秦前紅++底高揚

摘要：設置地方立法質(zhì)量評價標準（以下簡稱“評價標準”）是評價地方法治水平的邏輯起點、實現(xiàn)地方權力制約的前置保障、加強人民權益保障的內(nèi)在要求。檢視當下，一方面，傳統(tǒng)單一行政主導的以秩序為中心的維穩(wěn)型標準模式、以文本為中心的技術型標準模式、以利益為中心的功利型標準模式已不能滿足現(xiàn)代法治新形勢；另一方面，不同形式、不同內(nèi)容的標準雜糅于單一主體，導致地方立法質(zhì)量評價功能式微、評價制度形式化和評價效果不盡如人意。文章基于對國內(nèi)外評價標準的比較和反思，提出“國家-社會-公民”三元視野或分析框架下的良法善治型評價標準體系，并從實際出發(fā)，提出了建構(gòu)和實施該體系的保障條件，以期為推動標準體系理論研究和提高地方立法質(zhì)量貢獻智識。

關鍵詞：地方立法質(zhì)量評價標準；良法善治型；國家維度；社會維度；公民維度

檢視當下，從我國地方立法存量來看，地方立法存在著“部門主導利益本位”“立法抄襲撈取政績”“超越權限各自為戰(zhàn)”“罔顧位階沖突四起”“技術低下粗制濫造”“民主缺位痼疾難消”等問題。從我國地方立法增量來看，2015年我國新修訂的《立法法》將地方立法主體擴容至所有設區(qū)的市人大及其常委會，可能產(chǎn)生“簡單拼湊乃至直接抄襲上位法”“地方保護主義的盛行”“挑戰(zhàn)我國法制的統(tǒng)一”等問題（秦前紅，2014）。基于以上分析，當前我國地方立法確實存在著質(zhì)量問題?！傲⒎ㄙ|(zhì)量的核心是立法的優(yōu)劣程度問題”（黃文藝，2008），而質(zhì)量的優(yōu)劣須經(jīng)由科學有效的地方立法質(zhì)量評價標準來檢驗。從理論上來講，這個標準是否客觀存在？其存在的法理為何？地方立法質(zhì)量評價標準的模式如何型構(gòu)？界定維度表現(xiàn)幾何？新型地方立法質(zhì)量評價標準體系怎樣建構(gòu)？這些是本研究要集中探討的問題。

一、設置地方立法質(zhì)量評價標準的一般法理

地方立法質(zhì)量是地方立法體系的基礎和生命所在，而作為抽象活動的立法的質(zhì)量難以用某一或者若干指標來描述，但這并不意味著對立法質(zhì)量的評價就是主觀隨意的，更不意味著立法質(zhì)量之評價標準是可有可無的。就地方立法質(zhì)量來講，是否設置評價標準，如何設置評價標準體系，并非依賴于地方立法機關自身的主觀能動性和自我規(guī)制性，而是由客觀的一般法理決定的，從憲制視角來分析，其主要表現(xiàn)為：

（一）設置地方立法質(zhì)量評價標準是評價地方法治水平的邏輯起點

“立法是法治的前提，只有所制定的法律本身是優(yōu)良的，法治的實現(xiàn)才有現(xiàn)實的基礎”（陳雪平，2009）。然而，作為地方立法活動結(jié)果的法律本身不一定自動具有良善的品質(zhì)，要使法律優(yōu)良，就需要對地方立法質(zhì)量進行客觀而全面的評價，而這在一定程度上就離不開評價標準的建構(gòu)。設置評價標準既是指引地方制定良法的導向，也是衡量地方立法質(zhì)量的標尺，按照“立法——執(zhí)法、司法、守法、護法”的立體化法治邏輯路徑，欲評價某一地方法治發(fā)展層次，首先要評價該地方立法質(zhì)量，其優(yōu)良與否直接從根源上制約了地方法治建設的水平，因此，設置地方立法質(zhì)量評價標準是評價地方法治水平的邏輯起點。沒有評價標準的建立，就得不到地方立法質(zhì)量的實際狀況。那么，地方法治評價工作就成了無源之水、無本之木。更進一步說，地方立法質(zhì)量是地方立法機關全部立法活動的目標指向，是地方乃至國家各種立法問題的癥結(jié)所在，是影響法規(guī)運作其他環(huán)節(jié)的出發(fā)點。因此，評價標準的設置是地方法治評價工作質(zhì)量的根基，是地方法治建設不可忽略的重要一環(huán)。

（二）設置地方立法質(zhì)量評價標準是實現(xiàn)地方權力制約的前置保障

“權力容易使人腐化，絕對權力絕對使人腐化”（Lord Acton，1948），這說明權力需要監(jiān)督和制約。在“依法治國，建設社會主義法治國家”的共識語境下，通過立法手段將任性的公權力關進制度的籠子里，已成為時下中國政治場域的強勢話語，這種權力制約方式或許可以被稱為“立法制約權力”范式。對于地方公權力而言，該范式的關注焦點在于地方權力與地方性法規(guī)的關系，強調(diào)地方“權力秩序的調(diào)整與建構(gòu)”依賴于該地方“法律規(guī)則的制度安排”（閆德民，2009）。既然這樣，這種范式發(fā)揮作用或達到制約地方權力的目的就得有一個前置條件，即制約地方權力的地方立法本身品質(zhì)必須優(yōu)良，能夠明晰地方權力的運行邊界、規(guī)范其運行程序、映射其運行價值等，而這些都必須依賴科學、全面的評價標準，在地方立法出臺之前，使其接受評價標準的檢驗，防止出現(xiàn)地方立法與地方權力的“聯(lián)姻”，更要防止地方立法向地方權力“俯首稱臣”。

