賈 璇

順義區(qū)位于北京市的東北部，總面積1021平方公里，下轄19個鎮(zhèn)、6個街道辦事處、426個行政村，常住人口100.4萬，是北京市3個重點發(fā)展的新城之一，定位為北京面向國際的首都樞紐空港，帶動區(qū)域發(fā)展的臨空產(chǎn)業(yè)中心和先進制造業(yè)基地。近年來,順義區(qū)委、區(qū)政府高度重視推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，始終堅持工業(yè)化帶動、城市化引領的方針，始終堅持見物見人的城鎮(zhèn)化取向，走出了一條符合區(qū)域實際的城鄉(xiāng)一體化道路，實現(xiàn)了全區(qū)城鄉(xiāng)面貌的根本改變、城鄉(xiāng)經(jīng)濟的快速發(fā)展、城鄉(xiāng)居民生活水平的全面提升。

一、順義區(qū)推動城鄉(xiāng)一體化進程的經(jīng)驗

（一）以臨空經(jīng)濟為引領——在集聚中走向高端

順義區(qū)位于首都機場的東北部，自1993年開始探索以機場為核心發(fā)展地方經(jīng)濟的路徑，先后成立北京天竺空港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、北京空港物流基地、北京天竺綜合保稅區(qū)等多家園區(qū)。2014年北京臨空經(jīng)濟核心區(qū)批復掛牌，臨空經(jīng)濟發(fā)展取得更大突破。一方面，順義區(qū)政府緊緊抓住北京天竺綜合保稅區(qū)（以下簡稱綜保區(qū)）優(yōu)勢，重視戰(zhàn)略性配套服務設施建設，先后建成全國海關特殊監(jiān)管區(qū)最大卡口、綜保區(qū)海關輔助監(jiān)管系統(tǒng)等多項工程，成功打造配套最為齊全的聯(lián)動型綜合保稅區(qū)。同時,創(chuàng)新利用區(qū)位優(yōu)勢，實現(xiàn)海關與機場口岸無縫對接，開創(chuàng)了我國空港型綜保區(qū)“港區(qū)聯(lián)動”運營的全新模式。創(chuàng)新利用政策功能平臺，將“保稅”與“非保稅”、貿(mào)易與展覽展示有機結合，推動區(qū)內產(chǎn)業(yè)高端化、國際化。目前,臨空經(jīng)濟區(qū)成為北京市六大高端產(chǎn)業(yè)功能區(qū)之一，是支撐北京東北部經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。另一方面,順義區(qū)以首都機場為依托，以園區(qū)建設為載體，以重點項目為抓手，逐漸培育形成航空服務、航空物流、現(xiàn)代制造等五大特色產(chǎn)業(yè)體系，產(chǎn)業(yè)集聚效應凸顯。2014年順義區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值達1339.7億元，居全市第5；工業(yè)總產(chǎn)值完成2640億元，占全市的1/6。順義產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，為城鄉(xiāng)一體化推進和城鄉(xiāng)發(fā)展奠定了堅實的經(jīng)濟基礎。

（二）以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為基礎——在融合中快速發(fā)展

“十二五”時期順義區(qū)先后編制了新城規(guī)劃、19個鎮(zhèn)域規(guī)劃、32個街區(qū)控規(guī)深化方案以及所有村莊發(fā)展規(guī)劃。同時提出統(tǒng)籌重點新城、重點鎮(zhèn)和新農(nóng)村3個梯次，充分發(fā)揮重點新城的引領作用、重點鎮(zhèn)的樞紐作用和新農(nóng)村的基礎支撐作用。尤其是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)體系方面，先后提出“八個率先”就業(yè)模式和“三同時”制度，即率先“開展消除‘純農(nóng)就業(yè)家庭’工作、啟動困難人員進政府機關‘三?！瘝徫痪蜆I(yè)工程、將免費培訓貫穿于城鄉(xiāng)勞動者職業(yè)生涯全過程、實現(xiàn)公共就業(yè)服務網(wǎng)絡全覆蓋、開展創(chuàng)建充分就業(yè)區(qū)工作、在花卉產(chǎn)業(yè)試行一產(chǎn)從業(yè)人員員工化、提出以生產(chǎn)型服務業(yè)為方向的綠色就業(yè)戰(zhàn)略”，以及“項目引進與就業(yè)需求預測同時進行、項目審批與農(nóng)村富余勞動力就業(yè)安置同時進行、項目建設與就業(yè)服務同時進行”。目前，順義區(qū)城鄉(xiāng)勞動力二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)率達到95%，農(nóng)村勞動力二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)率達90%，成功創(chuàng)建全市首個充分就業(yè)區(qū)，榮獲全國就業(yè)先進工作單位稱號。

