張 明

（中國(guó)人民建設(shè)銀行 安徽省分行，合肥 230001）

國(guó)發(fā)43號(hào)文首次系統(tǒng)闡述了如何加強(qiáng)對(duì)地方性債務(wù)規(guī)范性管理，并且明確指出未來(lái)PPP模式將成為地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要渠道。但目前PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目貸款所依據(jù)相關(guān)政策法規(guī)有待完善，相關(guān)流程尚在探索階段，各家商業(yè)銀行對(duì)PPP項(xiàng)目研究還很不成熟，此時(shí)如果盲目推進(jìn)，風(fēng)險(xiǎn)隱患較大。從商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)的安全性原則出發(fā)，信貸資產(chǎn)獲得收益的前提是必須要確保信貸資產(chǎn)的質(zhì)量，而決定信貸資產(chǎn)質(zhì)量的重要因素就是貸款的還款來(lái)源，所以在推進(jìn)PPP項(xiàng)目貸款時(shí)，必須要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目還款來(lái)源分析，包括第一還款來(lái)源和第二還款來(lái)源。

一、第一還款來(lái)源

第一還款來(lái)源主要指貸款到期后用于歸還貸款的首要資金來(lái)源。根據(jù)國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)、財(cái)金[2014]76號(hào)等文件規(guī)定，PPP項(xiàng)目的未來(lái)現(xiàn)金流主要來(lái)源于政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、項(xiàng)目本身資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)收益及其他收益（各種補(bǔ)貼）等，所有這些構(gòu)成了PPP項(xiàng)目貸款的第一還款來(lái)源。

（一）政府付費(fèi)

政府付費(fèi)須經(jīng)本級(jí)人大決議納入每年本級(jí)政府一般性預(yù)算收入內(nèi)，政府付費(fèi)項(xiàng)目須力爭(zhēng)納入中央及省級(jí)PPP項(xiàng)目庫(kù)，收集省級(jí)主管部門和省財(cái)政部門關(guān)于該項(xiàng)目的書面評(píng)審報(bào)告，包括項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、融資方案、政府投入及支付方式等要素，綜合考慮公共服務(wù)需要、市（縣）財(cái)政承受能力、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)及項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益等，須盡量明確在本級(jí)政府無(wú)法履約的情況下，政府付費(fèi)的履約責(zé)任和支付路徑。

本級(jí)政府主管部門必須與項(xiàng)目主體簽訂正式的政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議，明確購(gòu)買服務(wù)權(quán)利和責(zé)任，包括服務(wù)質(zhì)量要求、資產(chǎn)質(zhì)量維護(hù)要求、服務(wù)價(jià)格水平的確定和調(diào)節(jié)原則、項(xiàng)目的轉(zhuǎn)讓、移交、終止等，以保證政府付費(fèi)的合規(guī)合法性，合同文本可參照《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）所附的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合作指南》。

（二）使用者付費(fèi)

使用者付費(fèi)項(xiàng)目須審核賦予項(xiàng)目公司收費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是否合法合規(guī)，通過(guò)審核本級(jí)政府特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案，確保特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的完整性和連續(xù)性。重點(diǎn)審核項(xiàng)目提出部門委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗(yàn)的第三方機(jī)構(gòu)出具的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的可行性評(píng)估報(bào)告，其中包括物有所值評(píng)估、可行性資金缺口補(bǔ)助、用戶付費(fèi)項(xiàng)目公眾支付意愿和能力評(píng)估等。

實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營(yíng)者簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，依據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》及相關(guān)法律法規(guī)，可以約定特許經(jīng)營(yíng)者通過(guò)向用戶收費(fèi)等方式取得收益，向用戶收費(fèi)不足以覆蓋特許經(jīng)營(yíng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本及合理收益的，可由政府提供可行性資金缺口補(bǔ)助。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應(yīng)當(dāng)明確價(jià)格或收費(fèi)的確定和調(diào)整機(jī)制，政府可以就防止不必要的同類競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目建設(shè)、必要合理的財(cái)政補(bǔ)貼、有關(guān)配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供等內(nèi)容作出承諾，但不得承諾固定投資回報(bào)和其他法律法規(guī)禁止的事項(xiàng)。協(xié)議中須對(duì)協(xié)議履行、變更、終止、爭(zhēng)議解決有明確的解決方案，如出現(xiàn)不可抗力或政策法規(guī)等原因?qū)е率召M(fèi)中斷，須有明確的權(quán)責(zé)雙方利益補(bǔ)償方案等。

（三）項(xiàng)目資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益

項(xiàng)目資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)獲得的收益，包括經(jīng)營(yíng)性收益，如自來(lái)水公司水費(fèi)、污水處理排污費(fèi)等，以及項(xiàng)目公司土地整理收益、經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的物業(yè)費(fèi)等。水費(fèi)、排污費(fèi)、物業(yè)費(fèi)須明確該項(xiàng)收益合法性和穩(wěn)定性以及準(zhǔn)確預(yù)測(cè)收益的大小，如資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議中對(duì)資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的認(rèn)定，土地收益須履行相關(guān)土地轉(zhuǎn)讓相關(guān)完備手續(xù)，確保土地收益真實(shí)有效。項(xiàng)目公司其他收益，如稅收返還、各項(xiàng)政策補(bǔ)貼等，須避免資金被截留或變相支用。所有項(xiàng)目資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)獲得收益須明確其資金流動(dòng)路徑，可通過(guò)簽訂多方協(xié)議，使資金進(jìn)入項(xiàng)目公司監(jiān)管賬戶，確保資金的真實(shí)用途；同時(shí)，要在相關(guān)協(xié)議中明確項(xiàng)目還款來(lái)源資金的監(jiān)管要求，設(shè)定合適的還款周期，確保銀行債項(xiàng)能夠到期償還。