（三）設置地方立法質(zhì)量評價標準是加強公民權益保障的內(nèi)在要求

基于人民主權的憲法原則，“立法的人民意志性無疑是一切法的精神支柱和生命之源”（郭毅，2001）。地方立法是地方人民意志和利益的集中體現(xiàn)和表達，在一定程度上講，地方公民權益的實現(xiàn)是地方立法唯一的合法性依據(jù)和正當性證成。但從地方立法實踐來看，地方立法主體混亂了所涉主體利益的位階，模糊了地方立法的價值取向，出現(xiàn)了罔顧民意甚至與民爭利的具有惡性標簽的地方立法。如何規(guī)避此類地方立法的出現(xiàn)？那就得設置以地方人民利益至上為重心的評價標準。設置地方立法質(zhì)量評價標準能夠消除立法價值網(wǎng)鏈中的無價值行為甚至是侵益行為，使地方立法的最終目標指向地方公民權益的保障。

二、我國地方立法質(zhì)量評價標準的模式

從地方立法實踐來看，地方立法質(zhì)量評價標準散而亂，集中表現(xiàn)為合法性、合理性、效益性、特色性、適應性等。然而各地區(qū)、各法治發(fā)展階段的時空差異必然造成評價標準具體內(nèi)容的不同以及迥異的標準位階序列，這樣混雜式的評價標準既不利于不同地方法治的橫向比較和統(tǒng)一，又不利于地方本身法治的縱向完善與發(fā)展，因此應當基于地方立法發(fā)展實際情況，遵循地方立法發(fā)展的一般規(guī)律和內(nèi)在邏輯，對地方立法質(zhì)量評價標準進行“頂層設計”，將復雜的評價標準按照一定法理進一步歸納或抽象為地方立法質(zhì)量評價標準的模式。本文基于對已有評價標準的觀察分析，在理論層面上總結(jié)了幾種模式，不當之處請各位同仁批評指正。

（一）以秩序為中心的維穩(wěn)型模式

這種模式一般形成于地方立法質(zhì)量評價的初級階段，其指導思想為“法律工具主義或?qū)嵱弥髁x”。在“穩(wěn)定壓倒一切”的傳統(tǒng)政治指揮棒的導向下，地方的穩(wěn)定或者秩序具有立法質(zhì)量評價標準的優(yōu)位性。該模式下的評價標準映射的是法律的表象，是偽法治。該模式的主要特征表現(xiàn)為：第一，啟動機制或開展評價的動力在于地方管理面臨合法性危機，而在外向型法治發(fā)展壓力下“被迫”或者盲從實行地方立法質(zhì)量評價制度。第二，評價主體多為政治性色彩濃厚地區(qū)的威權者，地區(qū)管理思維表現(xiàn)為科層制。第三，在評價標準的指標體系中，“秩序”（抑或安全、穩(wěn)定、黨的統(tǒng)治等）單列為一級指標或上位指標，并且在設置具體指標分值時，秩序指標及其下位指標的權重較大甚至最大，其他指標則表現(xiàn)出考慮短期、犧牲公平、高壓式管控等。第四，其本質(zhì)是政治性的，是“最大限度發(fā)揮法律工具作用的人治”，缺乏民主、有效的權力制約，人權無法律地位，與設置地方立法質(zhì)量評價制度的法理“南轅北轍”，與現(xiàn)代法治精神相悖逆。

（二）以文本為中心的技術型模式

此模式將地方立法質(zhì)量評價的重點從地方立法之外轉(zhuǎn)移到了地方立法文本本身，認為地方立法是一種以精確的方法和技巧來準確發(fā)現(xiàn)和表述立法客觀規(guī)律的技術活動，立法技術對地方立法質(zhì)量有著決定性的影響（王漢連，2010）。該模式的法理依據(jù)在于形式法治原理，即注重地方立法的形式性和實用性，強調(diào)其程序性和外在性。這種模式的主要特征表現(xiàn)在：第一，其評價啟動機制或者動力在于做出立法政績，進行地方立法競爭。第二，地方立法質(zhì)量評價標準主要以地方立法文本本身為評價對象，追求的是立法形式上優(yōu)等，包括體例的完整與協(xié)調(diào)、語言的專業(yè)和精確、邏輯清晰而嚴密等等。第三，評價主體可以為地方立法者，也可以委托專業(yè)的第三方（比如高等院校、科研院所等），呈現(xiàn)出一定的開放性。第四，在評價標準的指標體系中，“技術性”為主導或者決定性指標，其子指標的分值權重很大，直接影響了地方立法的質(zhì)量。第五，在實質(zhì)上，該模式下的地方立法質(zhì)量評價是“機械性二次立法”，即不考慮地方立法事項及其價值的情況下，基于預設的統(tǒng)一的技術性標準對已有文本進行規(guī)整，導致的結(jié)果就是地方立法特色以及“立法情感”的“流失”。

