產(chǎn)能過剩不能簡單地歸結于官員追求GDP，也不能歸咎于預算軟約束。究竟是何原因導致了產(chǎn)能過剩？中央與地方分稅比例、政府價格管制及產(chǎn)業(yè)政策是其背后隱因。

產(chǎn)能過剩實在令人頭痛，學界對此的解釋，是因為以往官員片面追求GDP。而官員為何追求GDP？據(jù)說是“GDP出政績，政績出干部”。說實話，之前我也這么看，可最近查閱資料發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)與中西部省份比，無論總量還是人均GDP，前者都要高得多，但東部官員提拔并不見得比西部快；而且中央也從未說過要以GDP論英雄。

當然，我不否認官員會有投資沖動，問題是這種沖動從何而來？公共選擇學派奠基人布坎南在1960年出版的《公共財政》中分析過，他說，現(xiàn)代社會的許多弊端皆系官員自身利益作祟，官員為了追求權力與威信，往往會爭取過多的財政預算。而以《短缺經(jīng)濟學》名動一時的匈牙利經(jīng)濟學家科爾內(nèi)也說，由于投資由國家供給，加上預算軟約束，于是難免出現(xiàn)投資饑渴。

就政府投資而言，上面兩位學者的分析不無道理。從現(xiàn)象觀察，官員確有爭取更多預算的動機；而預算軟約束歷史上也曾經(jīng)存在過。不過即便如此，我認為也解釋不了今天的產(chǎn)能過剩。眾所周知，目前國內(nèi)產(chǎn)能過剩不僅與政府投資有關，民間資本也有份。從預算看，政府約束雖是軟的，可民間資本約束卻是硬的。而且1994年“預算法”頒布后，政府的預算約束也越來越硬。

所以我的觀點，產(chǎn)能過剩不能簡單地歸結于官員追求GDP，也不能歸咎于預算軟約束。換位思考，要是你在地方為官，是否也希望造福一方？曾與不少地方官員交流過，他們說，爭取更多投資并非只考慮個人升遷，更多還是想加快地方發(fā)展。不管別人怎么看，我覺得這話言出由衷，不然怎么解釋地方經(jīng)濟30多年的快速發(fā)展呢？

由此看，發(fā)展經(jīng)濟是地方官員的職責所系，無可厚非；何況追求GDP也是擴大就業(yè)。平心而論，假若這些年地方官員不重視GDP，中國不可能后來居上，更不可能成為今天全球第二大經(jīng)濟體。當然，追求GDP也不能盲目，要顧及資源與環(huán)境，否則代價太高也不可取。至于產(chǎn)能過剩，不排除其中有追求GDP的因素，但這只是表象，背后其實還另有隱因。

究竟是何原因導致了產(chǎn)能過剩？我認為有三個方面。

中央與地方分稅比例。增值稅是目前我國第一大主體稅，特點是在生產(chǎn)地與生產(chǎn)項下征收。這是說，一個地區(qū)上的項目越多，企業(yè)生產(chǎn)的GDP越多，增值稅也就越多。明白了這一點，就不難理解地方官員為何要追求GDP了。追求GDP只是表象，其實醉翁之意不在酒，真正目的是稅收。

回想起來，地方官員追求GDP是始于1994年。分稅制改革前，增值稅大約80%以上歸地方；而改革后地方分成降至25%，加上中央返還，地方最多拿到30%—35%。分成比例陡然下降，迫于無奈，于是地方政府不得不設法擴大增值稅稅基。而最簡便的辦法，當然是招商引資或鼓勵企業(yè)擴規(guī)模、增產(chǎn)值。只要企業(yè)產(chǎn)值增加，不管有無贏利，地方財政都可分享到25%的增值稅。

政府價格管制。從邏輯的角度看，產(chǎn)能過剩也可能與價管有關。如果沒有價管，產(chǎn)品供過于求則會通過價格調(diào)節(jié)自動平衡，至少不會長期過剩。美國的頁巖氣革命是典型例子。起初投資者對頁巖氣開發(fā)趨之若鶩，一度出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，可美國不搞價管，燃氣價格下降，不少企業(yè)便旋即退出。而我們不同，無需諱言，過去我們一直是有價管的，比如能源，越是短缺，價格管制越嚴，這樣不同程度助推了鋼鐵、水泥、電解鋁等的產(chǎn)能過剩。

拿電解鋁來說吧。國研中心測算過，電解鋁的用電成本大約占總成本的40%—50%，電價每增加1分錢，電解鋁成本則每噸增加140—145元。大家想想，像電解鋁這樣的高能耗產(chǎn)業(yè)，要是沒有電價管制怎可能過剩？有數(shù)據(jù)說，我國目前工業(yè)電價平均0.58元/千瓦時，而美國、日本等26個國家平均為0.12美元/千瓦時，我們比人家低1/3，電解鋁產(chǎn)能過剩也就不足為奇了。

產(chǎn)業(yè)政策。我曾以“產(chǎn)業(yè)政策千能”為題撰文分析過產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)能過剩，這里再指出一點：由于地方政府有追求更多稅收的動機，而國家產(chǎn)業(yè)政策又有配套的相關優(yōu)惠。對地方政府來說，發(fā)展國家產(chǎn)業(yè)政策支持的行業(yè)，可謂一石二鳥。這些年，鋼鐵、汽車、石化等投資一哄而起，正是受到這種“雙重誘惑”的驅動。

從外部看，產(chǎn)能過剩還有一個原因，即出口增長下滑。不過這不是重點，我國外貿(mào)長期順差，出口增長下滑在所難免。依我之見，中國不能過度依賴出口，重點是要立足國內(nèi)，調(diào)整好自己的政策。比如稅收，政府不妨將消費稅改作主體稅，并由中央與地方五五分成。消費稅在消費地征收，只此一招既可抑制產(chǎn)能過剩，也可減少重復建設。

再比如價管。如果今天取消價管，我認為理論上不會有爭議。中央說要讓市場起決定作用，前提是要由市場決定價格。人們擔心的是，能源價格一旦放開，會不會有企業(yè)倒閉而出現(xiàn)失業(yè)？我的觀點，放開價管乃大勢所趨，既然早晚要放開，晚放則不如早放。政府與其支撐那些產(chǎn)能過剩的工廠，還不如拿錢安置下崗職工。

最后說產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)政策對優(yōu)化結構有助，我不反對；何況歐美國家也有產(chǎn)業(yè)政策。但要提點的是，制定產(chǎn)業(yè)政策要尊重市場，不可閉門造車；同時，產(chǎn)業(yè)政策出臺后也不必強行，要給市場留下適當?shù)恼{(diào)節(jié)空間。以往有過教訓，痛定思痛，愿決策層慎重、再慎重些！

（王東京，中共中央黨校副校長）