編者按：2015年4月24日，《中華人民共和國種子法修訂草案》提請十二屆全國人大常委會第十四次會議審議。種子法是保障國家糧食安全的核心法律，是種業(yè)科技創(chuàng)新的助推器，也將奠定現(xiàn)代種業(yè)制度的基本框架。在種子法修訂草案廣泛征求社會意見之際，主持《中華人民共和國種子法修訂草案》修改工作的全國人大常委會委員、全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉，就該法修改的思路及主要問題做了全面的介紹，現(xiàn)摘發(fā)如下：

1949年至1977年，自繁自用階段

1978年至2000年，統(tǒng)一供種階段

2000年至今，市場化發(fā)展階段

我國種業(yè)市場還屬于發(fā)展的初級階段，種子企業(yè)進(jìn)入市場只有十多年時間，雖然數(shù)量不少，但大多沒有完成原始資本積累，生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模普遍偏小。我國“育繁推一體化”前10強(qiáng)種子企業(yè)占種子國內(nèi)貿(mào)易額的13%；世界前10強(qiáng)種子企業(yè)占世界種子貿(mào)易額的35%，美國前20強(qiáng)種子企業(yè)占本國國內(nèi)貿(mào)易額的70%。

現(xiàn)行種子法規(guī)定，農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門是種子行政主管機(jī)關(guān)，但未明確其所屬的種子管理機(jī)構(gòu)的法律地位，目前林業(yè)部門由種子種苗管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法，農(nóng)業(yè)方面有的地方由種子管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法，有的地方由農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法，也有的地方由種子管理機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)聯(lián)合執(zhí)法等。

修改種子法是十二屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃中的一類立法項(xiàng)目，由全國人大農(nóng)委牽頭，農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、國家發(fā)展改革委等部門參與。這一涉及農(nóng)業(yè)核心競爭力的重要法律制度，由于調(diào)整對象涉及育種者、繁種者、用種者、經(jīng)營者、管理者、執(zhí)法者六大主體，涵蓋科研、生產(chǎn)、流通、進(jìn)出口、種質(zhì)資源保護(hù)和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域，各方都十分關(guān)注，統(tǒng)一認(rèn)識難度很大。貫穿種子法修改全過程的核心問題，就是精心慎重地設(shè)計每一項(xiàng)制度，使之既符合現(xiàn)代種業(yè)的發(fā)展趨勢，又適應(yīng)我國種業(yè)發(fā)展實(shí)際，經(jīng)得起歷史和實(shí)踐檢驗(yàn)。目前，種子法修訂草案已提交十二屆全國人大常委會第十四次會議審議，并向全社會公開征求意見。本文對種子法修改的背景、修改思路及主要內(nèi)容介紹一些基本情況，希望對進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識、加快立法進(jìn)程有所幫助。

我國種業(yè)發(fā)展的歷史沿革

新中國成立以來，黨和國家始終高度重視種子工作和種業(yè)發(fā)展。上世紀(jì)六十年代的中央文件提出“種子第一，不可侵犯”；毛澤東同志提出把“培育和推廣良種”作為發(fā)展農(nóng)業(yè)的重要措施之一；鄧小平同志強(qiáng)調(diào)“農(nóng)業(yè)靠科學(xué)種田，要抓種子、優(yōu)良品種”，“農(nóng)業(yè)問題最終要由生物工程來解決”；黨的十七屆三中全會決定和近年來的中央一號文件，都對推動現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展提出明確要求。中國用占世界9%的耕地養(yǎng)活占世界22%的人口，生產(chǎn)占世界25%的糧食，優(yōu)良品種的培育和推廣發(fā)揮了重要作用。

我國種業(yè)發(fā)展大體經(jīng)歷了自繁自用、統(tǒng)一供種和市場化發(fā)展三個階段。各個階段的發(fā)展都是由當(dāng)時的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、生產(chǎn)力水平及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制決定的，具有其特定歷史條件下的合理性。

（一）自繁自用階段（1949年至1977年）

新中國成立初期，農(nóng)村土地歸農(nóng)民個人所有。在初級社時期，與個體經(jīng)營相適應(yīng)，生產(chǎn)用種主要是農(nóng)民自繁。農(nóng)民響應(yīng)政府號召，就地繁育優(yōu)良品種，多余的由政府預(yù)約收購調(diào)配，“家家種田，戶戶留種，種糧不分，以糧代種”是當(dāng)時的真實(shí)寫照。高級社時期，良種繁育逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕赊r(nóng)場承擔(dān)。到了人民公社時期，又形成了主要由村集體自繁、自選、自留、自用、國家輔之以必要調(diào)劑的“四自一輔”模式。三年困難時期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)陷入低谷，糧食緊缺，農(nóng)作物種子出現(xiàn)嚴(yán)重混雜退化，為此，全國建立以縣良種場為骨干、公社良種場為橋梁、生產(chǎn)隊(duì)種子田為基礎(chǔ)的三級良種繁育推廣體系，名義是三級體系，但由于技術(shù)水平不高，管理力量薄弱，種子“一年純、兩年雜、三年退化”問題十分普遍。

這一階段，種子沒有商品屬性，沒有種子企業(yè)，也沒有商品種子市場。

（二）統(tǒng)一供種階段（1978年至2000年）

改革開放以后，農(nóng)村實(shí)行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，種業(yè)也形成了布局區(qū)域化、生產(chǎn)專業(yè)化、加工機(jī)械化、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化、以縣為單位統(tǒng)一供種的“四化一供”模式。各地以種子站為基礎(chǔ)建立具有壟斷地位的縣種子公司，按照“不賠錢略有盈余”原則開展種子加工經(jīng)營活動，這一階段的種子有了商品屬性。1995年，國家開始實(shí)施包括良種選育、生產(chǎn)繁殖、加工包裝、推廣銷售、質(zhì)量管理為主要內(nèi)容的“種子工程”，提出了種子產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展思路：第一步，行政推“三率”（標(biāo)牌統(tǒng)供率、種子精選率和種子包衣率）；第二步，競爭建中心（建立大中型農(nóng)作物種子加工中心）；第三步，聯(lián)合建集團(tuán)（培育較大規(guī)模的種業(yè)集團(tuán)公司）。“種子工程”的實(shí)施，提升了良種化水平，到2000年，我國共育成并推廣農(nóng)作物新品種1210個，主要農(nóng)作物品種更換率達(dá)56%，商品種子生產(chǎn)和經(jīng)營量達(dá)到80億公斤。同時，種子管理體制開始改革，種子站與種子公司分設(shè)，管理職能歸種子站，經(jīng)營職能歸種子公司。由于種子站與種子公司是“一套人馬、兩塊牌子”，職責(zé)、經(jīng)費(fèi)、人員沒有做到完全分離。種子公司由于缺資金、缺技術(shù)、缺人才、缺管理，生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境，負(fù)債經(jīng)營的占70%以上。

這一階段，種子經(jīng)營管理實(shí)質(zhì)上仍是政企、事企不分，種子市場仍是缺乏競爭的市場。但是，提出了政企分開、事企分開的改革思路并為之探索，為而后深化改革作了必要準(zhǔn)備。

（三）市場化發(fā)展階段（2000年至今）

2000年頒布實(shí)施的《中華人民共和國種子法》，為打破國有種子公司壟斷經(jīng)營，推動多元市場主體發(fā)育提供了法律保障，種業(yè)進(jìn)入從計劃體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型發(fā)展階段。這一階段有三個特點(diǎn)：一是種業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營由單一主體逐步向多元主體轉(zhuǎn)變；二是種業(yè)發(fā)展由主要靠行政推動向政府推動加市場拉動轉(zhuǎn)變；三是種子經(jīng)營和管理體制全面實(shí)現(xiàn)政企、事企分開。在種子法的統(tǒng)領(lǐng)下，國務(wù)院及農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門先后制定出臺了40多項(xiàng)配套法規(guī)和規(guī)章，全國25個省、區(qū)、市制訂了地方性種子法規(guī)，形成了以種子法為核心的多層次的種業(yè)法律法規(guī)體系，我國種業(yè)發(fā)展進(jìn)入了依法治種時期。