（三）以利益為中心的功利型模式

“人們的奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關?！保R克思、恩格思，1956）作為治世之公器——法律也是與利益相關的。地方立法中的“法律利益是從利益體系中剝離出來的，以法定形式存在的利益”，其由地方“國家特定機關選擇和確認的”，是一種體現(xiàn)地方意志的、“具有特殊強制力的利益（周旺生，2004）。地方立法利益一般分為個人利益和社會利益兩大類（E.博登海默，2010），但在我國國家主義傳統(tǒng)意識形態(tài)下，還包括國家利益（比如國家安全、執(zhí)政黨統(tǒng)治等），于是如何安排和評估這三種利益關系成為地方立法的首義，相應地，以利益為中心的地方立法質(zhì)量功利型評價模式也隨之產(chǎn)生。這種模式的主要特征表現(xiàn)為：第一，其評價機制或動力為維護本地區(qū)、本部門的利益。第二，評價標準的宗旨堅持利益本位，相關的評價標準以是否有利于實現(xiàn)某一位階的利益為重：若地方立法有利于預設利益的實現(xiàn)，則立法質(zhì)量評價高；相反，地方立法就面臨修改或廢止的命運。第三，評價主體往往為地方立法主體，這是地方或者部門經(jīng)過“法律擬制”而謀求自身主體利益使然。第四，質(zhì)量評價高的地方立法往往是頗受爭議的，陷入“反多數(shù)困境”。第五，評價標準指標側(cè)重于“有用性”“效益性”“適應性”等利益的代名詞，且相應的權重大，往往具有“一票否決”的效力。從總體來看，這種功利型評價模式是階層利益固化的結(jié)果，盡管一個時代、一個地方的“某種特定的歷史或社會偶然性，可能會確定或強行設定社會利益之間的特定的位序安排，但試圖為地方立法預設一種長期有效的或剛性的價值等級序列并沒有什么意義（E.博登海默，2010），因為利益本身會變，是靠不住的。

（四）以法治為中心的良法善治型模式

從已有的法理基礎和共識語境來看，良法善治型模式是地方立法質(zhì)量評價標準的最優(yōu)模式?，F(xiàn)代法治的本質(zhì)是良法之治，目的是實現(xiàn)善治，對于地方立法而言，評價其質(zhì)量優(yōu)抑或劣，關鍵看其是否達到良法善治的價值要求即地方立法要為良法，其必須代表地方廣大人民群眾意志和利益、合乎地方社會發(fā)展客觀規(guī)律、促進地方人民的全面自由發(fā)展和依照法定程序制定和頒布，最終實現(xiàn)的善治狀態(tài)表現(xiàn)為政府的善政、社會共治和社會公共利益最大化以及國家、社會、公民主體相互合作、協(xié)同治理而實現(xiàn)的共治。參見王淑芹：《良法善治：現(xiàn)代法治的本質(zhì)與目的》，載光明日報網(wǎng)，http：//news.gmw.cn/2015-07/15/content_16300675.htm，2015年8月15日。。申言之，該模式的主要特征為：第一，評價標準依良法建構(gòu)，評價機制依良法運行并受其監(jiān)督。第二，評價主體多元化，各有分工，各司其職，在不同標準上對地方立法的評價效力存在一定的位階。第三，評價標準層次化，同一標準的內(nèi)容具有相對性且設有良性的動態(tài)調(diào)整機制。第四，評價啟動機制為“自我免疫型”，即該模式的啟動不唯依附于某一主體的意志，而是在地方立法質(zhì)量指標設定或運行出現(xiàn)不良狀態(tài)時自發(fā)進行的當然，“徒法不足以自行”，該模式的啟動最終還是依靠某一主體來實施，但是其擺脫了行政主導的路徑，使得地方立法質(zhì)量評價可以由公民、社會組織等主動開啟，從而監(jiān)督地方立法。。第五，良法善治型地方立法質(zhì)量評價標準應該是以法治為精義，“以正義為軸心、以秩序為外化、以平等為基礎、以利益為歸屬的價值體系”（李龍，2005）。

三、地方立法質(zhì)量評價標準體系的國內(nèi)外比較

上世紀70年代，為了緩解財政危機、公共管理危機、公眾信任危機等影響，提高政府管理效率，政策績效評價制度在以美國為首的西方國家誕生，這是立法質(zhì)量評價的雛形。從已有的國外文獻來看，很少國家專門針對地方立法展開質(zhì)量評價標準體系的研究，更多的是將該制度廣泛地應用于法律績效和政府政策領域。相比之下，立法評價制度雖然在我國是比較晚近的事情，但關于評價標準及其體系的研究可謂成果豐碩。下面是國內(nèi)外相關制度的介紹和對比分析，這對反思和型構(gòu)我國評價標準體系大有裨益。

（一）美國

美國針對法律法規(guī)和政府政策績效評價建立了政策（包括法律法規(guī)）制定后“SMART”評價標準體系，其中S代表具體性（Specific），M代表可度量性（Measurable），A代表適當性（Appropriate），R代表現(xiàn)實性（Realistic），T代表時限性（Time-Bound）（劉旭濤，2003）。杰佛利普雷斯曼與艾倫威爾達斯基將評價對象由政策本身延伸至政策執(zhí)行過程，指出“若政策評價不衡量執(zhí)行過程，那就無法了解政策的實際運作動態(tài)，也就談不上政策評價結(jié)果有被接受和使用的可能，因此應當致力于政策執(zhí)行過程評價”（Jeffrey L，1984）。Poister進一步提出了一項“完整而周延”的美國政策評價標準體系，包括效能、效率、充分性、適當性、公平性、反應度和執(zhí)行能力等七項（T.H.Poister，1978）。

