何丹（海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 海南海口 570228）

省管縣體制探析

何丹（海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 海南?？?570228）

建國(guó)以來(lái)，在我國(guó)一直實(shí)行的省-市-縣三級(jí)管理體制已經(jīng)變得開始阻礙政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展。省管縣的體制顯示出其特有的優(yōu)越性和對(duì)現(xiàn)行政治經(jīng)濟(jì)形式的適應(yīng)性，并漸漸成為未來(lái)發(fā)展的方向。當(dāng)前的省管縣制度中也存在著市縣關(guān)系、人員、監(jiān)督等方面的一些問(wèn)題，需要我們?cè)诎l(fā)展中不斷轉(zhuǎn)換思路，根據(jù)實(shí)際情況作出調(diào)整、解決，使省管縣制度能在全國(guó)展開。

省管縣；制度；問(wèn)題

“郡縣治、天下安”是我國(guó)的一句古訓(xùn)，也是對(duì)中國(guó)數(shù)千年歷史的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。春秋時(shí)期“以縣為主，邊地設(shè)郡”。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期“邊地郡大，逐步在郡下分置數(shù)縣；內(nèi)地事多，在數(shù)縣之上逐步置郡統(tǒng)轄”，形成郡統(tǒng)縣的兩級(jí)行政區(qū)劃。[1]

縣作為我國(guó)歷史上各朝各代一個(gè)不可或缺的地方政府層級(jí)，在維護(hù)國(guó)家政治統(tǒng)治、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)性作用。在2000多年的封建社會(huì)中，縣一直處于樞紐地位，起著承上啟下的作用，一直是中國(guó)行政結(jié)構(gòu)中最穩(wěn)定、最基層的一環(huán)。

1911年辛亥革命后，由北洋軍閥控制的中央政府全盤繼承了清末22省的建制。以后又罷總督、巡撫，廢除府，改州、廳為縣[2]，只設(shè)省、縣兩級(jí)。1928年國(guó)民政府增加縣的數(shù)量，省轄縣的數(shù)目也逐步增多，有的甚至直轄上百個(gè)縣。

1931年后，國(guó)民政府為了圍剿中共蘇區(qū)，先在江西省內(nèi)設(shè)置行政督察專員制度，專員的轄區(qū)稱為“專區(qū)”，并推行到全國(guó)。這一體制后來(lái)被中國(guó)共產(chǎn)黨在抗戰(zhàn)時(shí)期的革命根據(jù)地和建國(guó)以后的人民民主專政的國(guó)家政權(quán)所沿襲。[3]

從1949年新中國(guó)成立后，“縣”開始?xì)w“省”來(lái)領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，憲法也規(guī)定，地方行政區(qū)劃分為省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)。1983年后，國(guó)務(wù)院提出設(shè)立類似于行政督察制度的地區(qū)行政公署為省政府的派出機(jī)構(gòu)與區(qū)域內(nèi)的一座中心城市機(jī)構(gòu)合并，這樣就能利用中心城市的優(yōu)勢(shì)地位拉動(dòng)下面縣一級(jí)單位的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減少條塊的、城鄉(xiāng)的分割。最終逐漸發(fā)展和演變?yōu)楫?dāng)代的省—市—縣—鄉(xiāng)的四級(jí)地方體制。

一、省管縣制度產(chǎn)生的必然性

“市管縣”這種地方主導(dǎo)性管理體制的存在只有20年左右時(shí)間。這一體制產(chǎn)生于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的的特殊歷史時(shí)期，從產(chǎn)生時(shí)起就帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩和對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理的理想化成分。

憲法中規(guī)定的我國(guó)行政區(qū)劃是省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)，不是省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)。憲法第30條第二款也僅僅只有一個(gè)變通的條文:“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣，自治州分為縣、市。”這就是說(shuō)，全國(guó)大部分市管縣行為在本質(zhì)上乃違憲之舉。[4]

這種體制還會(huì)衍生一系列社會(huì)矛盾和問(wèn)題，如城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、三農(nóng)問(wèn)題、腐敗問(wèn)題、群體性事件等。眾多的此類問(wèn)題必將導(dǎo)致基層社會(huì)的治理危機(jī)。因此，推行省直管縣體制成為成為行政體制改革的必然之路。

省管縣體制相對(duì)于市管縣的體制有多方面的優(yōu)勢(shì)。第一，事權(quán)和財(cái)權(quán)下放，有助于把改革的成果向縣以下區(qū)域傾斜，讓更多的人民受益；同時(shí)，有助于縣級(jí)發(fā)揮積極主動(dòng)性，專注縣級(jí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第二，省管縣體制有利于省域經(jīng)濟(jì)的整體協(xié)調(diào)和平衡發(fā)展發(fā)展。讓生產(chǎn)要素在更大范圍和更高層次內(nèi)得到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。第三，減少了行政層級(jí)，這就意味著提升了政府決策效率和政策信息溝通速度，減少了行政成本。