一是良種培育能力提高，植物新品種保護(hù)力度加大

種子法實(shí)施以來，我國大力推動農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源庫（圃）建設(shè)，長期保存各類農(nóng)作物種質(zhì)資源43.3萬份，居世界第二位，收集野生植物種質(zhì)資源5萬余份，從國外引進(jìn)種質(zhì)資源2.3萬多份，保護(hù)瀕危物種59個；建成26種作物的100個國家農(nóng)作物改良中心、46個國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室和59個國家工程技術(shù)研究中心；啟動實(shí)施分子育種專項(xiàng)和36種作物產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系創(chuàng)建，創(chuàng)制了1萬多份具有應(yīng)用價值的育種材料。

林業(yè)建立自然保護(hù)區(qū)2126處、面積18.4億畝，約占國土面積的12.8%；建立森林公園2583處、面積2.52億畝，對285萬株珍稀古樹名木進(jìn)行掛牌保護(hù)；建立13個國家林木種質(zhì)資源專項(xiàng)保存庫和22個綜合保存庫，保存樹種2000多種，保存林木種質(zhì)資源5萬余份。

培育推廣了一批高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、多抗、高效的主要農(nóng)作物新品種。2011年以來，通過國家和省級審定的主要農(nóng)作物品種21678個，其中國家級審定2244個，農(nóng)作物良種覆蓋率達(dá)到96%；通過審（認(rèn)）定的林木良種5360個，主要造林樹木良種使用率達(dá)到50%以上。

植物新品種權(quán)申請量年均增長40%，年申請量在國際植物新品種保護(hù)聯(lián)盟成員中排名前4位。目前，農(nóng)業(yè)已公布了9批、93種植物新品種保護(hù)名錄，授予新品種權(quán)4018個，有效品種權(quán)2900件；林業(yè)已公布5批、198種植物新品種保護(hù)名錄，授予新品種權(quán)658個。截至2013年，全國共受理植物育種發(fā)明專利申請8400多件。

育種科研隊(duì)伍迅速發(fā)展。目前全國有450多家專業(yè)科研院所，5萬多名專家和科技人員從事育種工作，其中與育種有關(guān)的兩院院士25位。

二是種子企業(yè)實(shí)力增強(qiáng)，供種能力提升

種子企業(yè)在市場競爭中逐步成長。截至2014年底，全國有持證農(nóng)作物種子經(jīng)營企業(yè)5064家，其中“育繁推一體化”企業(yè)70多家（注冊資本1億元以上），種業(yè)前50強(qiáng)企業(yè)的經(jīng)營額由2001年的30億元提高到240億元，市場占有率由10%提高到33%。國內(nèi)種子市場銷售額為780多億元，是僅次于美國的第二大種子市場。在林木種苗方面，持證企業(yè)近8萬家，種苗產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值2000多億元?？上驳氖?，企業(yè)的創(chuàng)新能力快速提升，研發(fā)投入不斷加大，2014年企業(yè)選育國審玉米、水稻品種分別占62%和48%。

目前我國農(nóng)作物良種的商品供種率達(dá)到60%，能夠滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)240多億斤常年用種量的需求。其中，雜交水稻和雜交玉米種子的商品供種率達(dá)到100%，全部實(shí)現(xiàn)了精選加工、統(tǒng)一包裝和標(biāo)牌銷售。小麥已由過去的農(nóng)民自留種發(fā)展到60%以上的商品供種率。

三是種業(yè)政企分開，政策保障體系初步建立

目前，全國農(nóng)業(yè)種子管理機(jī)構(gòu)2679家，90%的涉農(nóng)縣區(qū)都有種子管理機(jī)構(gòu)，政企、事企全面分開。31個省、區(qū)、市和四個森工集團(tuán)建立了林木種苗管理機(jī)構(gòu)，1500多個縣級林業(yè)行政主管部門設(shè)立了林木種苗管理機(jī)構(gòu)。各級財政加大對種業(yè)發(fā)展的投入，扶持建設(shè)了一批農(nóng)作物品種改良中心、繁育基地、質(zhì)檢中心和區(qū)域試驗(yàn)站。國家對種子企業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，免征增值稅，實(shí)施良種補(bǔ)貼政策，設(shè)立種業(yè)專項(xiàng)資金或基金等，支持政策初具雛形。社會資本進(jìn)入種業(yè)明顯加快。種業(yè)國際化邁出新步伐，一些國內(nèi)大型種企在東南亞、非洲、南美等地設(shè)立了28家公司。

可以說，在農(nóng)林領(lǐng)域，種業(yè)是依法治理成效比較明顯的產(chǎn)業(yè)之一。

我國種業(yè)發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)

與國外農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家相比，我國農(nóng)業(yè)競爭力先天不足，近些年又進(jìn)入成本快速上升時期。加入世貿(mào)組織以來，我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口年均增長超過20%，進(jìn)口額每3年翻一番，大宗農(nóng)產(chǎn)品已是全面凈進(jìn)口，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易逆差額逐年擴(kuò)大。今后若干年，因人口增長和消費(fèi)水平提高產(chǎn)生的農(nóng)產(chǎn)品剛性需求擴(kuò)大趨勢不可逆轉(zhuǎn)，因城鎮(zhèn)化加速產(chǎn)生的耕地和水資源減少趨勢不可逆轉(zhuǎn)，因比較優(yōu)勢缺失產(chǎn)生的國內(nèi)大宗農(nóng)產(chǎn)品價格與國際市場價格差距擴(kuò)大趨勢不可逆轉(zhuǎn)，因上述原因產(chǎn)生的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口擴(kuò)大趨勢不可逆轉(zhuǎn)。緩解“四個不可逆轉(zhuǎn)”，關(guān)鍵看農(nóng)業(yè)科技，農(nóng)業(yè)科技關(guān)鍵看種業(yè)。

我國種業(yè)發(fā)展急需解決的幾個主要問題：

（一）育種科技創(chuàng)新體系

2011年5月9日，時任國務(wù)院副總理的回良玉同志在全國現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)工作會議上的講話中，提出我國農(nóng)作物品種選育存在“四多四少”問題，即：“我國商業(yè)化的種業(yè)科研體制機(jī)制尚未建立，產(chǎn)學(xué)研分割、育繁推脫節(jié)，育種方法、技術(shù)和模式落后，品種選育集成度低，成果評價及轉(zhuǎn)化機(jī)制不完善，品種選育目標(biāo)不適應(yīng)生產(chǎn)需要。選育的品種多，但突破性的品種少，相當(dāng)部分品種是低水平重復(fù)；通過審定的品種多，但較大面積種植的品種少，且品種名稱混亂、一品多名和多品一名問題突出；高產(chǎn)品種多，但綜合性狀好、品質(zhì)高、抗逆性和適應(yīng)性強(qiáng)的品種少，不適應(yīng)我國病蟲多發(fā)、異常天氣頻發(fā)的趨勢；適合人工勞動的品種多，但適合機(jī)械收割的品種少（特別是棉花、油菜等經(jīng)濟(jì)作物），不適應(yīng)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)機(jī)械化快速發(fā)展的新形勢。同時，受生產(chǎn)方式、加工工藝設(shè)備和檢測技術(shù)等因素影響，我國種子質(zhì)量水平不高，種子活力差、發(fā)芽勢弱、健康度低，導(dǎo)致出苗率低、攜病帶菌等問題”。我國60%以上的玉米品種親本使用通用資源，低水平重復(fù)。