（二）英國

英國法律績效評估制度起步于上世紀80年代中葉，隨著《良好規(guī)制原則》和《規(guī)制改革方案》兩部法規(guī)的實施，該制度趨于成熟。為了更加科學、全面、客觀了解法案實施情況，英國國家審計署在《績效審計手冊》中提出了法案“3Es”標準，即經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）（羅美富等，2005）。之后，英國在“3Es”標準的基礎上又補充了公平（Equity）標準和企業(yè)家精神（Entrepreneurship）標準，形成新“5Es”標準（趙維良、肖奧，2014）。

（三）德國

在本世紀初，德國為了適應優(yōu)化立法、提高立法質(zhì)量的要求，將立法效果評估作為優(yōu)化立法的程序，并由聯(lián)邦內(nèi)政部負責組織編寫了《立法效果評估手冊》《立法效果評估入門》以及《立法效果評估的實踐測試》等規(guī)范，設置了立法效果評估標準，包括可實現(xiàn)性、可接受性、簡潔性和可讀性、效益性、副作用、方案的選擇等（任爾昕等，2011）。

（四）韓國

韓國對政府政策（包括法律法規(guī)）績效的評價稱為“制度評價”，其是一種集社會個體評價和組織專業(yè)評價、內(nèi)部評價與外部評價于一體的綜合評價體制?！爸贫仍u價”內(nèi)容由政策本身、政策實施能力和公民滿意度三部分組成，由不同的專業(yè)部門分別對其評價。韓國政府“制度評價”的標準體系為政策評價標準，包括政策模式（目標合適、內(nèi)容合適）、政策實施（政策實施正確、合適）、政策結(jié)果（完滿取得預定目標、政策有效率）；政策實施能力標準，包括更新機構(gòu)事務與機構(gòu)評價政策的能力；公眾滿意度標準，包括可接近性、方便性、迅速和準確性、設施便利、反饋與公平（王偉，2001）。

（五）中國大陸

在中國大陸地區(qū)，圍繞評價標準體系的研究成果多而散，但大多成果屬于重復研究，這里選擇幾個有代表性的理論成果簡單介紹下：在理論方面，有的學者認為，地方性法規(guī)質(zhì)量評價體系由相應的立法機關主導，由人民群眾、行政執(zhí)法機關、司法機關、本級權力機關、上級權力機關等評價主體實施具體評價活動，由于評價主體不同，因此評價所參考的標準必然有所區(qū)別，但遺憾的是，該研究沒有建構(gòu)適應于各評價主體的評價標準體系（周旺生等，2002），但對于反思和完善當前研究具有啟示意義；有的學者從政治標準、法律標準、發(fā)展標準、先進性標準、實踐檢驗標準和群眾滿意度標準等六個方面建構(gòu)地方立法質(zhì)量評價標準體系（董映霞、任剛軍，2005）；有的學者認為，評價標準體系應包括法理標準、價值標準、實踐標準和技術標準等四個方面（王亞平，2007）；有的學者對地方立法的各個構(gòu)成要素，即立法主體、立法權限、立法程序、立法監(jiān)督等各自設置標準（萬高隆，2008），從而設定評價標準體系；有的學者以某一地方立法為例展開實證研究，主張評價標準體系應包括合法性、適應性、操作性、績效性、特色性和參與性等六大要素（沈國明等，2009）；有的學者從價值、形式和事實三個層次提出了評價標準體系：價值標準、法理標準、規(guī)范標準、實效標準（任爾昕等，2011）等。

（六）比較與反思

雖然以上國家的政策或立法評價對象存在差異，但其政策或法律法規(guī)質(zhì)量評價標準仍具有一定可比性，這對于建構(gòu)我國評價標準體系具有重要的借鑒意義。

從共同特征來看，第一，標準體系中的子標準呈現(xiàn)扁平化結(jié)構(gòu)，各標準之間沒有安排位階或次序，同時，標準體系實施基本沒有分工或者分工不明，難以達到立法或政策評價“功能最適”；第二，評價標準體系適用的范圍基本為政策或法律法規(guī)本身，基本沒有（除美國外）延伸至政策或法律法規(guī)制定或?qū)嵤┑倪^程；第三，政策或立法質(zhì)量評價啟動機制基本依賴官方，具有“被動性”、應付性；第四，評價實施時間比較“滯后”，均為政策制定或立法后，不能及時發(fā)現(xiàn)、修正或廢止質(zhì)量差的政策或法律法規(guī)。

我國與國外的差距主要表現(xiàn)為，第一，我國地方立法質(zhì)量外部性評價標準缺乏，地方立法質(zhì)量評價由地方權力機關或政府整體適用其制定的評價標準體系，造成評價主體既當運動員又當裁判員的尷尬，容易導致地方立法質(zhì)量評價的形式化；第二，我國評價標準體系側(cè)重于事實或者規(guī)范標準，可能會導致“將事實與價值割裂開來的實證主義”（弗蘭克·費希爾，2003）；第三，在國家層面，我國沒有對評價標準體系作出統(tǒng)一規(guī)范或要求，導致我國相應標準體系五花八門以及評價活動的“運動化”，造成地方法制發(fā)展不平衡，不利于維護國家法制統(tǒng)一。