90年代以來(lái)，“海南方向”與“浙江經(jīng)驗(yàn)”成為省管縣體制的試點(diǎn)和試驗(yàn)田，此后許多省份根據(jù)各省的實(shí)際情況開展例如“財(cái)政省管縣”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”等多種形式的“省管縣”改革。截至2009年5月，除貴州外的21個(gè)省和寧夏回族自治區(qū)，都已陸續(xù)開展“省管縣”的改革。十七屆三中全會(huì)明確提出：“有條件的地方可依法探索省直接管理縣的體制”。這是中國(guó)歷史上第一次在全國(guó)層面上倡導(dǎo)省管縣的制度改革。2009年的中央文件進(jìn)一步指出：“鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣的體制”。這表明，中央對(duì)省管縣改革的態(tài)度已經(jīng)從“可”發(fā)展到了“鼓勵(lì)”，可以說(shuō)，全面推進(jìn)這項(xiàng)改革應(yīng)該只是時(shí)間問(wèn)題，其趨勢(shì)已毋庸置疑。[5]

二、當(dāng)前省管縣制度發(fā)展中存在的問(wèn)題

改革開放30多年來(lái)已經(jīng)形成了諸多省直管縣體制改革的有利條件。但是，我們也應(yīng)清醒的看到，在推進(jìn)這項(xiàng)改革的進(jìn)程中還存在諸多難題。

1.機(jī)構(gòu)人員精簡(jiǎn)壓力大。試想在將來(lái)全國(guó)范圍內(nèi)推行了省直管體制，現(xiàn)存的“縣”的上級(jí)政府“市”必將取消或轉(zhuǎn)變職權(quán)范圍，市一級(jí)的管員也將隨之大幅度的精簡(jiǎn)和調(diào)整。被調(diào)整的官員和精簡(jiǎn)下來(lái)的官員在人事上怎么安排必然成為一個(gè)大難題。如果改革的配套措施滯后，那么將觸及相當(dāng)部分官員的既得利益，便有可能影響到政治的穩(wěn)定和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。

2.體制的合法性問(wèn)題。各省目前對(duì)縣級(jí)擴(kuò)權(quán)的方式主要是授權(quán)、委托、的方式來(lái)進(jìn)行。這就導(dǎo)致對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程中，依據(jù)的既有國(guó)家的法律、法規(guī)又有地方的政府規(guī)章。如果依據(jù)法律、法規(guī)，一些審批項(xiàng)目歸市級(jí)政府管；但是依地方規(guī)章，就應(yīng)該下放到縣級(jí)政府，這就使各級(jí)執(zhí)法部門在行政中遭遇不少問(wèn)題。全國(guó)大多數(shù)縣級(jí)擴(kuò)權(quán)的政策和行為都是用上級(jí)政府出臺(tái)各種政策的形式進(jìn)行的，對(duì)于縣級(jí)政府來(lái)說(shuō)，接收到的都是上級(jí)下達(dá)的紅頭文件。問(wèn)題的關(guān)鍵就是這些文件都是不符合憲法和法律的，一旦出現(xiàn)問(wèn)題將導(dǎo)致整個(gè)行政系統(tǒng)的混亂。

3.市級(jí)和縣級(jí)關(guān)系變緊張。省管縣改革制度的實(shí)施，將會(huì)破壞幾十年積累的權(quán)力集中的關(guān)系，市和縣之間由原來(lái)的上下級(jí)變成現(xiàn)在的平等兄弟關(guān)系，之間存在著合作更增加了競(jìng)爭(zhēng)。市級(jí)政府相對(duì)來(lái)說(shuō)在資源和能力上比縣級(jí)占有優(yōu)勢(shì)，在競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展中為了自己的利益，市級(jí)政府必然會(huì)最大可能的保護(hù)自己的利益，采取一定地方保護(hù)的措施，減少對(duì)原來(lái)自己下面縣級(jí)政府的幫助和支持，最終導(dǎo)致市縣關(guān)系變得競(jìng)爭(zhēng)和不和諧。因此，實(shí)施省管縣后，市與縣之間的關(guān)系如何定位，出現(xiàn)矛盾后如何協(xié)調(diào)，將是迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)難題。

4.對(duì)縣級(jí)政府的權(quán)力監(jiān)督變得困難。省直管縣后，省級(jí)政府直面的下級(jí)縣的數(shù)量比原來(lái)直面的市的數(shù)量增加。管理幅度的增大，決定了省不得不向縣級(jí)下放權(quán)力。同時(shí)縣一級(jí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在客觀上也需要有語(yǔ)氣對(duì)等和相匹配的財(cái)權(quán)和事權(quán)。然而權(quán)力是一把“雙刃劍”，使用得當(dāng)，可以提高管理的效率，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展；使用不當(dāng)或?yàn)E用權(quán)力，則必將給地方的發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重的后果。由于監(jiān)督范圍有限、監(jiān)督成本過(guò)高、管理能力不足，省級(jí)政府不可能每天直接監(jiān)督眾多縣的權(quán)力使用狀況，任由縣級(jí)政府去行使，最終是將權(quán)力一放了之。在縣級(jí)層面上，最具有權(quán)力的人大對(duì)政府的監(jiān)督都不能有效的進(jìn)行，其它各種監(jiān)督更不必說(shuō)，最后都是流于形式，導(dǎo)致了對(duì)縣一級(jí)政府的約束和監(jiān)督處于真空的狀態(tài)。產(chǎn)生了地方官員的權(quán)力濫用和腐敗行為。