造成“四多四少”的原因是多方面的：一是投入和技術(shù)方面的原因。長期以來，我國80%的科研經(jīng)費(fèi)用于商業(yè)化育種，種質(zhì)資源收集改良、育種方法、技術(shù)創(chuàng)新等基礎(chǔ)性、前沿性研究投入不足，育種方法滯后。分子育種缺少成果驗(yàn)證和產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)，種質(zhì)創(chuàng)新速度慢，制約著突破性大品種的選育。二是科研管理方面的原因。千軍萬馬從事商業(yè)化育種，項(xiàng)目資源、材料資源和人才資源分散，難以集中優(yōu)勢資源攻關(guān)。絕大部分種子企業(yè)育種能力不足，科研基礎(chǔ)薄弱。三是科研評價體系方面的原因。“重立項(xiàng)輕驗(yàn)收”、“重論文輕專利”、“重數(shù)量輕質(zhì)量”的科研評價體系，不利于催生原創(chuàng)性成果。四是品種審定制度方面的原因。品種審定以產(chǎn)量標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向，品種同質(zhì)化嚴(yán)重。品種審定標(biāo)準(zhǔn)、程序以及公平性、透明性、合理性等，都有待完善。一些地方反映，在品種審定中，有的將老品種當(dāng)新品種審定，換個名稱再審定，換個省區(qū)還審定；有的將同一品種多次審定或用其他品種冒牌、套牌，造成“一品多名”或“多品一名”；有的把他人的材料改換名稱，搶先審定，侵害了原始品種所有人權(quán)益；有的鉆審定程序的空子，通過控制品種進(jìn)入市場的時間，搞權(quán)力尋租。在審定過程中，有的地方的一些工作人員利用審定資源緊缺搞權(quán)力尋租，違反了法律法規(guī)，也引起育種者的不滿，必須嚴(yán)肅執(zhí)法執(zhí)規(guī)，糾正此類行為。

（二）植物新品種保護(hù)

我國1997年制定了《中華人民共和國植物新品種保護(hù)條例》并加入了《國際植物新品種保護(hù)公約》（1978年文本），但面臨著法律效力低、與國際植物新品種保護(hù)發(fā)展趨勢的銜接不夠緊密等問題。作為行政法規(guī)，植物新品種保護(hù)條例難以對侵害新品種權(quán)的民事責(zé)任作出規(guī)定，對品種權(quán)人合法權(quán)益的保護(hù)力度有限。在制度安排上，對新培育的植物新品種未區(qū)分原始品種和實(shí)質(zhì)性派生品種，對實(shí)質(zhì)性派生品種的權(quán)利實(shí)現(xiàn)沒有任何約束性規(guī)定，導(dǎo)致一些育種者對授權(quán)品種的親本連續(xù)采取誘變、突變、回交等方式選育品種，只有細(xì)微性狀改良的品種便可堂而皇之作為新品種使用，形成對原始品種權(quán)人權(quán)益的侵害。

（三）種業(yè)集中度

我國種業(yè)市場還屬于發(fā)展的初級階段，種子企業(yè)進(jìn)入市場只有十多年時間，雖然數(shù)量不少，但大多沒有完成原始資本積累，生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模普遍偏小。我國“育繁推一體化”前10強(qiáng)種子企業(yè)占種子國內(nèi)貿(mào)易額的13%；世界前10強(qiáng)種子企業(yè)占世界種子貿(mào)易額的35%，美國前20強(qiáng)種子企業(yè)占本國國內(nèi)貿(mào)易額的70%。我國銷售額前50強(qiáng)的種子企業(yè)，每年的研發(fā)投入約10多億元，占銷售額的4%左右；國際跨國種業(yè)集團(tuán)每年的研發(fā)投入占銷售額的8%至15%，有的甚至高達(dá)20%，美國種業(yè)巨頭孟山都公司資產(chǎn)近180億美元，每年的研發(fā)投入在10億美元以上。

（四）種子市場監(jiān)管

種子市場放開以來，種子生產(chǎn)經(jīng)營主體數(shù)量劇增，分子育種等新技術(shù)的應(yīng)用，種子侵權(quán)行為呈高科技化趨勢，違法手段隱蔽性高。種子執(zhí)法力量薄弱，市場監(jiān)管技術(shù)和手段落后，直接影響執(zhí)法效果。在種子案件查處中，工商、公安、質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法和種子管理部門交叉、缺位、越位、錯位并存，對違法行為處罰力度輕，威懾力不夠，違法成本低。

（五）外資進(jìn)入

國外種子企業(yè)通過并購國內(nèi)種子企業(yè)、獨(dú)資或合資開展種子經(jīng)營，獨(dú)資、合資設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)或通過品種授權(quán)使用等方式進(jìn)入我國種業(yè)領(lǐng)域，近年來呈加速趨勢，并且由園藝作物向糧食作物拓展，由生產(chǎn)經(jīng)營向科研育種延伸。國外種子企業(yè)憑借其雄厚的資金實(shí)力、強(qiáng)大的創(chuàng)新能力和靈活的營銷模式，在與國內(nèi)種子科研、經(jīng)營競爭中明顯占據(jù)優(yōu)勢。

面對外資在種業(yè)領(lǐng)域強(qiáng)勢進(jìn)入的勢頭，需要辯證地看待。一方面，在利用國外先進(jìn)育種理念和技術(shù)、改變我國傳統(tǒng)育種和種植模式方面，我們可以取人之長。另一方面，對其帶來的擠壓國內(nèi)種業(yè)市場空間、抬高生產(chǎn)成本、抑制國內(nèi)科研創(chuàng)新以及造成種質(zhì)資源流失等問題，不可熟視無睹。總體看，我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域利用外資的份額很小，大約占國家全部利用外資的3%左右（不足400億美元）。以主動姿態(tài)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)的對外開放，積極吸引外資投資農(nóng)業(yè)，仍是我們的主基調(diào)。但對于種業(yè)這個國家戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性核心產(chǎn)業(yè)，應(yīng)把握好利用外資的度，引進(jìn)和開放，都應(yīng)有利于我們掌握核心育種技術(shù)，有利于保護(hù)國內(nèi)種業(yè)安全。

種子法修改的思路、原則和主要內(nèi)容

（一）修改的思路

建立現(xiàn)代種業(yè)制度是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，確保國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，增加農(nóng)民收入，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的重要戰(zhàn)略舉措。很難想象，在一個落后的種業(yè)管理制度環(huán)境里，會催生出現(xiàn)代種業(yè)的發(fā)展壯大。

十一屆全國人大以來，全國人大代表有780人次提出修改種子法和制定植物新品種保護(hù)法的議案25件。2011年以來，國務(wù)院先后出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展的意見》、《全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2011-2015年）》，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化種業(yè)體制改革提高創(chuàng)新能力的意見》，提出了新時期種業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標(biāo)和保障措施。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理對種業(yè)發(fā)展都有明確指示，中共中央、國務(wù)院2015年又發(fā)出了《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，都為修改種子法指明了方向。十二屆全國人大常委會及時將修改種子法列入立法規(guī)劃，加快修改水到渠成。

種子法修改的思路是：認(rèn)真貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)和發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用的要求，立足于種業(yè)國家戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性核心產(chǎn)業(yè)地位，構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、“育繁推一體”的現(xiàn)代種業(yè)法律制度，著力提升種業(yè)自主創(chuàng)新能力、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)能力、市場競爭能力、供種保障能力和市場監(jiān)管能力，保障種業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。