四、構(gòu)建中國新型地方立法質(zhì)量評價標準體系

按照結(jié)構(gòu)功能主義的觀點，我國目前評價標準體系缺乏明確的立論基點或者邏輯結(jié)構(gòu)，往往將不同類別、不同層次、不同甚至相沖突的價值的標準雜糅在一起，這必然導致地方立法質(zhì)量評價功能的式微、評價效果的不盡如人意、評價制度形式化和走過場。本文從憲法學角度，以良法善治為價值導向，倡導建立“國家-社會-公民”三元視野或分析框架下的新型評價標準體系。

（一）新型地方立法質(zhì)量評價標準體系的構(gòu)建原則

1.打破評價主體的壟斷，堅持標準設定的開放性、多元化原則

設定評價標準的基本邏輯是：誰來評價？——評價什么？——怎么評價？我國地方立法質(zhì)量評價工作傳統(tǒng)上由擁有地方立法權的地方人大常委會或地方政府主導，因此，評價標準體系的設定思維、設定范疇、設定指標等均是為這些主體量身而作，由此產(chǎn)生的問題就是評價活動的內(nèi)部化、評價標準的狹隘化、評價結(jié)果的感情化等，從而導致良好制度的功能弱化甚至被虛置。因此，構(gòu)建新型評價標準體系，必須打破評價主體的壟斷地位，改變評價活動的“一言堂”，開放地方立法質(zhì)量評價標準選擇的視野，讓其他主體基于自己的知識背景、法律認識、切身感觸等參與評價標準的設定以及相應的評價活動。同時，基于程序正義原理，評價主體應遵守回避原則，即除技術性標準外，不能參與評價標準的設定，而且評價主體不能根據(jù)標準對自己的立法進行評價。

2.擺脫運動式評價路徑，堅持標準適用的隨時性、常態(tài)化原則

我國地方立法質(zhì)量評價工作，包括標準體系的建構(gòu)與具體評價活動的開展，存在盲目性、被動性、形式化和呆板化問題，整體呈現(xiàn)出運動式、官僚化、政治性的特點，評估對象的選擇和評估頻率與模式神秘化、不確定，不符合現(xiàn)代法治的基本要求。構(gòu)建新型地方立法質(zhì)量評價標準體系，應當考慮其運用的方便性、民主性、日常性，在“原則1”拓展多元主體共同參與地方立法質(zhì)量評價空間基礎上，使評價主體能夠隨時適用適合自己的評價標準對某地方立法進行評價，從而在保證地方立法質(zhì)量評價嚴肅性的條件下，使地方立法評價工作日?；?、常態(tài)化，這有利于提高地方公民法治意識、主人意識、權利意識，有利于激活地方法治監(jiān)督功能，有利于提高地方立法的質(zhì)量。

3.拓展傳統(tǒng)評價視域，堅持標準調(diào)整的綜合性、動態(tài)化原則

傳統(tǒng)意義上的評價標準局限于地方立法文本本身，在強調(diào)“程序法治”的背景下，傳統(tǒng)地方立法質(zhì)量評價標準體系對地方立法過程質(zhì)量無能為力，從現(xiàn)代法治角度而言，這種標準也是不完整、不周延的。同時，傳統(tǒng)評價標準體系保持很多年不變，缺乏更新動力和機制，難以適應新形勢下的地方立法要求。因此，構(gòu)建新型評價標準體系應堅持地方立法過程標準與結(jié)果標準相結(jié)合，尤其注重地方立法過程標準；堅持具體指標設定的綜合性，從政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)等全面細化相關標準；堅持評價標準動態(tài)調(diào)整原則，正視地方立法矛盾的普遍性與特殊性，用發(fā)展的眼光推動評價標準體系的不斷完善。

（二）構(gòu)建和實施新型地方立法質(zhì)量標準體系的保障條件

1.主體保障

構(gòu)建和實施新型評價標準體系必須依靠專業(yè)化、有能力、理性化的主體，防止地方立法評價的外行化、形式化、情緒化。一方面，地方權力機關應加強評價標準、評價過程等培訓，提高評價人員的專業(yè)素質(zhì)和認識能力，建設一支專業(yè)化隊伍；另一方面，如前所述，構(gòu)建新型評價標準體系應堅持“共同參與而有區(qū)別”原則，對于更適合于社會、地方公民等其他主體評價的標準應交由這些主體實施，相應地，地方權力機關就應該積極培育適格的社會評價力量，給予社會一定的結(jié)社權，正如托克維爾所言：“要是人類打算文明下去或走向文明，那就要使結(jié)社的藝術隨著身份平等的擴大而正比地發(fā)展和完善?！保ㄍ锌司S爾，1988）同時，加強對轄區(qū)公民法制宣傳教育，樹立和深化對相關評價標準及其實施工作的認識，為新型評價標準體系的建構(gòu)和實施提供主體保障。

2.經(jīng)費保障

構(gòu)建和實施新型標準體系所需要的實地調(diào)研、科學研究、生活開銷、物質(zhì)獎勵等都離不開經(jīng)費的支持，如果新型評價標準體系比較完善，卻因經(jīng)費的短缺而不能有效實施的話，這種標準體系也就是空中樓閣、一張紙而已。因此，我們建議地方人大單列地方立法質(zhì)量評價工作的專項經(jīng)費，給予新型評價標準體系充分實施的經(jīng)費保障。

