何丹（海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 海南海口 570228）

省管縣體制探析

何丹（海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 海南?？?570228）

建國以來，在我國一直實行的省-市-縣三級管理體制已經(jīng)變得開始阻礙政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展。省管縣的體制顯示出其特有的優(yōu)越性和對現(xiàn)行政治經(jīng)濟(jì)形式的適應(yīng)性，并漸漸成為未來發(fā)展的方向。當(dāng)前的省管縣制度中也存在著市縣關(guān)系、人員、監(jiān)督等方面的一些問題，需要我們在發(fā)展中不斷轉(zhuǎn)換思路，根據(jù)實際情況作出調(diào)整、解決，使省管縣制度能在全國展開。

省管縣；制度；問題

“郡縣治、天下安”是我國的一句古訓(xùn)，也是對中國數(shù)千年歷史的經(jīng)驗總結(jié)。春秋時期“以縣為主，邊地設(shè)郡”。戰(zhàn)國時期“邊地郡大，逐步在郡下分置數(shù)縣；內(nèi)地事多，在數(shù)縣之上逐步置郡統(tǒng)轄”，形成郡統(tǒng)縣的兩級行政區(qū)劃。[1]

縣作為我國歷史上各朝各代一個不可或缺的地方政府層級，在維護(hù)國家政治統(tǒng)治、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)性作用。在2000多年的封建社會中，縣一直處于樞紐地位，起著承上啟下的作用，一直是中國行政結(jié)構(gòu)中最穩(wěn)定、最基層的一環(huán)。

1911年辛亥革命后，由北洋軍閥控制的中央政府全盤繼承了清末22省的建制。以后又罷總督、巡撫，廢除府，改州、廳為縣[2]，只設(shè)省、縣兩級。1928年國民政府增加縣的數(shù)量，省轄縣的數(shù)目也逐步增多，有的甚至直轄上百個縣。

1931年后，國民政府為了圍剿中共蘇區(qū)，先在江西省內(nèi)設(shè)置行政督察專員制度，專員的轄區(qū)稱為“專區(qū)”，并推行到全國。這一體制后來被中國共產(chǎn)黨在抗戰(zhàn)時期的革命根據(jù)地和建國以后的人民民主專政的國家政權(quán)所沿襲。[3]

從1949年新中國成立后，“縣”開始?xì)w“省”來領(lǐng)導(dǎo)。同時，憲法也規(guī)定，地方行政區(qū)劃分為省、縣、鄉(xiāng)三級。1983年后，國務(wù)院提出設(shè)立類似于行政督察制度的地區(qū)行政公署為省政府的派出機(jī)構(gòu)與區(qū)域內(nèi)的一座中心城市機(jī)構(gòu)合并，這樣就能利用中心城市的優(yōu)勢地位拉動下面縣一級單位的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減少條塊的、城鄉(xiāng)的分割。最終逐漸發(fā)展和演變?yōu)楫?dāng)代的省—市—縣—鄉(xiāng)的四級地方體制。

一、省管縣制度產(chǎn)生的必然性

“市管縣”這種地方主導(dǎo)性管理體制的存在只有20年左右時間。這一體制產(chǎn)生于從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的的特殊歷史時期，從產(chǎn)生時起就帶有計劃經(jīng)濟(jì)的色彩和對社會經(jīng)濟(jì)管理的理想化成分。

憲法中規(guī)定的我國行政區(qū)劃是省、縣、鄉(xiāng)三級，不是省、市、縣、鄉(xiāng)四級。憲法第30條第二款也僅僅只有一個變通的條文:“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣，自治州分為縣、市?！边@就是說，全國大部分市管縣行為在本質(zhì)上乃違憲之舉。[4]

這種體制還會衍生一系列社會矛盾和問題，如城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、三農(nóng)問題、腐敗問題、群體性事件等。眾多的此類問題必將導(dǎo)致基層社會的治理危機(jī)。因此，推行省直管縣體制成為成為行政體制改革的必然之路。

省管縣體制相對于市管縣的體制有多方面的優(yōu)勢。第一，事權(quán)和財權(quán)下放，有助于把改革的成果向縣以下區(qū)域傾斜，讓更多的人民受益；同時，有助于縣級發(fā)揮積極主動性，專注縣級經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第二，省管縣體制有利于省域經(jīng)濟(jì)的整體協(xié)調(diào)和平衡發(fā)展發(fā)展。讓生產(chǎn)要素在更大范圍和更高層次內(nèi)得到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、合理流動，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。第三，減少了行政層級，這就意味著提升了政府決策效率和政策信息溝通速度，減少了行政成本。