（二）修改中把握的三個原則

一是著力搭建現(xiàn)代種業(yè)制度框架。構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合、“育繁推一體”的現(xiàn)代種業(yè)體系，涵蓋多個環(huán)節(jié)，涉及多個部門，需要統(tǒng)籌考慮、合力推進(jìn)。種子法修改把完善育種科技創(chuàng)新體系作為重要任務(wù)，把加強(qiáng)植物新品種權(quán)保護(hù)作為激勵原始創(chuàng)新的重要抓手，把提高種子企業(yè)核心競爭力和促進(jìn)“育繁推一體化”作為做強(qiáng)種業(yè)的重要切入點(diǎn)，把加強(qiáng)市場監(jiān)督作為確保種子質(zhì)量和維護(hù)用種者權(quán)益的重要途徑，為建立現(xiàn)代種業(yè)制度搭好框架。這四個方面，都是規(guī)范種業(yè)健康發(fā)展的“牛鼻子”。

二是堅持發(fā)揮市場配置資源的決定性作用與政府嚴(yán)格監(jiān)管并行不悖。堅持市場化改革方向，主要由市場決定種業(yè)的資源配置，除公益性研究外，其他都通過市場競爭優(yōu)勝劣汰。與此同時，劃定政府監(jiān)管邊界，明確監(jiān)管職責(zé)，建立市場導(dǎo)向下的嚴(yán)管模式。政府的監(jiān)管要符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和種業(yè)發(fā)展規(guī)律，不能大而無邊，事事包攬，但也不是撒手不管，監(jiān)管重點(diǎn)主要是規(guī)劃計劃、市場準(zhǔn)入、市場秩序、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益等。在監(jiān)管環(huán)節(jié)上，做到事前事中事后都有法可依、有章可循。實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)管，是這次修法的一個亮點(diǎn)，目的就是最大限度保護(hù)農(nóng)民利益，維護(hù)種業(yè)發(fā)展的良好秩序。

三是把握“轉(zhuǎn)型升級”的度，循序漸進(jìn)。種業(yè)管理制度既要體現(xiàn)發(fā)展方向，又不能超越發(fā)展階段，獨(dú)唱“陽春白雪”。在改革路徑和制度設(shè)計上，體現(xiàn)“漸進(jìn)式”和“小步快跑”的思路，不急于求成，不拔苗助長，改革要與現(xiàn)階段各主體的發(fā)育程度、科研水平、政府的監(jiān)管能力及改革參與者的接受能力相適應(yīng)，最大限度地調(diào)動科研人員、種子企業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營者的積極性。既注意學(xué)習(xí)借鑒國際上先進(jìn)的種業(yè)管理制度，又不盲目不加區(qū)別的照搬。在扶持政策方面，明確財稅、信貸、保險、良種繁育基地建設(shè)等優(yōu)惠政策，形成推動現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展的合力。

（三）修改的主要內(nèi)容

種子法修改過程中，兩次在全國范圍征求各省區(qū)市人大、政府農(nóng)口及法制工作部門，以及國務(wù)院40多個部門的意見，充分聽取種子管理部門、科研院所、種子企業(yè)、種業(yè)協(xié)會、基層干部、農(nóng)民代表及專家學(xué)者的意見，召開了12次專家論證會，努力使每一項(xiàng)制度安排都建立在符合客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上。修訂草案在種質(zhì)資源保護(hù)、種業(yè)科技創(chuàng)新制度、植物新品種權(quán)保護(hù)、品種審定和登記、種子生產(chǎn)經(jīng)營許可和質(zhì)量監(jiān)管、種業(yè)安全審查評估、轉(zhuǎn)基因品種監(jiān)管、種子執(zhí)法制度、種業(yè)發(fā)展扶持保護(hù)制度及法律責(zé)任等十個方面，對種業(yè)管理制度進(jìn)行了完善。

1.完善種質(zhì)資源保護(hù)制度

我國是氣候類型多樣的國家，地域廣闊、地形地貌復(fù)雜，需要保護(hù)的種質(zhì)資源種類繁多。近年來，受城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、大規(guī)模開發(fā)建設(shè)、氣候變化異常、生態(tài)環(huán)境惡化等因素影響，我國的種質(zhì)資源保護(hù)形勢比較嚴(yán)峻。隨著現(xiàn)代生物技術(shù)的發(fā)展，傳統(tǒng)的保護(hù)方式已難以適應(yīng)。為此，種子法修訂草案規(guī)定，國家有計劃地開展種質(zhì)資源普查工作；明確國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門建立種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、保護(hù)地的責(zé)任；明確種質(zhì)資源庫、保護(hù)區(qū)或保護(hù)地的種質(zhì)資源屬公共資源，依法向社會開放；占用種質(zhì)資源庫、保護(hù)區(qū)或保護(hù)地，需經(jīng)原設(shè)立機(jī)關(guān)同意。

占用種質(zhì)資源庫、保護(hù)區(qū)或保護(hù)地需經(jīng)原設(shè)立機(jī)關(guān)同意，是否屬于新增行政許可？按照行政許可法的規(guī)定，行政許可是行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。作為管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的事前控制手段，行政許可是行政機(jī)關(guān)針對行政相對方的管理行為，由行政相對方提出申請。行政機(jī)關(guān)審批其他行政機(jī)關(guān)或其直接管理的事業(yè)單位的行為，不屬于行政許可。在修訂草案中，占用種質(zhì)資源庫、保護(hù)區(qū)或保護(hù)地，針對的是土地征收、征用中可能發(fā)生的隨意侵占行為，指向的主體是征地機(jī)關(guān)等政府相關(guān)管理部門，是對公權(quán)力的約束，不涉及審查、許可公民、法人或其他組織從事特定活動的行為，不屬新設(shè)行政許可。

國家對種質(zhì)資源享有主權(quán)，行使主權(quán)的重要手段是對種質(zhì)資源的出口進(jìn)行嚴(yán)格管理。主權(quán)有別于所有權(quán)，種質(zhì)資源的占有、使用、惠益分享等，按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。維護(hù)種質(zhì)資源的國家主權(quán)、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)與開展正常的國際合作，三者之間是不矛盾的。

2.完善種業(yè)科技創(chuàng)新制度

針對我國目前育種的基礎(chǔ)性、前沿性和應(yīng)用技術(shù)研究人力、財力投入不足，品種選育集成度低，從事原始創(chuàng)新動力弱，以及產(chǎn)學(xué)研分割、育繁推脫節(jié)等問題，修訂草案按照黨的十八屆三中全會關(guān)于深化科技體制改革的精神，對種業(yè)科技創(chuàng)新體制作了調(diào)整完善，主要包括：建立主要由市場決定種業(yè)技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)分配、成果評價的機(jī)制；支持公益性科研院所及高等院校重點(diǎn)開展育種的基礎(chǔ)性、前沿性和應(yīng)用技術(shù)研究，以及常規(guī)作物、主要造林樹種育種和無性繁殖材料選育等公益性研究；鼓勵種子企業(yè)利用公益性研究成果，培育具有自主知識產(chǎn)權(quán)的優(yōu)良品種；鼓勵種子企業(yè)與科研院所及高等院校構(gòu)建技術(shù)研發(fā)平臺，或建立以市場為導(dǎo)向、資本為紐帶、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的種業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系；完善品種選育區(qū)域協(xié)作機(jī)制，推進(jìn)合作交流；明確由財政性資金支持形成的育種發(fā)明專利權(quán)和植物新品種權(quán)，除涉及國家安全、國家利益和重大社會公共利益外，授權(quán)項(xiàng)目承擔(dān)者依法取得；由財政資金支持為主形成的育種成果的轉(zhuǎn)讓、許可等應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行，禁止私自交易。

