黃敬賀

（泉州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院）

關(guān)于“多規(guī)融合”的思考

黃敬賀

（泉州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院）

城市規(guī)劃是加強(qiáng)我國(guó)的城市建設(shè)的重要工作之一。目前，我國(guó)在城市規(guī)劃管理上出現(xiàn)了部門之間的規(guī)劃工作重疊、沖突等現(xiàn)象嚴(yán)重的問題。在黨的十八大中提出多規(guī)融合五位一體的總體布局。在這一形勢(shì)下，“多規(guī)融合”這一思想方針應(yīng)運(yùn)而生，并逐步在各個(gè)行政區(qū)域?qū)嵭?。?duì)城市的建設(shè)與發(fā)展帶來了積極的作用。因此，“多規(guī)融合”這一方針的繼續(xù)實(shí)施與加大推廣具有重要意義。本文將針對(duì)“多規(guī)融合”的現(xiàn)實(shí)意義、應(yīng)用價(jià)值以及發(fā)展方向等問題進(jìn)行思考與探討。希望為我國(guó)的城市建設(shè)管理提供有價(jià)值的建議。

城市規(guī)劃；多規(guī)融合；思考

由于我國(guó)的地域發(fā)展情況不一，地緣情況復(fù)雜，我國(guó)在城市建設(shè)工作上的規(guī)劃種類較多。各級(jí)行政單位之間的專業(yè)規(guī)劃類型不一致，往往出現(xiàn)規(guī)劃重疊、沖突、脫節(jié)等現(xiàn)象，不僅不利于城市建設(shè)的合理、科學(xué)的發(fā)展，還造成了資源以及人力、物力的浪費(fèi)[1]。規(guī)劃是政府的一種行政行為，它對(duì)城市的發(fā)展具有宏觀上的指導(dǎo)作用，城市建設(shè)問題的出現(xiàn)，直接影響的是整個(gè)城市的發(fā)展，為城市的發(fā)展建設(shè)帶來了十分不利的后果。針對(duì)這一現(xiàn)象，我國(guó)提出了“多規(guī)融合”這一規(guī)劃方針[2]。目的是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理的科學(xué)合理，實(shí)現(xiàn)資源的有效利用、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的雙贏，實(shí)現(xiàn)空間資源的合理安排，從而提高城市規(guī)劃的效果。

1　“多規(guī)融合”建立下的城鎮(zhèn)發(fā)展方式與目標(biāo)

在“多規(guī)融合”的建設(shè)方針之下，各個(gè)部門之間要加強(qiáng)部門的交流與聯(lián)系，共同商討城市建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，確保各項(xiàng)規(guī)劃的統(tǒng)一性。其重要內(nèi)容為耕地的規(guī)劃利用以及城市建設(shè)。對(duì)土地的利用要遵循節(jié)約、集約利用的原則，保護(hù)耕地，改變傳統(tǒng)的粗放的土地資源利用方式[3]。同時(shí)，在城市規(guī)劃之中，正確處理好城鄉(xiāng)之間的關(guān)系是十分重要的。在整個(gè)城市建設(shè)之中，城鄉(xiāng)關(guān)系的統(tǒng)籌處理以及合理布局是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體共同發(fā)展的基礎(chǔ)與前提。要想促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展必須堅(jiān)持以人為本協(xié)調(diào)規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)與布局，優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，對(duì)于空間資源的規(guī)劃與利用要嚴(yán)格參照規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行，對(duì)相關(guān)的發(fā)展指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格的控制，同時(shí)建立近期與長(zhǎng)期兩種城市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)配套實(shí)行的原則，對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行合理的布局，為了近期與長(zhǎng)期的發(fā)展相結(jié)合，選擇留有彈性的建設(shè)方案。