90年代以來，“海南方向”與“浙江經(jīng)驗”成為省管縣體制的試點和試驗田，此后許多省份根據(jù)各省的實際情況開展例如“財政省管縣”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”等多種形式的“省管縣”改革。截至2009年5月，除貴州外的21個省和寧夏回族自治區(qū)，都已陸續(xù)開展“省管縣”的改革。十七屆三中全會明確提出：“有條件的地方可依法探索省直接管理縣的體制”。這是中國歷史上第一次在全國層面上倡導(dǎo)省管縣的制度改革。2009年的中央文件進(jìn)一步指出：“鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣的體制”。這表明，中央對省管縣改革的態(tài)度已經(jīng)從“可”發(fā)展到了“鼓勵”，可以說，全面推進(jìn)這項改革應(yīng)該只是時間問題，其趨勢已毋庸置疑。[5]

二、當(dāng)前省管縣制度發(fā)展中存在的問題

改革開放30多年來已經(jīng)形成了諸多省直管縣體制改革的有利條件。但是，我們也應(yīng)清醒的看到，在推進(jìn)這項改革的進(jìn)程中還存在諸多難題。

1.機(jī)構(gòu)人員精簡壓力大。試想在將來全國范圍內(nèi)推行了省直管體制，現(xiàn)存的“縣”的上級政府“市”必將取消或轉(zhuǎn)變職權(quán)范圍，市一級的管員也將隨之大幅度的精簡和調(diào)整。被調(diào)整的官員和精簡下來的官員在人事上怎么安排必然成為一個大難題。如果改革的配套措施滯后，那么將觸及相當(dāng)部分官員的既得利益，便有可能影響到政治的穩(wěn)定和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。

2.體制的合法性問題。各省目前對縣級擴(kuò)權(quán)的方式主要是授權(quán)、委托、的方式來進(jìn)行。這就導(dǎo)致對執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中，依據(jù)的既有國家的法律、法規(guī)又有地方的政府規(guī)章。如果依據(jù)法律、法規(guī)，一些審批項目歸市級政府管；但是依地方規(guī)章，就應(yīng)該下放到縣級政府，這就使各級執(zhí)法部門在行政中遭遇不少問題。全國大多數(shù)縣級擴(kuò)權(quán)的政策和行為都是用上級政府出臺各種政策的形式進(jìn)行的，對于縣級政府來說，接收到的都是上級下達(dá)的紅頭文件。問題的關(guān)鍵就是這些文件都是不符合憲法和法律的，一旦出現(xiàn)問題將導(dǎo)致整個行政系統(tǒng)的混亂。

3.市級和縣級關(guān)系變緊張。省管縣改革制度的實施，將會破壞幾十年積累的權(quán)力集中的關(guān)系，市和縣之間由原來的上下級變成現(xiàn)在的平等兄弟關(guān)系，之間存在著合作更增加了競爭。市級政府相對來說在資源和能力上比縣級占有優(yōu)勢，在競爭和發(fā)展中為了自己的利益，市級政府必然會最大可能的保護(hù)自己的利益，采取一定地方保護(hù)的措施，減少對原來自己下面縣級政府的幫助和支持，最終導(dǎo)致市縣關(guān)系變得競爭和不和諧。因此，實施省管縣后，市與縣之間的關(guān)系如何定位，出現(xiàn)矛盾后如何協(xié)調(diào)，將是迫切需要解決的現(xiàn)實難題。

4.對縣級政府的權(quán)力監(jiān)督變得困難。省直管縣后，省級政府直面的下級縣的數(shù)量比原來直面的市的數(shù)量增加。管理幅度的增大，決定了省不得不向縣級下放權(quán)力。同時縣一級的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，在客觀上也需要有語氣對等和相匹配的財權(quán)和事權(quán)。然而權(quán)力是一把“雙刃劍”，使用得當(dāng)，可以提高管理的效率，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展；使用不當(dāng)或濫用權(quán)力，則必將給地方的發(fā)展帶來嚴(yán)重的后果。由于監(jiān)督范圍有限、監(jiān)督成本過高、管理能力不足，省級政府不可能每天直接監(jiān)督眾多縣的權(quán)力使用狀況，任由縣級政府去行使，最終是將權(quán)力一放了之。在縣級層面上，最具有權(quán)力的人大對政府的監(jiān)督都不能有效的進(jìn)行，其它各種監(jiān)督更不必說，最后都是流于形式，導(dǎo)致了對縣一級政府的約束和監(jiān)督處于真空的狀態(tài)。產(chǎn)生了地方官員的權(quán)力濫用和腐敗行為。

