劉倩　粘書婷　王遙

摘要

“氣候資金”是一個(gè)全新的概念，產(chǎn)生于《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（簡(jiǎn)稱《公約》）之下，指為支持發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化，來自發(fā)達(dá)國(guó)家新增的、穩(wěn)定的援助資金。但隨著世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易格局變遷和氣候談判進(jìn)程的發(fā)展，氣候資金概念與內(nèi)涵，國(guó)際氣候資金基礎(chǔ)制度，資金實(shí)際運(yùn)行中的效率標(biāo)準(zhǔn)都在悄然發(fā)生演化，本文在對(duì)最新的氣候資金機(jī)制的法律文件、信息通報(bào)、文獻(xiàn)資料、智庫報(bào)告進(jìn)行了梳理，分析了氣候資金概念的核心要點(diǎn)和演化趨勢(shì)，并對(duì)全球環(huán)境基金、氣候變化特別基金、適應(yīng)基金、綠色氣候基金等《公約》內(nèi)基金以及《公約》外基金發(fā)展的最新趨勢(shì)進(jìn)行了分析比較，對(duì)氣候資金實(shí)際運(yùn)行中效率準(zhǔn)則的內(nèi)涵和發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行了評(píng)述。分析指出，目前，公約框架內(nèi)外資金體系在不斷演化，目前多個(gè)渠道競(jìng)爭(zhēng)發(fā)達(dá)國(guó)家有限的公共資金資源，公約內(nèi)資金機(jī)制的規(guī)模受到越來愈多的資金機(jī)制和渠道的擠壓；用款國(guó)在資金性質(zhì)及資金運(yùn)用上依然缺乏決定權(quán)；且多資金渠道使得運(yùn)營(yíng)規(guī)則多樣化，氣候資金基礎(chǔ)制度被“邊緣化”。據(jù)此，文章在最后提出我國(guó)應(yīng)當(dāng)反對(duì)“氣候資金”與ODA相混同，堅(jiān)持融資渠道特定性，并應(yīng)進(jìn)一步開辟其他多邊和雙邊渠道，以獲得更多資金和技術(shù)合作渠道；在確定受資計(jì)劃和項(xiàng)目時(shí)，力爭(zhēng)以我國(guó)自身應(yīng)對(duì)行動(dòng)規(guī)劃和方案為主。國(guó)內(nèi)的氣候資金機(jī)制建設(shè)則一是堅(jiān)持不斷完善國(guó)內(nèi)碳價(jià)格信號(hào)，形成穩(wěn)定的碳價(jià)格的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，二是要建立專門的氣候基金，用于對(duì)外吸收、提供氣候資金的統(tǒng)一渠道。

關(guān)鍵詞聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約；氣候資金；綠色氣候基金；氣候變化

中圖分類號(hào)F062文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2015）10-0030-09doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.10.005

2015年底，聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約第21次締約方會(huì)議（COP21）將在巴黎召開，期待達(dá)成一個(gè)適用于所有締約方、具有法律效力的協(xié)議，氣候資金問題被認(rèn)為是談判的重要障礙之一。而中國(guó)也將于2016年擔(dān)任二十國(guó)集團(tuán)（G20）主席國(guó)，早在2011年，在法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的推動(dòng)下，G20于2011年起成了氣候資金問題研究小組（G20 Climate Finance Study Group，CFSG），并在財(cái)金渠道就氣候資金問題進(jìn)行討論。在此背景下，系統(tǒng)梳理氣候資金的演化與發(fā)展及該領(lǐng)域的研究視角與核心問題有利于我國(guó)在新的全球財(cái)金形勢(shì)下明確我國(guó)的戰(zhàn)略定位和應(yīng)對(duì)策略。

1氣候資金概念與內(nèi)涵的演變

“氣候資金”是一個(gè)全新的概念，產(chǎn)生于聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約（United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC，以下簡(jiǎn)稱《公約》）締約方大會(huì)（Conferences of the Parties，COP）關(guān)于資金機(jī)制的談判。根據(jù)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，2009年哥本哈根會(huì)議上確定了發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供資金支持的標(biāo)準(zhǔn)，即2010年至2012年，發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家提供300億美元的快速啟動(dòng)資金支持，到2020年這一數(shù)額將達(dá)到每年1 000億美元。在2010年坎昆會(huì)議之前，聯(lián)合國(guó)氣候變化融資高級(jí)顧問小組（Advisory Group on Climate Change Financing，AGF）公布了“氣候變化融資”（Climate Change Financing）報(bào)告，提出了若干可能的支持發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的融資工具和手段，以實(shí)現(xiàn)1 000億美元資金的籌集。

