因子，是從保障重要礦產(chǎn)資源合理開發(fā)和糧食安全的角度而提出的，這也是國家的基本政策和安全戰(zhàn)略需要。因此，建設(shè)山地城鎮(zhèn)，需要避開國家和省規(guī)定的重要礦產(chǎn)壓覆區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)。

從可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，生態(tài)環(huán)境安全因子和自然與文化遺產(chǎn)保護因子對山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性的影響和制約作用非常突出，需要按照國家的相關(guān)政策和《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》(TD/T1024—2010)的規(guī)定，將土地利用總體規(guī)劃中確定的“生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)”和“自然與文化遺產(chǎn)保護區(qū)”內(nèi)土地列為“禁建地”或“不宜建土地”。從山區(qū)生態(tài)環(huán)境的脆弱性出發(fā)，即使在“緩坡宜建地”范圍內(nèi)，切實加強以水土保持為核心的生態(tài)建設(shè)顯得非常重要和必要。水土保持措施是實施水土流失治理的根本[26]，因此，在實施“城鎮(zhèn)上山”戰(zhàn)略和開展山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性評價研究中，特別需要注重探究適宜的水土保持措施，保障“城鎮(zhèn)上山”區(qū)域的生態(tài)環(huán)境得到有效的保護。

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Analysis on the Special Factors for Evaluating Mountainous Urban Construction Land Suitability in Yunnan Province

YANG Zisheng

(Institute of Land & Resources and Sustainable Development, YunnanUniversityofFinanceandEconomics,Kunming650221,China)

Evaluating mountainous urban construction land suitability is the crucial foundational support to implementing the strategy of ‘building urban projects on mountain land’ in Yunnan Province. The factors in land suitability evaluation are generally summed up into special factors and element factors. The special factors were divided into slope (steep slope), geological disasters, earthquake fault zone, important mineral overlaying, basic farmland protection, eco-environmental security, and natural and cultural heritage protection based on the reality of Yunnan. Then we gave a separate analysis on the effects of the seven factors on mountainous urban construction land suitability and its rigid restrictive function. Finally, the land suitable for urban construction in mountainous areas of Yunnan Province (or hereinafter referred to as ‘land suitable for construction in mountainous areas’) was defined as the gentle slope area with gradient ranging from 8° to 25°, and that is located outside of zone with high risk of geological disasters, zone with 500 m of seismo-fault, zone of important mineral resources overlaid with construction projects, zone for basic farmland protection, zone for eco-environmental risk control and zone for natural and cultural heritage protection. The result could provide a foundational support to implementing mountainous urban construction land suitability evaluation and promoting mountainous urban construction in Yunnan Province or the similar regions.

mountainous area; urban constructive land; suitability evaluation; special factor; Yunnan Province

2014-08-31

2014-09-11

國家自然科學(xué)基金資助項目“基于云南省城鎮(zhèn)上山戰(zhàn)略的山區(qū)建設(shè)用地適宜性評價原理與方法研究”(41261018)

楊子生(1964—),男(白族),云南大理人,教授,博士生導(dǎo)師，主要從事土地資源與土地利用、土壤侵蝕與水土保持、國土生態(tài)安全與可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域的研究工作。E-mail:yangzisheng@126.com

F301.2；TU984.2

A

1005-3409(2015)04-0269-07