（三）以社會管理為契機——在創(chuàng)新中實現(xiàn)突破

1.科學調控人口，創(chuàng)新流動人口管理模式。確定“三為主”人口工作方針，即“新增城市人口以農(nóng)轉居為主、區(qū)內人口轉移以農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移為主、引進區(qū)外人口以產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要人員為主”。制定了“以產(chǎn)引人、以業(yè)控人、以房管人”的人口工作措施。推廣流動人口“集中居住、集中管理、集中服務、集中教育”的“四集中”服務模式。十二五時期順義區(qū)是北京市經(jīng)濟發(fā)展較快而人口增加最少的區(qū)縣。

2.提升城鄉(xiāng)社區(qū)化管理服務水平。一是完善網(wǎng)格化社會服務管理指揮中心平臺和城市管理平臺。二是深入推進“智慧社區(qū)”和“六型”社區(qū)建設；大力推進村莊社區(qū)化，研究確定全面加強型、一般常態(tài)型、重點加強型三類管理模式。目前，全區(qū)達到“六型”社區(qū)創(chuàng)建標準的農(nóng)村社區(qū)194個，實現(xiàn)村莊社區(qū)化分類管理的96個。三是“樞紐型”社會組織體系不斷完善，將近千家社區(qū)服務組織納入聯(lián)合會服務管理范圍。

3.創(chuàng)新推出“1+1+15”群眾工作新模式。該模式由順義區(qū)北小營鎮(zhèn)率先推出，具體做法是:1名黨員和1名村民代表結對負責本村15戶左右村民，充當政策宣講、矛盾化解等“十大員”，發(fā)揮村民與政府間的橋梁作用。該模式受到時任北京市市委書記劉淇同志的充分肯定。

二、順義區(qū)推進城鄉(xiāng)一體化進程中存在的問題

（一）區(qū)域發(fā)展不均衡，河東河西地區(qū)發(fā)展差距較大

順義區(qū)以潮白河為界分為河東地區(qū)和河西地區(qū)，河東地區(qū)作為首都城市發(fā)展的備用地，受到限制尚未全面啟動開發(fā)建設。近年來，順義區(qū)依托臨空經(jīng)濟，逐漸形成了以首都機場為核心的圈層式發(fā)展結構，產(chǎn)業(yè)過度集聚在空港周邊，處在最外圈層的河東地區(qū)與地理位置距機場較近的河西地區(qū)之間的差距明顯擴大，對順義全區(qū)城鄉(xiāng)一體化順利推進形成突出制約。具體表現(xiàn)在:1.河東河西地區(qū)在工業(yè)企業(yè)數(shù)量、屬地稅收等方面差距較大。順義區(qū)發(fā)展較好的產(chǎn)業(yè)集群，具有一定的品牌優(yōu)勢、抗風險能力和帶動就業(yè)能力的企業(yè)，絕大部分位于河西地區(qū)，河東地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展動力嚴重不足。2.地區(qū)間收入差距較大。例如農(nóng)村經(jīng)濟總收入、農(nóng)民人均所得，河東地區(qū)河西地區(qū)間的差距分別為267億元和3144元。3.基礎設施和公共服務設施建設存在較大差距。突出表現(xiàn)在河西地區(qū)日污水處理能力是河東地區(qū)的22倍，大型商場數(shù)是河東地區(qū)的18倍，高速公路里程數(shù)是河東地區(qū)的3.5倍。

（二）城鄉(xiāng)收入差距縮小尚需時日，生活方式融合有待加強

農(nóng)民增收是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的中心環(huán)節(jié)。截至2014年底，順義區(qū)農(nóng)民純收入增長速度連續(xù)6個年頭超過城鎮(zhèn)居民可支配收入增長，平均領先2.4個百分點，相對收入差距進一步縮小，但絕對收入差距仍在擴大，收入差距整體呈現(xiàn)拉鋸狀態(tài)。根據(jù)順義區(qū)2013年居民八大類消費數(shù)據(jù)，支出差距最大的三項為衣著消費類、家庭設備用品及服務消費類、文化教育娛樂用品及服務消費類，均屬非生活必需類的支出，說明城鄉(xiāng)生活方式有待融合。

（三）人力資本積累不足，制約產(chǎn)業(yè)轉型升級

人力資本的積累是推動地方經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。根據(jù)抽樣調查，目前順義區(qū)農(nóng)村居民平均受教育年限僅為10.3年，勞動力素質普遍較低。再加上近年來順義區(qū)產(chǎn)業(yè)轉型升級速度較快，勞動力素質普遍較低與勞動崗位需求逐漸高端化之間的矛盾越來越突出，據(jù)初步估算,僅高端人才缺口已達3萬余人。同時,人力資本投資主體缺位現(xiàn)象依然存在。私人、企業(yè)與政府被認為是人力資本投資的傳統(tǒng)主體。根據(jù)2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，農(nóng)村居民文化教育、娛樂消費類支出全年僅為911元，私人作為投資主體處于缺位狀態(tài)。而政府投入大多集中于普適性教育領域，缺乏具體的產(chǎn)業(yè)工人培訓規(guī)劃，再加上遠郊區(qū)縣人才流失嚴重，導致順義區(qū)人力資本供給嚴重不足，制約了產(chǎn)業(yè)轉型升級。