建立基礎(chǔ)性、前沿性、公益性育種與商業(yè)性育種相結(jié)合，優(yōu)勢互補(bǔ)的種業(yè)科技創(chuàng)新體系，是這次種子法修改的重要內(nèi)容。這個制度安排立足于調(diào)動兩個積極性，既調(diào)動科研院所及高等院校從事基礎(chǔ)性、前沿性等公益性研究的積極性；又調(diào)動具備條件的種子企業(yè)從事育種創(chuàng)新的積極性。兩個積極性有兩個交匯平臺：一是“育繁推一體化”平臺。鼓勵種子企業(yè)與優(yōu)勢科研院所、高等院校合作，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合。這種合作是實(shí)質(zhì)性結(jié)合，人才可以流動，可任職，也可兼職，有明晰的產(chǎn)權(quán)制度安排，是一體化的法人實(shí)體組織。二是共建合作研發(fā)平臺。把企業(yè)的資金、管理、成果轉(zhuǎn)化快的優(yōu)勢與科研院所人才密集、科研資源豐富的優(yōu)勢結(jié)合起來，揚(yáng)長避短。合作雙方各有其主，以市場為導(dǎo)向，利益分享、風(fēng)險分擔(dān)。在這種合作方式中，資本是股權(quán)，科技資源、科技成果也可以作為股權(quán)分享收益。努力調(diào)動“兩個積極性”的制度設(shè)計，修訂草案只是提出了原則和方向，具體條款的包容性很強(qiáng)，鼓勵各地、各部門大膽創(chuàng)新。當(dāng)然，這種模式在實(shí)踐中需要有過渡期，科研院所的科技、人才資源是多種積累形成的，大多數(shù)企業(yè)的育種能力還在發(fā)育成長階段，兩者需要柔性對接，如果彎子轉(zhuǎn)的過急，渠未修好便放水，不是制度設(shè)計的初衷。

3.完善植物新品種權(quán)保護(hù)制度

現(xiàn)行種子法對植物新品種保護(hù)作了原則性規(guī)定，經(jīng)反復(fù)研究論證，修訂草案新設(shè)“新品種保護(hù)”一章，以期在法律層面進(jìn)一步強(qiáng)化植物新品種保護(hù)的關(guān)鍵性制度。

修訂草案規(guī)范植物新品種保護(hù)的主要內(nèi)容包括：明確植物新品種權(quán)的授予條件和原則；規(guī)范植物新品種的命名；明確完成育種的單位或個人對其授權(quán)品種享有排他獨(dú)占權(quán)；規(guī)范植物新品種權(quán)保護(hù)的例外和強(qiáng)制許可情形。針對當(dāng)前急需解決的現(xiàn)實(shí)問題，新增有關(guān)規(guī)定，主要包括：規(guī)定同一植物品種在申請新品種保護(hù)、品種審定或登記、銷售、推廣時只能使用一個名稱；生產(chǎn)銷售、推廣種子應(yīng)與申請新品種保護(hù)、品種審定或登記提供的樣品相符；明確危害公共利益、生態(tài)環(huán)境的植物新品種不授予植物新品種權(quán)；明確強(qiáng)制許可的被許可人不享有獨(dú)占實(shí)施權(quán)，無權(quán)允許他人實(shí)施；規(guī)范新穎性的喪失情形和特別規(guī)定。

為了加強(qiáng)對原始創(chuàng)新的激勵和保護(hù)，解決我國目前存在的修飾性、模仿性品種多的問題，經(jīng)多次聽取專家和有關(guān)主管部門意見，修訂草案引入國際上通行且行之有效的實(shí)質(zhì)性派生品種概念（實(shí)質(zhì)性派生品種是指由原始品種實(shí)質(zhì)性派生，或者由實(shí)質(zhì)性派生品種再次派生出的品種；實(shí)質(zhì)性派生品種與原始品種相比，除了因派生行為導(dǎo)致的性狀明顯差異外，其余性狀與原始品種的基因類型或者基因型組合決定的性狀保持一致），明確實(shí)質(zhì)性派生品種可以申請新品種權(quán)，可以獲得授權(quán)，但在進(jìn)行商業(yè)化應(yīng)用時需征得原始新品種權(quán)所有人同意；授權(quán)國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門分別確定實(shí)質(zhì)性派生品種的植物種類、判定標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施起始時間。這種制度安排，目的是保護(hù)原始創(chuàng)新。自1999年我國開始植物新品種授權(quán)以來，有1.2萬個品種提出申請，授權(quán)4676個，其中修飾性、模仿性品種較多，同質(zhì)化問題突出。實(shí)質(zhì)性派生品種管理制度缺失，直接影響育種人從事原始創(chuàng)新的積極性。原始創(chuàng)新人花費(fèi)數(shù)年乃至數(shù)十年培育的品種或繁殖材料，被別人私自利用或者進(jìn)行個別性狀的簡單修飾模仿后，就堂而皇之地申請保護(hù)并銷售推廣，這對原始創(chuàng)新是致命性打擊。如果對這種利用技術(shù)手段投機(jī)取巧、變相剽竊的行為視而不見，我國種業(yè)原始創(chuàng)新動力將會消磨殆盡，后果十分嚴(yán)重，必將進(jìn)一步拉大我國與種業(yè)發(fā)達(dá)國家的差距。

近年來生物技術(shù)和分子育種快速發(fā)展，通過體細(xì)胞克隆、基因?qū)氲确绞脚嘤缮贩N，對完善植物新品種保護(hù)制度提出了新要求。引入生物育種技術(shù)，對誠實(shí)守信的育種人來說，有助于提高育種水平。但對不誠實(shí)守信的育種人來說，又可能將新技術(shù)變成剽竊別人成果的手段。如何界定，這是一個專業(yè)性很強(qiáng)的問題，國外立法對如何判定也是多種方式，因此，修訂草案對判定標(biāo)準(zhǔn)作出了授權(quán)性規(guī)定。為避免國外擁有強(qiáng)大研發(fā)能力的種子企業(yè)利用技術(shù)優(yōu)勢強(qiáng)化自身利益保護(hù)，草案將實(shí)質(zhì)性派生品種的保護(hù)范圍、判定標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施時間交由國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門分別確定，既是授權(quán)性規(guī)定，也是有較大操作空間的規(guī)定，同時留出了過渡期。

種子法修訂草案將植物新品種保護(hù)作為一章處理，是經(jīng)過充分論證且慎重考慮的，符合黨的十八屆四中全會提出的“完善知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”和2015年中央一號文件關(guān)于“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)”的要求。第一，增加專章是現(xiàn)階段構(gòu)建我國知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度的現(xiàn)實(shí)選擇。植物新品種權(quán)是知識產(chǎn)權(quán)的重要組成部分，在我國知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)領(lǐng)域，已先后制定了著作權(quán)法、專利法、商標(biāo)法，而對于植物新品種權(quán)只有行政法規(guī)規(guī)定，立法明顯滯后于其他知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)領(lǐng)域。在植物新品種保護(hù)立法分歧較大、難以提上日程的情況下，將植物新品種保護(hù)的關(guān)鍵性制度通過種子法專章規(guī)定，節(jié)約了立法資源，提高了立法效率，也符合民事制度需由法律規(guī)范的要求。第二，種子管理與植物新品種保護(hù)同法規(guī)定也有成功范例。作為國際植物新品種保護(hù)聯(lián)盟發(fā)起國的荷蘭，1966年制定了《種子和植物繁殖材料法》，為提升其種子產(chǎn)業(yè)競爭力提供了法律保障。目前，荷蘭申請植物新品種保護(hù)的總數(shù)居世界第一位，是世界第二大農(nóng)產(chǎn)品凈出口國，種子、種苗出口額占世界的24%。在生態(tài)條件與我國相近的東亞國家，如日本、韓國以及我國的臺灣地區(qū)，也是將種子管理與植物新品種保護(hù)合并處理。第三，專章規(guī)定有利于統(tǒng)一執(zhí)法和管理。品種審定屬于行政管理行為，目的在于確保新品種的農(nóng)藝和經(jīng)濟(jì)性狀具有推廣價值；植物新品種權(quán)保護(hù)屬于民事行為，是經(jīng)過依法申請與審核，賦予權(quán)利人為商業(yè)目的的生產(chǎn)銷售授權(quán)品種的獨(dú)占權(quán)。盡管兩者法律性質(zhì)不同，但管理鏈條是相互銜接的，進(jìn)入市場銷售推廣的審定品種，如果是授權(quán)保護(hù)的植物新品種，二者的關(guān)系就如同一枚硬幣的正反面，有統(tǒng)一的測試流程、統(tǒng)一的測試機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一的執(zhí)法主體，兩者的區(qū)別是，前者是行政保護(hù)，后者是民事保護(hù)。