在城市的發(fā)展過程中，土地利用的總體規(guī)劃起著至關(guān)重要的作用，它是城市建設(shè)發(fā)展的一個(gè)框架的搭建，只有將框架搭建好了，才能夠?yàn)槌鞘幸?guī)劃中的各個(gè)具體的方面找到合理的發(fā)展方向。城市總體規(guī)劃、城市近期規(guī)劃與城市土地利用計(jì)劃共同支撐其城市建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)三者之間的關(guān)系是促進(jìn)城市建設(shè)的重要手段[4]。同時(shí)，由于各個(gè)地區(qū)的發(fā)展具有一定的差異性，地區(qū)特色比較明顯。在實(shí)現(xiàn)“多規(guī)融合”的發(fā)展目標(biāo)下，要對(duì)城市發(fā)展的總體目標(biāo)以及重要控制指標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃控制。城市發(fā)展的總體目標(biāo)的建立需要以及所規(guī)劃地區(qū)城市的發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)水平，結(jié)合當(dāng)?shù)氐牡貐^(qū)特色進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃以及目標(biāo)的確定。在進(jìn)行重要指標(biāo)的控制上，“多規(guī)融合”要求將各部門的管控要求進(jìn)行綜合來確定合理的控制指標(biāo)。這類指標(biāo)通常由上級(jí)政府下達(dá)或規(guī)定具有一定的強(qiáng)制性與約束性。這類指標(biāo)所包括的具體內(nèi)容有：基本農(nóng)田保護(hù)面積、耕地保有量、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積等。在一些比較特殊的地區(qū)會(huì)有其它的控制指標(biāo)的添加。上述指標(biāo)通常具有相關(guān)的控制準(zhǔn)則，在滿足這一準(zhǔn)則的要求下，各個(gè)部門相關(guān)縣市要依據(jù)自身的發(fā)展要求進(jìn)行多方面的預(yù)期指標(biāo)的融合考慮，“多規(guī)融合”的作用在這一階段得到充分的體現(xiàn)。最后進(jìn)行“多規(guī)融合”下的指標(biāo)控制整合工作。下面為一個(gè)地區(qū)的“多規(guī)融合”重要控制指標(biāo)的整合表[5]，見表1。

表1　

此外，在沿海地區(qū)，“多規(guī)融合”對(duì)海域及灘涂的規(guī)劃、生態(tài)線的劃分等方面具有重要意義。是實(shí)現(xiàn)海洋資源科學(xué)合理的規(guī)劃利用的有效手段，也是保證生態(tài)發(fā)展的重要措施。

2　“多規(guī)融合”對(duì)空間管制分區(qū)的作用以及空間規(guī)劃

在“多規(guī)融合”的作用下，制定了科學(xué)合理的戰(zhàn)略目標(biāo)之后，下一步就需要對(duì)城市空間管制進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃了。依據(jù)相應(yīng)的法律規(guī)范，各部門對(duì)空間管制要素進(jìn)行合理安排以及規(guī)劃分區(qū)。結(jié)合各個(gè)空間管制要素的具體要求，進(jìn)行部門與管制范圍之間的對(duì)應(yīng)。在未來的城市發(fā)展戰(zhàn)略之中各個(gè)部門將對(duì)相應(yīng)的空間管制分區(qū)進(jìn)行規(guī)劃并承擔(dān)各自的規(guī)劃責(zé)任。在進(jìn)行規(guī)劃管理的工作時(shí)，要善于抓住重點(diǎn)，進(jìn)行主次得當(dāng)?shù)囊?guī)劃管理。對(duì)建設(shè)區(qū)與保護(hù)區(qū)的規(guī)劃管理要著重進(jìn)行。例某城鎮(zhèn)的建設(shè)為例。將上級(jí)的規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r以及發(fā)展需求進(jìn)行結(jié)合考慮。參照環(huán)境與生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的原則，對(duì)主要耕地進(jìn)行保護(hù)，堅(jiān)持節(jié)約、集約的用地要求，在各個(gè)部門的商討和積極部署之下，建立了符合該區(qū)發(fā)展的重要目標(biāo)[6]。對(duì)建設(shè)區(qū)與耕地保護(hù)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，形成了四個(gè)區(qū)域的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展。將明確劃分了允許建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)。并將規(guī)劃部門的城鄉(xiāng)建設(shè)用地開發(fā)邊界區(qū)設(shè)置在允許建設(shè)區(qū)與有條件建設(shè)區(qū)的周邊線上。將發(fā)改委職責(zé)下的產(chǎn)業(yè)用地發(fā)展邊界設(shè)置在允許建設(shè)區(qū)內(nèi)。將環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門規(guī)劃下的生態(tài)保護(hù)區(qū)建立在禁止建設(shè)區(qū)內(nèi)，并于其中建立了兩塊國(guó)土部門規(guī)劃下的永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線。這一整個(gè)規(guī)劃，顯得條例清晰、布局合理，在格局上給人一種十分規(guī)整的感覺。在實(shí)際的城鎮(zhèn)建設(shè)中，這種規(guī)劃布局顯得簡(jiǎn)單實(shí)際又具有地域特色。