3.法律保障

從國外和我國部分地方實踐來看，一部專門的評價標準規(guī)范是提高地方立法質(zhì)量評價效果的必要條件。但是，在中央層面，我國缺乏一部專門的《地方立法質(zhì)量評價標準法》；在地方層面，我國大部分地方?jīng)]有制定專門的法規(guī)，已制定了的，要么法律位階低，要么各自為政。為了規(guī)范地方立法質(zhì)量評價標準的建構(gòu)，維護國家法制的有機統(tǒng)一，我們認為，在條件成熟時，國家應修訂《立法法》，專設“立法評價”或“地方立法評價”章節(jié)，或者地方先制定相應的地方性法規(guī)，對評價標準、主體、對象、程序、方法、結(jié)果等作出規(guī)定，為新型評價標準體系有法可依及實施提供保障。

4.信息化保障

代議制度的產(chǎn)生使公民與法律之間多了一層“天然的屏障”，而以互聯(lián)網(wǎng)為載體的信息化建設為公民行使權力、參與立法等開辟了路徑。針對新型評價標準體系的構(gòu)建和實施而言，地方首先要做的是為地方公民、社會等其他主體提供關于新型體系的信息、地方立法工作的相關信息、具體立法實施情況等，從而讓其他主體了解相關評價標準、知曉待評價地方立法內(nèi)容、明白相關評價程序、取得評價結(jié)果的回應信息等。我們建議，地方應建立必要的地方立法質(zhì)量信息數(shù)據(jù)庫，進一步完善地方立法網(wǎng)站布局，通過網(wǎng)絡等途徑加大地方立法信息公開力度和范圍，為評價主體提供隨時性的信息收集和評價提交平臺，使其他主體掌握更充分的地方立法信息，擁有更便捷的評價途徑，從而使新型評價標準體系得到有效的實施。

（三）三大維度：我國地方立法質(zhì)量評價標準體系新的架構(gòu)

憲法關系以國家、社會、公民三者為主體該邏輯結(jié)構(gòu)參見秦前紅：《新憲法學》，武漢大學出版社2010年版，前言第4頁、目錄第1-4頁。，它們在憲法活動中相互配合、相互制約，共同勾畫了憲法秩序的優(yōu)良愿景。本文借鑒此邏輯架構(gòu)，從縱向視域建構(gòu)了新型體系的“國家-社會-公民”三元分析框架或維度。另外，本文參考“宏觀-中觀-微觀”的邏輯思路，從橫向視域建構(gòu)了“維度-標準-指標”的演繹程式。該二維視域反映了國家、社會、公民三者在新型體系中的良性互動關系，有利于推動“自上而下”權力主導型地方立法質(zhì)量評價體系與“自下而上”的權利自治型地方立法質(zhì)量評價體系的融合，形成雙向的、全景式、協(xié)商性的良法善治型的評價標準體系。

1.國家維度本文中的國家是個代稱，指代地方權力機關和地方政府。

（1）設置原理

第一，權力制約與功能最適原則。權力制約是防止權力濫用的有效保障，我國憲制格局決定了權力制約應表現(xiàn)為權力的分工、配合與監(jiān)督，體現(xiàn)的是“功能最適原則”功能最適原則是指權力在功能和組織上配置依據(jù)是以各該事物于自身的組成結(jié)構(gòu)及決定程序等各層面均具最佳條件者作為判斷的標準。轉(zhuǎn)引自朱應平：《功能最適當原則是國家機構(gòu)改革的憲法基礎》，載《中國法學會憲法學研究會2008年年會論文集》，第450-461頁。。對于地方立法質(zhì)量評價而言，由地方其他權力主體依據(jù)預設的標準對地方立法主體的立法行為和結(jié)果進行評價，本質(zhì)上就是權力制約的實踐做法。從另一方面考慮，之所以將地方立法質(zhì)量評價標準按權力制約原則在不同權力主體之間進行分配，目的就是使最能發(fā)揮某標準功能的權力主體獲得掌控該標準的資格。因此，設置國家維度的法理在于讓新型體系中適合于國家主體（包括地方權力機關、地方政府及其各自部門等）實施的評價標準由其來負責，最終達到新型體系“功能最適”狀態(tài)。當然，權力的這種“封閉性”配置也是為了維護政治穩(wěn)定，以防在地方發(fā)生憲法性危機。

第二，權力決定資源論。我國是單一制國家，在中央-地方二元劃分背景下，地方權力機關居于地方崇高地位，而“強政府，弱議會”的憲制狀況使地方政府擁有地方權力機關委托的多重權力。這樣，地方權力機關和地方政府憑借法定權力幾乎壟斷了立法、行政、司法等重要資源（包括財政、人事、信息、暴力等）。地方立法質(zhì)量評價工作的開展必須有充分的經(jīng)費保障、依賴地方立法制定、實施、監(jiān)督等信息以及必要的暴力手段等，地方權力機關和政府基于其強大管制和資源統(tǒng)合的優(yōu)勢地位能夠很好地滿足所需；同時，這些國家部門集聚法律精英，擁有地方公民、社會等其他主體不具有的立法知識、立法技術、立法經(jīng)驗等。以上均為國家實施新型地方立法質(zhì)量評價標準體系的物質(zhì)原理所在。