三、對“省管縣”產(chǎn)生問題的思考

省管縣制度產(chǎn)生多年，但是就全國而言其比重還是較小。與傳統(tǒng)的“市管縣”比還是缺乏競爭力。這一方面是由于國家沒有將這一制度完全放開發(fā)展，另一方面也說明“省管縣”制度存在不少問題，在現(xiàn)階段沒辦法全面進(jìn)行。所以對“省管縣”制度在全國的推行過程中我們還需要注意一些問題。

最重要的是要立足各省情況，具體問題具體分析，適時推進(jìn)。由于各個省政治、經(jīng)濟(jì)、文化相差很大，其政治環(huán)境也不盡相同。如中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平不發(fā)達(dá)，政治上也相對比較落后，可以現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)h一級放權(quán)，等經(jīng)濟(jì)水平上去后再賦予縣更大的權(quán)利，逐漸形成行政體制和財政制度上的省管縣。

重新定位市縣關(guān)系是解決問題的關(guān)鍵。省直接管縣后，地級市和直管縣形成了新的行政關(guān)系。地級市應(yīng)將管理重心放在本級城市的發(fā)展上，直管縣在獲得更大自主權(quán)后，應(yīng)該加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式步伐，致力于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。實施省直管縣后，市一級政府的職責(zé)應(yīng)轉(zhuǎn)換成貫徹執(zhí)行上級政府的方針政策，發(fā)展經(jīng)濟(jì)健全公共服務(wù)，提升社會管理和社會保障?？h級政府的職責(zé)應(yīng)在原來的基礎(chǔ)上有所提高。事縣之間要明確雙方的職責(zé)權(quán)利，建立高效的工作銜接機(jī)制。[6]

提升縣級公務(wù)人員素質(zhì)不可忽視。過硬的素質(zhì)和能力是全體公務(wù)員和政府機(jī)關(guān)干部工作的基本要素。縣一級政府工作人員要不斷提升自己的能力和水平，同時政府部門要不斷吸收高素質(zhì)人才進(jìn)入公務(wù)員隊伍中，提高縣一級政府的工作能力、工作效率和工作方法。將人事管理發(fā)展成人力資源開發(fā)管理。以前在縣城中有能力的人都向市聚集，希望在市一級政府中體現(xiàn)自己的價值，在省管縣以后一個重要的工作就是留住這些人才，讓他們成為縣一級建設(shè)的中流砥柱。給縣級公務(wù)員提供真正施展才能的機(jī)會，促進(jìn)縣級公務(wù)員價值的實現(xiàn)和增值。[7]

對省管縣的監(jiān)督不可忽視。在省管縣在全國實行的同時，也應(yīng)該就如何監(jiān)督縣級政府作出具體的法律規(guī)定。制定考核目標(biāo)、實行動態(tài)管理、建立責(zé)權(quán)統(tǒng)一的管理體制。在自身上，縣級政府要學(xué)會自我監(jiān)督、自我約束。同時，要培養(yǎng)基層群眾的參與意識和公民意識，在縣級政府做決策時要聽到群眾的聲音，考慮群眾的意見，在工作中接受群眾的監(jiān)督，時刻保持權(quán)力受到來自各方面的約束，防止縣級政府對突然增加的權(quán)利的濫用。

[1]張旭霞 陳晨.省管縣體制改革的前景分析[J].《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》，2008（5），第23頁.

[2]王明清 金昭.“省管縣”改革視域下的縣級政府能力建設(shè)[J].《長春理工大學(xué)學(xué)報》，2003（4），第13頁.

[3]王仕軍 馮春.省管縣體制改革:實踐與理論的理性推進(jìn)[J].《探索》，2008（4），第80頁.

[4]秦保.我國省管縣體制改革的現(xiàn)狀和趨勢[J].《社改革與開放》，2009（7），第30頁.

[5]曹明.省直管縣體制改革的衍生問題與對策研究[J].《中州學(xué)刊》，2014（9），第31頁.

[6]魏向前.政府層級改革視角下的省直管縣改革研究[J].《公共管理》，2013（1），第73頁.

[7]周功滿.我國省管縣體制改革的現(xiàn)狀[J].《黑河學(xué)刊》2013（6），第55頁.