在空間規(guī)劃上，需要堅(jiān)持耕地保護(hù)、城鎮(zhèn)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)三個(gè)方面相結(jié)合的框架搭建方式。空間規(guī)劃工作的核心是實(shí)現(xiàn)空間資源的優(yōu)化配置。在目前的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，空間規(guī)劃需要在快速發(fā)展的城鎮(zhèn)進(jìn)度之下求穩(wěn)、求長(zhǎng)遠(yuǎn)。一方面需要滿足城鎮(zhèn)發(fā)展的人口、建設(shè)等方面對(duì)空間資源的要求，另一方面又要綜合考慮環(huán)境以及耕地，為長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展留有余地。因此，對(duì)于城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃中的空間規(guī)劃而言，需要從四個(gè)方面進(jìn)行。即生態(tài)用地的分級(jí)保護(hù)規(guī)劃、耕地分級(jí)保護(hù)規(guī)劃、鎮(zhèn)村體系規(guī)劃、重要設(shè)施體系規(guī)劃。這四個(gè)方面可以根據(jù)城鎮(zhèn)的具體特點(diǎn)進(jìn)行相應(yīng)的變更，但其宗旨是將生態(tài)、耕地、城鎮(zhèn)建設(shè)、重要設(shè)施這四個(gè)方面進(jìn)行綜合考慮。以廈門市區(qū)的規(guī)劃建設(shè)為例，在進(jìn)行“美麗廈門”的規(guī)劃之前，首先確定了空間發(fā)展目標(biāo)，即“大海灣、大山海、大花園”、“一島一帶多中心”。然后利用GIS技術(shù)對(duì)土地資源的建設(shè)用地適宜度進(jìn)行評(píng)價(jià)，接著劃分出生態(tài)控制線，將981km2的生態(tài)控制線拆分為860km2的生態(tài)紅線以及121km2的生態(tài)緩沖區(qū)。劃分640km2的城市開發(fā)邊界以及78km2的海域與灘涂，形成人與自然和諧發(fā)展的城市空間規(guī)劃布局。

3　“多規(guī)融合”實(shí)行中的注意事項(xiàng)以及相關(guān)思考

在“多規(guī)融合”實(shí)行中，依據(jù)具體的城鎮(zhèn)建設(shè)，以及長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與近期目標(biāo)的綜合考慮往往要注意相關(guān)方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一問題以及重點(diǎn)注意事項(xiàng)。例如，在對(duì)各個(gè)類型的用地進(jìn)行布局時(shí)，要著重考慮生態(tài)用地以及節(jié)約集約的原則。將生產(chǎn)、生態(tài)、生活這三者進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃。生態(tài)用地與農(nóng)業(yè)用地是必須排在土地規(guī)劃中的第一、第二的位置上的，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行其他用地的規(guī)劃，充分發(fā)揮土地資源的利用率以及合理科學(xué)的土地資源規(guī)劃布局，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)的近期發(fā)展與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的結(jié)合。另一方面就是對(duì)規(guī)劃布置的年限進(jìn)行明確的規(guī)定。在現(xiàn)在的城鎮(zhèn)發(fā)展的速度下，可謂是日新月異，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行年限的規(guī)定，一方面能夠促進(jìn)規(guī)劃的穩(wěn)步進(jìn)行，另一方面是為了滿足現(xiàn)代城鎮(zhèn)發(fā)展變化的要求，以免出現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)的拖延狀態(tài)下導(dǎo)致規(guī)劃布局落后，跟不上時(shí)代的發(fā)展的現(xiàn)象的產(chǎn)生。

4　結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，作為城鎮(zhèn)發(fā)展的總綱的規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，要想發(fā)揮好它對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的宏觀指導(dǎo)作用，就必須依據(jù)相關(guān)的法律規(guī)范以及規(guī)劃原則進(jìn)行，加強(qiáng)各個(gè)部門之間的交流與協(xié)作，促進(jìn)“多規(guī)融合”下城鎮(zhèn)規(guī)劃的合理布局以及科學(xué)的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的確定。針對(duì)生態(tài)、生產(chǎn)、生活三者的關(guān)系做好統(tǒng)籌布局與科學(xué)規(guī)劃，將城市建設(shè)、耕地保護(hù)、生態(tài)用地保護(hù)三者結(jié)合起來，促進(jìn)土地資源的節(jié)約、集約利用以及為長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展留有余地。另外還需注意“多規(guī)融合”實(shí)行中的具體情況，結(jié)合實(shí)際進(jìn)行有效的規(guī)劃布局，明確規(guī)劃的年限，促進(jìn)規(guī)劃工作的穩(wěn)步進(jìn)行以及有效性的發(fā)揮。

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TU984.2

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1673-0038（2015）17-0180-02

2015-4-11

黃敬賀（1980-），男，工程師，本科，從事城市規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。