如果植物新品種保護(hù)以后能夠通過專門立法規(guī)范，與種子法修訂草案的規(guī)定也不矛盾。種子法只是對與種業(yè)管理制度聯(lián)系密切且與植物新品保護(hù)切割不開的內(nèi)容作了銜接性規(guī)定。這種處理方式，立法中比比皆是。同是規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營，作為民法的物權(quán)法、農(nóng)村土地承包法有規(guī)定，作為行政法的土地管理法也有規(guī)定，作為訴訟與非訴訟程序法的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法也有規(guī)定。不少法律之所以如此處理，是考慮了法律所設(shè)制度的完整性和周延性。在美國，規(guī)范植物新品種保護(hù)的法律，就有聯(lián)邦種子法、植物品種保護(hù)法、植物專利法、信息自由法和商業(yè)秘密法等。

4.完善品種審定、登記制度

品種審定是種子法修改中科研機(jī)構(gòu)和種子企業(yè)普遍關(guān)心的問題。修訂草案完善了主要農(nóng)作物和主要林木品種審定制度，主要內(nèi)容包括：縮小主要農(nóng)作物品種審定范圍，取消現(xiàn)行種子法關(guān)于國務(wù)院和省級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門可以分別確定一至二種主要農(nóng)作物品種的規(guī)定，需要審定的主要農(nóng)作物品種由目前的28種減少到5種，大大減少了行政審批事項(xiàng)。將品種的特異性、一致性、穩(wěn)定性測試作為品種審定的依據(jù)；規(guī)定制定審定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)充分聽取育種者、用種者、生產(chǎn)經(jīng)營者和行業(yè)代表的意見；建立包括申請文件、審定試驗(yàn)數(shù)據(jù)、種子樣品、專家個人審定意見和審定結(jié)論等內(nèi)容的審定檔案制度，規(guī)范和約束審定機(jī)關(guān)權(quán)力行使。對經(jīng)認(rèn)定的“育繁推一體化”種子企業(yè)實(shí)行“綠色通道”，允許其對自主研發(fā)品種自行完成試驗(yàn)，但企業(yè)應(yīng)對試驗(yàn)數(shù)據(jù)真實(shí)性負(fù)責(zé)，并建立試驗(yàn)數(shù)據(jù)可追溯制度，以減輕國家和省級審定壓力，提高審定效率；約束品種測試、試驗(yàn)數(shù)據(jù)造假行為，加大處罰力度，規(guī)定取消測試、試驗(yàn)資格的情形；規(guī)范通過審定的主要農(nóng)作物和主要林木品種的引種行為。

目前，對非主要農(nóng)作物品種不審定、不登記，管理處于空白，市場處于無序狀態(tài)。一些進(jìn)入市場的蔬菜、花卉等品種或者沒有名稱，或者標(biāo)簽標(biāo)識混亂，同種異名、同名異種情況交織，用種者無法判斷品種真假，受到損失追索賠償取證困難。同時，新品種在進(jìn)入市場前未能通過規(guī)范程序保存標(biāo)準(zhǔn)樣品，極易造成珍貴物種流失。針對這些問題，國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門提出，應(yīng)建立非主要農(nóng)作物品種登記制度，該制度的主要內(nèi)容包括：明確由國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門發(fā)布需要登記的品種目錄，建立全國統(tǒng)一的登記平臺，列入目錄的品種在推廣前應(yīng)當(dāng)申請登記；明確省級政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)登記受理工作；明確登記的內(nèi)容、程序、辦法，包括種子來源、特性、育種過程，品種的特異性、一致性、穩(wěn)定性和抗性測試報告等；明確登記申請者對申請文件和種子樣品的真實(shí)性負(fù)責(zé)；明確一個品種只能在一地申請登記的原則。將登記放在省級，是按照有關(guān)逐步下放行政審批事項(xiàng)的要求，為了方便申請者；建立全國統(tǒng)一的信息監(jiān)管平臺，是為了遏制一品多名、多品一名和冒牌套牌等侵權(quán)行為；一個品種只能在一地登記，是為了保證品種名稱的唯一性，便于用種者識別，避免市場混亂，在一地登記也不影響在其他地區(qū)經(jīng)營、推廣。種子是特殊商品，種子安全涉及國家糧食安全、生物安全和食品安全。按照行政許可法關(guān)于“直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動”可以設(shè)定行政許可的規(guī)定，將非主要農(nóng)作物品種登記納入行政許可范圍是必要的。

對品種的市場準(zhǔn)入管理，國際上做法有異，本質(zhì)相同。美國建立標(biāo)簽真實(shí)性管理和種子質(zhì)量認(rèn)證制度，種子企業(yè)為了能夠在市場競爭中生存發(fā)展，都組織嚴(yán)格的品種試驗(yàn)和測試，因?yàn)槿魏尾徽鎸?shí)的試驗(yàn)數(shù)據(jù)和測試記錄、種子標(biāo)簽、虛假廣告等，都會受到處罰直至追究刑事責(zé)任。歐盟國家實(shí)施強(qiáng)制性品種登記和強(qiáng)制性質(zhì)量認(rèn)證制度，一個品種只有經(jīng)過登記并進(jìn)行強(qiáng)制性質(zhì)量認(rèn)證后，才能進(jìn)入市場銷售、推廣。我國目前已實(shí)施的品種審定制度屬事前監(jiān)管（歐盟國家的品種登記即我國目前的品種審定），擬設(shè)定的品種登記側(cè)重事后監(jiān)管，寬進(jìn)嚴(yán)管（類似于歐盟、美國的注冊制）。品種審定與品種登記的區(qū)別是，前者是由管理部門統(tǒng)一對品種的特異性、一致性和穩(wěn)定性（DUS）以及農(nóng)藝性狀（VCU）組織測試，合格后發(fā)給通行證；后者是由育種者自行或委托專門機(jī)構(gòu)完成測試，測試結(jié)果要經(jīng)過管理部門形式上認(rèn)可方可綠燈放行。