三、對(duì)“省管縣”產(chǎn)生問(wèn)題的思考

省管縣制度產(chǎn)生多年，但是就全國(guó)而言其比重還是較小。與傳統(tǒng)的“市管縣”比還是缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。這一方面是由于國(guó)家沒有將這一制度完全放開發(fā)展，另一方面也說(shuō)明“省管縣”制度存在不少問(wèn)題，在現(xiàn)階段沒辦法全面進(jìn)行。所以對(duì)“省管縣”制度在全國(guó)的推行過(guò)程中我們還需要注意一些問(wèn)題。

最重要的是要立足各省情況，具體問(wèn)題具體分析，適時(shí)推進(jìn)。由于各個(gè)省政治、經(jīng)濟(jì)、文化相差很大，其政治環(huán)境也不盡相同。如中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平不發(fā)達(dá)，政治上也相對(duì)比較落后，可以現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)h一級(jí)放權(quán)，等經(jīng)濟(jì)水平上去后再賦予縣更大的權(quán)利，逐漸形成行政體制和財(cái)政制度上的省管縣。

重新定位市縣關(guān)系是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。省直接管縣后，地級(jí)市和直管縣形成了新的行政關(guān)系。地級(jí)市應(yīng)將管理重心放在本級(jí)城市的發(fā)展上，直管縣在獲得更大自主權(quán)后，應(yīng)該加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式步伐，致力于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。實(shí)施省直管縣后，市一級(jí)政府的職責(zé)應(yīng)轉(zhuǎn)換成貫徹執(zhí)行上級(jí)政府的方針政策，發(fā)展經(jīng)濟(jì)健全公共服務(wù)，提升社會(huì)管理和社會(huì)保障。縣級(jí)政府的職責(zé)應(yīng)在原來(lái)的基礎(chǔ)上有所提高。事縣之間要明確雙方的職責(zé)權(quán)利，建立高效的工作銜接機(jī)制。[6]

提升縣級(jí)公務(wù)人員素質(zhì)不可忽視。過(guò)硬的素質(zhì)和能力是全體公務(wù)員和政府機(jī)關(guān)干部工作的基本要素?？h一級(jí)政府工作人員要不斷提升自己的能力和水平，同時(shí)政府部門要不斷吸收高素質(zhì)人才進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍中，提高縣一級(jí)政府的工作能力、工作效率和工作方法。將人事管理發(fā)展成人力資源開發(fā)管理。以前在縣城中有能力的人都向市聚集，希望在市一級(jí)政府中體現(xiàn)自己的價(jià)值，在省管縣以后一個(gè)重要的工作就是留住這些人才，讓他們成為縣一級(jí)建設(shè)的中流砥柱。給縣級(jí)公務(wù)員提供真正施展才能的機(jī)會(huì)，促進(jìn)縣級(jí)公務(wù)員價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和增值。[7]

對(duì)省管縣的監(jiān)督不可忽視。在省管縣在全國(guó)實(shí)行的同時(shí)，也應(yīng)該就如何監(jiān)督縣級(jí)政府作出具體的法律規(guī)定。制定考核目標(biāo)、實(shí)行動(dòng)態(tài)管理、建立責(zé)權(quán)統(tǒng)一的管理體制。在自身上，縣級(jí)政府要學(xué)會(huì)自我監(jiān)督、自我約束。同時(shí)，要培養(yǎng)基層群眾的參與意識(shí)和公民意識(shí)，在縣級(jí)政府做決策時(shí)要聽到群眾的聲音，考慮群眾的意見，在工作中接受群眾的監(jiān)督，時(shí)刻保持權(quán)力受到來(lái)自各方面的約束，防止縣級(jí)政府對(duì)突然增加的權(quán)利的濫用。

[1]張旭霞 陳晨.省管縣體制改革的前景分析[J].《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008（5），第23頁(yè).

[2]王明清 金昭.“省管縣”改革視域下的縣級(jí)政府能力建設(shè)[J].《長(zhǎng)春理工大學(xué)學(xué)報(bào)》，2003（4），第13頁(yè).

[3]王仕軍 馮春.省管縣體制改革:實(shí)踐與理論的理性推進(jìn)[J].《探索》，2008（4），第80頁(yè).

[4]秦保.我國(guó)省管縣體制改革的現(xiàn)狀和趨勢(shì)[J].《社改革與開放》，2009（7），第30頁(yè).

[5]曹明.省直管縣體制改革的衍生問(wèn)題與對(duì)策研究[J].《中州學(xué)刊》，2014（9），第31頁(yè).

[6]魏向前.政府層級(jí)改革視角下的省直管縣改革研究[J].《公共管理》，2013（1），第73頁(yè).

[7]周功滿.我國(guó)省管縣體制改革的現(xiàn)狀[J].《黑河學(xué)刊》2013（6），第55頁(yè).