PPP項(xiàng)目貸款第一還款來(lái)源更多的是由以上幾類共同構(gòu)成的，在審核PPP項(xiàng)目貸款時(shí)，經(jīng)辦人員重點(diǎn)要審核特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議、政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，確保第一還款來(lái)源合法、有效、穩(wěn)定。

二、第二還款來(lái)源

第二還款來(lái)源是指在貸款到期后第一還款來(lái)源無(wú)法正常歸還貸款本息而確定的貸款資金還款來(lái)源，通常作為貸款主體的重要增信方式。歸納現(xiàn)有PPP項(xiàng)目貸款的第二還款來(lái)源，即抵押擔(dān)保方式，主要包括特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或應(yīng)收賬款質(zhì)押、第三方擔(dān)保、資產(chǎn)抵押等。

（一）收費(fèi)權(quán)質(zhì)押或應(yīng)收賬款質(zhì)押

PPP是指政府與社會(huì)資本合作，在合作中社會(huì)資本或項(xiàng)目公司會(huì)代為履行原有政府部分職能，所以在PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目中政府通常會(huì)授予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司一定時(shí)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或收費(fèi)權(quán)，來(lái)保證社會(huì)資本或項(xiàng)目公司正常履行職能。所以，PPP項(xiàng)目必須確保特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或收費(fèi)權(quán)合法合規(guī)，如道路通行收費(fèi)、污水處理收費(fèi)、自來(lái)水收費(fèi)等，依據(jù)銀行指定的有權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估的價(jià)值，辦理PPP項(xiàng)目貸款特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)有權(quán)質(zhì)押機(jī)關(guān)登記手續(xù)（住建部門、人行等），確保銀行在行使處置權(quán)利時(shí)具有排他性（在銀團(tuán)貸款時(shí)，質(zhì)押方式須與銀團(tuán)總協(xié)議保持一致）。在部分PPP模式運(yùn)行的項(xiàng)目中，社會(huì)資本只參與項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)、管理或維護(hù)，未形成資產(chǎn)所有權(quán)或收費(fèi)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，僅涉及政府購(gòu)買行為形成的應(yīng)收賬款，如委托貸款或管理合同模式，須由銀行指定機(jī)構(gòu)科學(xué)評(píng)估應(yīng)收賬款價(jià)值，在人行系統(tǒng)中辦理足額有效質(zhì)押手續(xù)。

（二）第三方擔(dān)保

在PPP項(xiàng)目貸款中，會(huì)對(duì)項(xiàng)目主體中政府出資方和社會(huì)資本方有一定的準(zhǔn)入條件，在滿足各行基本條件后落實(shí)項(xiàng)目貸款抵押擔(dān)保方式時(shí)，要盡可能地爭(zhēng)取社會(huì)資本方本身、母公司或集團(tuán)擔(dān)保，且確保項(xiàng)目貸款擔(dān)保與項(xiàng)目公司成立時(shí)股東協(xié)議或章程、社會(huì)資本母公司或集團(tuán)決議不沖突。如果是政府出資方擔(dān)保，須綜合評(píng)估出資方整體實(shí)力，確保擔(dān)保足值有效；如為平臺(tái)公司、類平臺(tái)公司或政府擔(dān)保，須獲得有權(quán)機(jī)構(gòu)有效批復(fù)，且不能作為主要擔(dān)保方式。

（三）資產(chǎn)抵押

PPP項(xiàng)目貸款如果采用資產(chǎn)抵押方式，須審查資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等協(xié)議，確定資產(chǎn)能夠用來(lái)足值合規(guī)抵押，且需提前辦理相關(guān)抵押資產(chǎn)的各類保險(xiǎn)。資產(chǎn)抵押擔(dān)保方式，在PPP項(xiàng)目貸款中較少，更多的是前面兩種組合出現(xiàn)。

PPP項(xiàng)目貸款被認(rèn)定為化解地方政府債務(wù)的重要渠道，如何推進(jìn)PPP項(xiàng)目貸款將成為地方政府即將要重點(diǎn)攻克的難題之一。其中最核心的環(huán)節(jié)就在于落實(shí)項(xiàng)目PPP項(xiàng)目貸款的還款來(lái)源。因?yàn)镻PP項(xiàng)目主體一定程度上是替代了部分融資平臺(tái)的職能，其推進(jìn)的項(xiàng)目通常為公益性或半公益性項(xiàng)目，大部分項(xiàng)目的現(xiàn)金流無(wú)法覆蓋項(xiàng)目本身的營(yíng)運(yùn)成本，政府采購(gòu)服務(wù)所產(chǎn)生的現(xiàn)金流構(gòu)成了PPP項(xiàng)目貸款的重要還款來(lái)源，如果政府采購(gòu)費(fèi)用或其余還款來(lái)源無(wú)法落實(shí)，將造成PPP項(xiàng)目貸款債項(xiàng)懸空，形成信貸資產(chǎn)實(shí)質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)，所以必須要分析任何可能構(gòu)成PPP項(xiàng)目貸款的還款來(lái)源，充分揭示各個(gè)環(huán)節(jié)潛在風(fēng)險(xiǎn)。只有這樣，才能做好該類項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)判，將風(fēng)險(xiǎn)防控關(guān)口前置，推進(jìn)PPP項(xiàng)目的健康運(yùn)轉(zhuǎn)，在推進(jìn)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)發(fā)展的同時(shí)，有效化解地方債務(wù)危局。