1.1氣候資金的“額外性”與“增量成本”原則

從氣候正義的角度，氣候資金指的是根據(jù)《公約》的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移公共資源（Public resources，公共資金流動(dòng)）以應(yīng)對(duì)氣候變化的長(zhǎng)期影響，支持發(fā)展中國(guó)家向低排放的發(fā)展路徑轉(zhuǎn)型，幫助其擺脫經(jīng)濟(jì)體工業(yè)化過程中對(duì)化石燃料的依賴[1]。

《公約》對(duì)氣候資金頗具技術(shù)性地劃定了最基本的范疇，根據(jù)條款4.3，附件二所列的發(fā)達(dá)國(guó)家締約方和其他發(fā)達(dá)締約方應(yīng)提供新的和額外的資金（New and additional financial resources），以支付經(jīng)議定的發(fā)展中國(guó)家締約方為履行第十二條第1款規(guī)定的義務(wù)而導(dǎo)致的全部新費(fèi)用（Full incremental costs）。額外性（Additionality）指國(guó)際氣候資金轉(zhuǎn)移中不屬于官方發(fā)展援助（Official Development Assistance，ODA）的新的援助資金流[2]。

其次，增量成本（Incremental cost）是相對(duì)于資本投資（Investment capital）而言的，一般是指隨著所考慮的可供選擇的行動(dòng)方案而帶來的成本的改變，是行動(dòng)方案的“純影響”，在氣候資金的語境下，指的是以一種成本較高，但更加環(huán)境友好或有氣候彈性（Climate resilient）的方式取代成本低但污染高的方式，需要補(bǔ)償?shù)馁Y金凈差額。增量成本是一個(gè)差值，而不是全部的項(xiàng)目資金，代表了由于選擇“全球利益方案”而非“本國(guó)利益方案”而出現(xiàn)的額外成本。增量成本對(duì)于資金接受方來說意味著補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，而資本投資是需要投資回報(bào)的有形資本投入。二者都是氣候資金的重要來源，但公共政策是否支持或者公共資金是否投向產(chǎn)生增量成本的項(xiàng)目也決定了私人部門是否會(huì)投資，因此最終往往是增量成本決定了項(xiàng)目是否能夠達(dá)成投資意向。

“額外性”和“增量成本”意味著《公約》所指的氣候資金是指為支持發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化，來自發(fā)達(dá)國(guó)家新增的、穩(wěn)定的援助資金[3]。

1.2氣候資金的來源逐步泛化

2011年10月，世界銀行（World Bank，WB）等多邊機(jī)構(gòu)在一份遞交給G20各國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)的《調(diào)動(dòng)氣候金融》報(bào)告中，將氣候資金描述為促進(jìn)低碳和氣候抗御能力發(fā)展的所有資源，資金來源包括了來自國(guó)際的和國(guó)內(nèi)的，公共的和私人的資金，明顯超越了《公約》對(duì)資金的界定范圍。氣候政策行動(dòng)（Climate Policy Initiative， CPI）在《氣候金融概覽》中也將氣候資金的范圍擴(kuò)大化，認(rèn)為氣候資金是：①適應(yīng)和減緩活動(dòng)的資金支持，包括能力建設(shè)和研發(fā)，以及促進(jìn)低碳和氣候防御發(fā)展的轉(zhuǎn)型；②從發(fā)達(dá)國(guó)家到發(fā)展中國(guó)家的資金流動(dòng)（北-南）；③從發(fā)展中國(guó)家到發(fā)展中國(guó)家的資金流動(dòng)（南-南）；④發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的國(guó)內(nèi)氣候資金流動(dòng)；⑤公共、私人和公私混合資金的流動(dòng)。據(jù)此，資金來源有可能是非額外性的（比如資金來源于國(guó)家發(fā)展援助資金），也可能并非是額外的私人資本或資本投資（有可能無法覆蓋增量成本）[4]。因此，G20的《調(diào)動(dòng)氣候金融》可視為“氣候資金”概念在《公約》框架基礎(chǔ)上的第一次泛化。這一界定的支持者認(rèn)為在《公約》基礎(chǔ)上對(duì)資金來源的擴(kuò)大更有利于激勵(lì)或撬動(dòng)私人部門的資金。反對(duì)者則認(rèn)為這模糊了氣候資金談判的關(guān)鍵原則和焦點(diǎn)問題，而且將資本投資計(jì)入氣候資金流意味著，資金若為符合市場(chǎng)利率的貸款和股權(quán)投資，有可能過分強(qiáng)調(diào)私人資本工具對(duì)于盈利性公司投資的決策作用，也容易使得氣候資源配置過程中排斥最不發(fā)達(dá)國(guó)家（Least Developed Country，LDC）、最不發(fā)達(dá)地區(qū)以及適應(yīng)領(lǐng)域。