5.完善種子生產(chǎn)經(jīng)營許可和質(zhì)量管理制度

一是關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營許可。現(xiàn)行種子法將種子生產(chǎn)和經(jīng)營作為兩個環(huán)節(jié)分開管理，不利于“育繁推一體化”種子企業(yè)的形成，也不利于加強(qiáng)對種子生產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量的源頭控制。為此，修訂草案將原法“種子生產(chǎn)”、“種子經(jīng)營”、“種子使用”合并為“種子生產(chǎn)經(jīng)營”一章，將種子生產(chǎn)許可證和種子經(jīng)營許可證合并為種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證；完善種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證分級審批制度，將“育繁推一體化”種子企業(yè)的種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證由國務(wù)院行政主管部門核發(fā)，下放由省級政府主管部門核發(fā)；明確將具有無檢疫性有害生物的種子生產(chǎn)地點(diǎn)作為申請種子生產(chǎn)經(jīng)營許的條件；規(guī)范種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的載明事項(xiàng)，許可證應(yīng)載明生產(chǎn)經(jīng)營者名稱、地址、法定代表人名稱等，明確載明事項(xiàng)變更的應(yīng)在30日之內(nèi)向原核發(fā)機(jī)關(guān)申請變更登記，禁止轉(zhuǎn)讓種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證；完善種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案管理制度，明確生產(chǎn)經(jīng)營檔案的具體載明事項(xiàng)及種子樣品保存期限由國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門規(guī)定；明確“育繁推一體化”企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營許可證的有效區(qū)域?yàn)槿珖?；明確銷售種子應(yīng)當(dāng)符合國家或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，附有標(biāo)簽和使用說明，建立標(biāo)簽和使用說明的真實(shí)性原則；規(guī)范種子標(biāo)簽的載明事項(xiàng)，應(yīng)標(biāo)注種子品種審定或登記編號、生產(chǎn)經(jīng)營者及注冊地、種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證信息代碼等，明確銷售授予植物新品種權(quán)的種子的，必須標(biāo)注植物新品種權(quán)號。修訂草案將種子生產(chǎn)和經(jīng)營許可證兩證合一，下放“育繁推一體化”企業(yè)種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證審批權(quán)限，符合黨的十八大和十八屆三中全會關(guān)于深化行政審批制度改革的精神，有利于降低行政管理成本和種子生產(chǎn)經(jīng)營成本。

二是關(guān)于種子質(zhì)量管理。為規(guī)范種子質(zhì)量監(jiān)管行為，加大種子質(zhì)量監(jiān)管力度，修訂草案將原法“種子質(zhì)量”、“種子行政管理”合并為“種子監(jiān)督管理”一章，在種子質(zhì)量檢驗(yàn)、行業(yè)自律管理、信息發(fā)布及監(jiān)管等方面作了完善，主要包括：授權(quán)國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門制定種子質(zhì)量檢驗(yàn)辦法；將沒有標(biāo)簽的種子認(rèn)定為假種子；規(guī)定種子生產(chǎn)經(jīng)營者依法自愿成立種子行業(yè)協(xié)會，明確種子協(xié)會的服務(wù)職能；禁止在種子生產(chǎn)基地從事檢疫性有害生物接種試驗(yàn)；建立統(tǒng)一的種業(yè)信息發(fā)布平臺、監(jiān)管平臺和植物品種標(biāo)準(zhǔn)樣品庫，明確省級以上政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門建立品種審定、登記、植物新品種保護(hù)、生產(chǎn)經(jīng)營許可、市場監(jiān)管等種業(yè)信息發(fā)布制度。我國自上世紀(jì)90年代開始，開展了種子質(zhì)量認(rèn)證試點(diǎn)，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)?？紤]到修訂草案實(shí)行品種審定或登記等約束力較強(qiáng)的強(qiáng)制性制度，草案規(guī)定了種子認(rèn)證實(shí)行自愿原則，種子生產(chǎn)經(jīng)營者可自愿向具有資質(zhì)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)申請，經(jīng)認(rèn)證合格的可在包裝上使用認(rèn)證標(biāo)識。通過質(zhì)量認(rèn)證的種子，與未經(jīng)質(zhì)量認(rèn)證的種子相比，前者的可信度高。

三是關(guān)于品種退出。現(xiàn)行種子法對于種植多年后不再適宜生產(chǎn)，需要退出的種子品種沒有退出規(guī)定，各級農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門雖然確定了一批不宜種植的品種，但由于沒有法律支持，對于繼續(xù)銷售已退出品種種子的行為無法有效監(jiān)管。為此，修訂草案建立了強(qiáng)制性品種退出制度，規(guī)定審定通過的農(nóng)作物和林木品種出現(xiàn)不可克服的嚴(yán)重缺陷不宜繼續(xù)經(jīng)營、推廣的，經(jīng)原審定委員會審核確認(rèn)后，由原公告部門發(fā)布公告，停止經(jīng)營、推廣。

四是關(guān)于特許經(jīng)營備案?，F(xiàn)行種子法規(guī)定對農(nóng)民個人自繁自用的常規(guī)種子在集貿(mào)市場出售、串換，以及經(jīng)營不再分裝的包裝種子、委托銷售、設(shè)立分支機(jī)構(gòu)等四種情況可以不辦理許可證，這使得一些違法經(jīng)營行為很難界定，增加了種子管理的難度。在征求意見過程中，各地普遍提出應(yīng)刪除農(nóng)民個人在集貿(mào)市場上出售、串換自繁自用剩余種子不需辦理許可證的規(guī)定，加強(qiáng)對其他三類許可的備案管理。為此，修訂草案取消了允許農(nóng)民將自繁自用剩余常規(guī)種子進(jìn)行出售的規(guī)定，但為了滿足一些地方農(nóng)民交換種子的實(shí)際需要，保留了允許農(nóng)民串換的規(guī)定。同時，草案對經(jīng)營不再分裝的包裝種子、委托銷售、設(shè)立分支機(jī)構(gòu)三種情形，完善了備案制度，要求種子生產(chǎn)經(jīng)營者在辦理、變更營業(yè)執(zhí)照或者獲得書面委托后，應(yīng)及時向縣級政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門備案。

6.完善種業(yè)安全審查評估制度

現(xiàn)行種子法僅對外資進(jìn)入種子生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域進(jìn)行了規(guī)范，在征求意見過程中，種子種苗管理部門、種子企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等都普遍對外資大規(guī)模進(jìn)入威脅我國種業(yè)安全表示擔(dān)憂，提出應(yīng)對外資進(jìn)入育種、科研領(lǐng)域以及企業(yè)并購行為等進(jìn)行法律約束，保護(hù)我國種子產(chǎn)業(yè)安全。為此，修訂草案完善了種業(yè)安全審查評估制度，主要包括：建立種業(yè)安全審查機(jī)制，規(guī)范國內(nèi)種子企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)與外國人、外國企業(yè)或外國其他組織開展的技術(shù)合作，從事品種研發(fā)，以及外資投資或并購境內(nèi)種子企業(yè)的安全審查工作；規(guī)范種質(zhì)資源的進(jìn)出口和國際交流合作，與境外開展種子資源合作研究利用，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)，避免種質(zhì)資源及利益流失；規(guī)定外商投資種子企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營許可證由省級農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門審核，國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門核發(fā)。

修訂草案關(guān)于完善種業(yè)安全審查評估機(jī)制的規(guī)定，將黨中央提出的“把13億人口的飯碗牢牢端在自己手中”和國務(wù)院關(guān)于關(guān)系國家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品需進(jìn)行并購安全審查的規(guī)定上升為法律規(guī)范，有利于防止特有種質(zhì)資源和先進(jìn)育種技術(shù)流失，避免我國主要農(nóng)作物種子市場被外資控制，確保國內(nèi)種業(yè)安全和糧食安全。

7.完善轉(zhuǎn)基因品種監(jiān)管制度

轉(zhuǎn)基因問題是社會關(guān)注的一個熱點(diǎn)問題。一方面轉(zhuǎn)基因技術(shù)需要發(fā)展，另一方面消費(fèi)者對于轉(zhuǎn)基因食品的安全性存有一些疑慮。現(xiàn)行種子法對轉(zhuǎn)基因品種管理已有規(guī)定，要求“轉(zhuǎn)基因植物品種的選育、試驗(yàn)、審定和推廣應(yīng)當(dāng)進(jìn)行安全性評價，并采取嚴(yán)格的安全控制措施”。在草案起草中，有關(guān)行政主管部門提出，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對轉(zhuǎn)基因品種生產(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)險控制，建議增加對從事轉(zhuǎn)基因植物種子生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)許可證的管理。為此，草案規(guī)定從事轉(zhuǎn)基因植物種子生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)，其生產(chǎn)經(jīng)營許可證由國務(wù)院行政主管部門核發(fā)。為了回應(yīng)消費(fèi)者對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物產(chǎn)品的疑慮，草案增加了由國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門“加強(qiáng)跟蹤監(jiān)管”和“及時公告有關(guān)轉(zhuǎn)基因植物品種審定和推廣的信息”的規(guī)定，尊重和保障公眾的知情權(quán)。