（四）都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系不夠完善

順義是北京傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)優(yōu)勢地區(qū)，素有“京都糧倉”之稱，近年來,隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化的趨勢，順義區(qū)農(nóng)業(yè)整體表現(xiàn)出“大而不強”的特點。一是缺少具有區(qū)域影響力的品牌，高端農(nóng)業(yè)綜合競爭力不強。二是缺乏完整的產(chǎn)業(yè)鏈條。產(chǎn)前的生資供應，產(chǎn)后的儲藏、保鮮、精深加工等環(huán)節(jié)普遍缺失。三是合作社等農(nóng)村經(jīng)濟合作組織發(fā)育水平低，合作社向聯(lián)合社方向發(fā)展的能力不強，作用發(fā)揮具有局限性。

三、順義區(qū)推進城鄉(xiāng)一體化的路徑探討

（一）以工業(yè)化為主導推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

統(tǒng)籌城鎮(zhèn)建設與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，做到同步規(guī)劃、同步推進，構建中心城區(qū)和重點鎮(zhèn)特色鮮明、優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。緊緊依托航空中心核心區(qū)，加快核心區(qū)資源整合與功能優(yōu)化，推動其向自貿(mào)區(qū)轉型升級。強化重點鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐，鼓勵協(xié)作共建型園區(qū)發(fā)展，鼓勵產(chǎn)業(yè)園區(qū)到重點鎮(zhèn)地區(qū)設立“飛地產(chǎn)業(yè)園”，在形式上既可以采取在鎮(zhèn)域現(xiàn)有園區(qū)內開辟專門的“產(chǎn)業(yè)轉移園區(qū)”，也可以選擇合適的地段新建區(qū)級產(chǎn)業(yè)轉移園區(qū)示范區(qū)，實現(xiàn)地區(qū)間共同發(fā)展。積極促進高端生產(chǎn)、生活性服務業(yè)發(fā)展，促進現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)鏈向兩端延伸，大力發(fā)展特色金融產(chǎn)業(yè)和高端商業(yè)產(chǎn)業(yè)。

（二）新型城鎮(zhèn)化推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

抓住國家推進新型城鎮(zhèn)化建設的歷史機遇，推進經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、基礎設施規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃“多規(guī)融合”，實現(xiàn)規(guī)劃由城到村，真正做到“一張圖作業(yè)”。將新農(nóng)村建設資金配套重點轉移至重點鎮(zhèn)基礎設施建設和公共服務設施建設，支持在人口規(guī)模較大的村鎮(zhèn)附近建設包含醫(yī)院、學校、商場等公共配套設施的農(nóng)民綜合體，逐步實現(xiàn)自然村向中心村集聚、中心村向新型社區(qū)轉變。探索區(qū)市兩級醫(yī)院聯(lián)合共建模式和托管模式；打破按行政區(qū)域設置村（社區(qū)）級醫(yī)療衛(wèi)生機構的規(guī)劃辦法，按服務人口規(guī)劃設置村鎮(zhèn)衛(wèi)生所（室）和社區(qū)衛(wèi)生服務站。

（三）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，通過現(xiàn)代經(jīng)營手段，整合區(qū)內現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資源發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。探索土地托管模式，鼓勵和引導工商資本、龍頭企業(yè)到農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式。健全農(nóng)業(yè)科技綜合服務與社會化服務體系。加快構建覆蓋全區(qū)的產(chǎn)前生資供應及綜合配套服務體系，健全農(nóng)產(chǎn)品存儲、運輸、銷售等環(huán)節(jié)的冷鏈物流體系，鼓勵涉農(nóng)龍頭企業(yè)帶動發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工、農(nóng)產(chǎn)品連鎖經(jīng)營等現(xiàn)代經(jīng)營模式，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條。

（四）創(chuàng)新資金保障機制支撐城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機制。一是完善財政轉移支付制度。明確地區(qū)財政支持的定位，加大對重點地區(qū)、重點行業(yè)的財政支持。創(chuàng)造可用于貸款抵押、資產(chǎn)抵押的經(jīng)營性資產(chǎn)，將城鎮(zhèn)基礎設施與優(yōu)質資產(chǎn)建設相融合，提升提供公共服務的能力。二是建立規(guī)范透明的城市建設融資機制。允許社會資本，鼓勵公共基金、保險資金等參與城市基礎設施投資和運營。三是鼓勵銀行加大對農(nóng)村地區(qū)的信貸支持力度。研究落實政策性金融專項支持政策。支持銀行業(yè)金融機構與金融資產(chǎn)管理公司合作，為城鎮(zhèn)項目提供資本金。