（2）國家維度中的地方立法質(zhì)量評價標準結(jié)構(gòu)與指標

基于上述設置原理，國家維度中的評價標準具有政治性、宏觀性、專業(yè)性的特點。申言之，國家維度中的標準應包括以下幾個方面：第一，合法性?，F(xiàn)代法治最基本的要求就是立法實體和程序要符合“法律保留”“法律優(yōu)位”“不抵觸”等法定原則，“違法非法”。其具體表現(xiàn)文本合法性、程序合法性兩個子標準。第二，合理性。任何對于公權力運作制度的完整評價必然包含合法與合理之二維準則（葛洪義，2012）。地方立法質(zhì)量評價的對象是地方立法權運作狀況，因此，設置合理性標準是構(gòu)建新型體系的題中之義。合理性標準除了補充和矯正合法性標準外，其重要的實體指向為創(chuàng)制性地方立法，用以防止在正式制度無法明確指引的情況下產(chǎn)生劣法或惡法。第三，科學性?！傲⒎ㄕ邞摪炎约嚎醋饕粋€自然科學家，他不是創(chuàng)造法律、發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，……如果一個立法者用自己的臆想來代替事情的本質(zhì)，那么我們就應該責備他極端任性。”（《馬克思恩格斯選集》，1956）這段話指明了地方立法必須符合科學性標準。第四，技術性。立法學是門藝術學，精細化是立法發(fā)展的趨向。立法技術的低下甚至缺位可能導致立法喪失法律屬性，達不到立法的目的。準確立法是保障法治、實現(xiàn)善治的前提（安·賽德曼，2008），現(xiàn)代法治的進化更多依靠立法技術的發(fā)展完善。第五，效益性。效益意味著“資源分配達到價值的最大化實現(xiàn)”（Posner，1986），基于“成本—效益”的“經(jīng)紀人”分析思路，如何讓有限的地方立法資源實現(xiàn)價值的最大化必須是地方立法評價的范疇。以上是國家維度中的評價標準結(jié)構(gòu)，其具體評價指標見表1。

2.社會維度

（1）設置原理

第一，功能最適當原則。設置新型體系的社會維度的原理之一也表現(xiàn)為“功能最適原則”。即按照“上帝的歸上帝、凱撒的歸凱撒”的訓旨，把本屬于社會范疇的事物放還于社會本身，國家不要染指。對于地方立法質(zhì)量評價工作而言，有的事項，比如立法對社會的效益，國家外圍的評價就不如社會本身更真實、更可靠。

第二，有限國家論?，F(xiàn)代國家管理具有科層制特征，表現(xiàn)為“穩(wěn)定的、嚴肅緊張的、可預測的行政管理方式”（馬克斯·韋伯，1997），而社會的實際事態(tài)是變化的、特殊的、偶然的，這勢必導致“知性的有限性與事態(tài)的無限性之間的二律背反”（康德，2004）。因此，國家能力是有限的，其對于地方立法質(zhì)量評價這種兼?zhèn)渚C合性、復雜性、不定性的系統(tǒng)工程是無法獨自承擔的，必然尋求社會的“加盟”。

第三，社會獨立于國家理論。一方面，社會優(yōu)先于國家可以由社會契約論得到證成；另一方面，現(xiàn)代性首先表現(xiàn)為主體性，社會依附國家的封建特性不復存在，社會的主體精神逐步萌生強化，國家退縮“守夜人”的角色更是給予了社會自主性空間，社會具有主體地位成為現(xiàn)代理念共識。

（2）社會維度中的地方立法質(zhì)量評價標準結(jié)構(gòu)與指標

基于上述設置原理，社會維度中的評價標準具有補充性、優(yōu)位性和雙向性的特點。具體而言，新型體系在社會維度中的標準包括以下方面：第一，合法性。由社會整體法治能力決定這里的合法性主要是指地方立法程序的合法性，地方立法程序很多為社會而設，因此社會知不知道、有沒有參與該程序直接證明地方立法是否合法。第二，合理性。社會是地方立法的直接作用對象之一，對該立法規(guī)定是否符合公平正義等要求自然具有“發(fā)言權”，而且其評價具有優(yōu)先效力。第三，科學性。社會相較于國家處于發(fā)展的“第一線”，其對地方立法制定、實施是否符合地方實際更有“話語權”。第四，實效性。地方立法質(zhì)量的好壞最終是靠社會對其實際效果的反應體現(xiàn)的，是否實現(xiàn)地方立法在社會層面的目的直接源于社會的切身經(jīng)歷。以上是社會維度中的評價標準結(jié)構(gòu)，其具體評價指標見表2。

3.公民維度

（1）設置原理

第一，人民主權原則。該原則規(guī)定了國家的一切權力來自人民，國家權力應當為人民服務，接受人民的監(jiān)督。法律是人民意志和利益的集中表達，讓地方公民參與地方立法質(zhì)量的評價是人民對國家權力監(jiān)督的體現(xiàn)。第二，功能最適原則。將由地方公民更適宜實施的地方立法質(zhì)量評價標準內(nèi)容交給地方公民，從而使該標準的最大功能得以發(fā)揮。第三，良法善治的核心要義?！胺ㄖ巫顬楹诵牡囊x即在于權利”（葛洪義等，2012），對于地方立法質(zhì)量優(yōu)劣的判斷，最終均需落腳于是否有助于公民個人權利與自由的實現(xiàn)。第四，實踐是檢驗真理的唯一標準。法律的生命在于實施。地方立法最終由地方公民來實踐，其對地方立法的質(zhì)量有最真實的感受。由地方公民對該質(zhì)量的某些方面進行評價是最可靠的。