8.完善種子執(zhí)法制度

現(xiàn)行種子法規(guī)定，農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門是種子行政主管機(jī)關(guān)，但未明確其所屬的種子管理機(jī)構(gòu)的法律地位，目前林業(yè)部門由種子種苗管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法，農(nóng)業(yè)方面有的地方由種子管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法，有的地方由農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法，也有的地方由種子管理機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)聯(lián)合執(zhí)法等。為此，修訂草案完善了種子執(zhí)法體系和執(zhí)法手段，主要包括：明確農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門所屬的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)或者農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門委托的種子管理機(jī)構(gòu)，有權(quán)開展種子執(zhí)法工作；農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門在執(zhí)法中可以進(jìn)入生產(chǎn)經(jīng)營場所進(jìn)行現(xiàn)場檢查，對種子取樣測試、試驗(yàn)或者檢驗(yàn)，查閱、復(fù)制相關(guān)合同、票據(jù)、賬簿、生產(chǎn)經(jīng)營檔案等有關(guān)材料，可以采取查封、扣押等行政強(qiáng)制措施。

作出上述規(guī)定的理由：首先，明確綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體地位，符合黨的十八屆三中全會提出的“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法”改革精神，與農(nóng)業(yè)法關(guān)于“實(shí)行綜合執(zhí)法，提高執(zhí)法效率和水平”的規(guī)定一致。其次，委托種子管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行執(zhí)法符合行政處罰法的有關(guān)規(guī)定。行政處罰法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合條件的組織實(shí)施行政處罰。種子管理機(jī)構(gòu)在執(zhí)法中，以農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門的名義行使行政處罰權(quán)，其行為后果由行政主管部門承擔(dān)。第三，委托執(zhí)法與綜合執(zhí)法并不矛盾，可以有效解決行政部門“權(quán)責(zé)不匹配”和種子管理機(jī)構(gòu)“有責(zé)無名分”問題。目前，全國有25個省制定了種子法實(shí)施細(xì)則，其中14個省授權(quán)種子管理機(jī)構(gòu)、11個省委托種子管理機(jī)構(gòu)行使相應(yīng)的行政處罰權(quán)。地方從實(shí)際出發(fā)作出了規(guī)定，修訂上位法時，合理的就要采納。第四，通過委托方式明確種子管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法地位，有利于綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和種子管理機(jī)構(gòu)整合力量，增強(qiáng)執(zhí)法力量。對此，各方面的意見是一致的，特別是農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門從事種子種苗管理的執(zhí)法人員，備受鼓舞，認(rèn)為有這一條規(guī)定，使他們的執(zhí)法工作有了法律依據(jù)。

9.完善種業(yè)發(fā)展扶持保護(hù)制度

修訂草案將國務(wù)院有關(guān)扶持種業(yè)發(fā)展的政策措施上升為法律規(guī)定，新增了“扶持政策”一章，主要包括財稅、信貸、保險、良種繁育基地建設(shè)等方面。對品種選育、生產(chǎn)、示范推廣、種質(zhì)資源保護(hù)、種子儲備以及制種大縣給予扶持；將先進(jìn)適用的制采種機(jī)械納入農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼范圍；引導(dǎo)社會資金進(jìn)入種業(yè)；國家加強(qiáng)種業(yè)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；對優(yōu)勢種子繁育基地內(nèi)的耕地，劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，實(shí)行永久保護(hù)；優(yōu)勢種子繁育基地由國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門商所在省級政府確定；鼓勵和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)為種子生產(chǎn)經(jīng)營和收儲提供信貸支持；省級以上人民政府采取保費(fèi)補(bǔ)貼措施，支持發(fā)展種業(yè)生產(chǎn)保險；支持科研院所和高等院校與種子企業(yè)開展人才合作，鼓勵科研院所和高等院?？蒲腥藛T到企業(yè)從事商業(yè)化育種，鼓勵育種科研人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；鼓勵和支持發(fā)展種業(yè)高新技術(shù)示范園區(qū)建設(shè)。

上述規(guī)定中，有些已經(jīng)在實(shí)施，但沒有系統(tǒng)化、長期化，有些規(guī)定的層次較低。這次修改，較好地處理了這個問題。

10.完善法律責(zé)任

結(jié)合上述制度設(shè)計，種子法修訂草案進(jìn)一步完善相關(guān)法律責(zé)任，林林總總涉及30多處。一是增加了對侵犯植物新品種權(quán)、植物新品種申請權(quán)和植物新品種權(quán)權(quán)屬糾紛救濟(jì)途徑的3項(xiàng)規(guī)定。二是增加了對19種種子違法行為的行政處罰措施。主要包括：植物新品種侵權(quán)行為、假冒植物新品種權(quán)行為、以欺騙、賄賂或其他等不正當(dāng)手段取得種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證行為、轉(zhuǎn)讓種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證行為、將從境外引進(jìn)林木種子進(jìn)行引種試驗(yàn)的收獲物在國內(nèi)銷售行為、違反規(guī)定進(jìn)出口種子行為、經(jīng)營種子沒有使用說明的行為、偽造測試數(shù)據(jù)行為、未按規(guī)定建立種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案行為、侵占破壞種質(zhì)資源行為、未經(jīng)審核批準(zhǔn)與外國人、外國企業(yè)或外國其他組織開展研究利用種質(zhì)資源行為、經(jīng)營推廣應(yīng)當(dāng)?shù)怯浳吹怯浄N子行為、經(jīng)營推廣已公告退出種子行為、私自交易由財政資金支持形成的育種成果行為、未根據(jù)林業(yè)行政主管部門制定的計劃使用林木良種行為、種子生產(chǎn)經(jīng)營者拒絕、阻撓執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法實(shí)施監(jiān)督檢查的行為、在種子生產(chǎn)基地進(jìn)行檢疫性有害生物接種試驗(yàn)行為、品種測試或試驗(yàn)數(shù)據(jù)造假行為、從事種子管理的國家工作人員收受當(dāng)事人財物、謀取不正當(dāng)利益行為等。三是加大了對10種違法行為的行政處罰力度。主要包括：生產(chǎn)經(jīng)營假、劣種子，違反種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理規(guī)定，將為境外制種的種子或從境外引進(jìn)農(nóng)作物種子進(jìn)行引種試驗(yàn)的收獲物在國內(nèi)銷售，違反種子包裝和標(biāo)簽管理規(guī)定，私自采集或采伐國家重點(diǎn)保護(hù)的天然種質(zhì)資源，向境外提供或者從境外引進(jìn)種質(zhì)資源，經(jīng)營推廣應(yīng)當(dāng)審定未審定種子，強(qiáng)采掠青、損壞母樹或者在劣質(zhì)林和劣質(zhì)母樹上采種，違法收購林木種子等。四是提高法律的震懾力，規(guī)定上述違法行為構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

除以上十個方面的內(nèi)容，修訂草案還明確了省級政府的種子儲備責(zé)任，將煙草種、中藥材種管理納入法律規(guī)范范圍等。

種子法修改從調(diào)研到完成起草工作，歷時五年多時間。目前草案對十項(xiàng)制度的完善，是取得了最大公約數(shù)，這與各方面立足我國種業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展、摒棄部門利益、積極參與和推動是分不開的，期待種子法修訂草案順利通過全國人大常委會審議，成為建立我國現(xiàn)代種業(yè)制度的新起點(diǎn)。