（2）公民維度中的地方立法質(zhì)量評價標準結(jié)構(gòu)與指標

基于上述設置原理，公民維度中的評價標準具有個體性、監(jiān)督性和優(yōu)位性的特點。從一般意義上而言，公民維度中的地方立法質(zhì)量評價標準應包括：第一，合法性。這里也主要是地方立法程序的合法性，即法律規(guī)定的告知、聽證、回避等制度是否在地方立法過程中得到落實。第二，合理性。即地方公民對地方立法的可接受性程度如何，可以采用公民主觀感受和客觀量化標準對其予以評價。第三，科學性。第四，實效性。地方立法的最終受體是地方公民，根據(jù)“實踐是檢驗真理的唯一標準”的求是原則，地方立法有沒有實效，程度如何等都可以從地方公民那里得到答案。以上是公民維度中的評價標準結(jié)構(gòu)，其具體評價指標見表3。

五、余論

當前我國地方立法質(zhì)量評價工作進入了一個“死胡同”，即評價標準設定越來越官方化、專業(yè)化、理想化，有的地方立法質(zhì)量評價工作甚至只能通過委托評價機制，才能達到評價的目的。我們認為，如果地方立法質(zhì)量評價標準體系中不存在更適宜由地方公民、社會進行地方立法質(zhì)量評價的標準，僅有被地方執(zhí)政者、權力者“壟斷”的標準的話，那么“一切權力屬于人民”的憲法原則頂多是個笑話。更進一步說，地方立法是地方人民意志和利益的集中體現(xiàn)，如果地方公民、社會無法對地方立法質(zhì)量進行評價，那么該地方立法質(zhì)量評價標準體系必然是有缺陷的。地方法治不僅意味著地方法律制度形式上的有效運行（Validity，效力的實現(xiàn)），而且“該法律制度必須發(fā)揮實際的效果（Effectiveness，實效性的實現(xiàn)）（林來梵，2011），其中，后者的質(zhì)量依已有的地方立法質(zhì)量評價標準體系是難以確定的。而本文從“國家-社會-公民”三元分析框架下建構(gòu)的新型評價標準體系解決了“地方立法質(zhì)量和效果誰評價更適合”的問題。或許有人質(zhì)疑：“重構(gòu)地方立法質(zhì)量評價標準將造成巨大的政治、經(jīng)濟等負擔，而直接委托獨立、公正的第三方（如高等院校、科研院所等）承擔此工作，既專業(yè)又省事，更何況新型地方立法質(zhì)量評價標準的實施效果還不知如何甚至可能會強化地方公民、社會對地方立法的不信任感進而引發(fā)合法性危機。”我們認為，這種憂慮是必要的，當前我國地方公民、社會等其他主體的悟性、能力、理性還不足以支撐地方立法質(zhì)量評價之重，但從我國民主發(fā)展和法治愿景的長遠來看，這是我國現(xiàn)代法治發(fā)展必經(jīng)的陣痛過程。將地方立法質(zhì)量評價標準體系中更適宜由地方公民、社會負責的標準內(nèi)容交由其實施有利于提高地方立法質(zhì)量、有利于加強地方公民的法治教育、有利于拉近地方公民與民主的距離、有利于增深地方公民與地方立法的感情，也有利于從制度上劃分國家權力與社會力量的“疆界”，是一項事關地方乃至我國偉大法治事業(yè)發(fā)展的關鍵事項，因此，地方必須重視之，必須結(jié)合實際情況實施、完善之。當然，本文對建構(gòu)新型地方立法質(zhì)量評價標準體系的已有論證存在不盡完善的地方，比如新型體系之具體指標的設定原理、要素權重和具體適用環(huán)節(jié)還有待進一步討論與證成，還有地方立法評價結(jié)果的回應機制的設置，新型體系的實施辦法與程序等問題沒有具體涉及，這些都是新型體系建構(gòu)后亟需解決的事項，我們將來會繼續(xù)關注和研究，也希望學界同仁能夠加入進來，為推動新型地方立法質(zhì)量評價標準體系的完善和我國現(xiàn)代法治事業(yè)的發(fā)展做出貢獻。

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Between Regulations and Reality： The Rebuilding of the Evaluating

Criteria System of Local Legislative Quality in Our Country

Qin Qianhong and Di Gaoyang

（School of Law，Wuhan University）

Abstract：Setting up the evaluation criteria of local legislative quality （the following abbreviating “evaluation standard”） is the logical starting point of the evaluation of local rule of law，the pre guarantee of the local authority restriction，and the inherent requirement of strengthening the protection of people's rights and interests.Examining the present，on the one hand，dominated by the traditional single administrative，the maintaining stability standard mode with the center of order，the technical standard pattern with the center of text，the utilitarian standard mode with the center of benefit all have been unable to meet the new situation of the modern rule of law； on the other hand，the standards of different types and contents on a single subject leads to function of the local legislation quality evaluation declines，formalization of the evaluation systems and of the evaluating effects.Based on the comparison and reflection of the domestic and foreign evaluation standards，the passage innovatively puts forward the evaluation criteria system of good law and good governance type under the “state-society-citizen” ternary perspective or analytical framework，and from a practical point of view，put forward guarantee conditions of the construction and implementation of the system，in order to devote intellectual knowledge of promoting the theoretical study of the standard system and improving the local legislation quality.

Key Words：The Evaluating Criteria System of Local Legislative Quality； The Type of Good Law and Good Governance； State Dimension； Society Dimension； Citizen Dimension

責任編輯汪曉清