賀佳雯

政府將如何在各方利益的博弈中實現(xiàn)真正的分權(quán)制衡，從而構(gòu)建相對平衡的利益協(xié)同機制，推進深水區(qū)經(jīng)濟改革尚有待進一步地觀察。

在今年初的一次論壇上，國資委研究中心主任楚序平曾公開表示，2014年來，國務(wù)院國資委依據(jù)《全面深化國有企業(yè)改革指導(dǎo)意見》，對涉及國資委的重點改革任務(wù)，制訂了初步意見方案。

今年9月13日，醞釀近兩年的《關(guān)于深化國企改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）正式出臺。這意味著國企改革頂層方案“1+N”中的1終于塵埃落定。

“1”是指首先出臺的一個深化國企改革指導(dǎo)意見，“N”是指十幾個與之配套的分項改革實施方案。

一度難產(chǎn)的“1”

“國企改革方案從2013年底便開始起草，一直在修改之中，沒有出臺的原因很重要的是觸及到各方利益，需要平衡，統(tǒng)籌考慮，需要征求意見，形成最大公約數(shù)”。 國資委新聞中心首席專家李錦對《中國經(jīng)濟信息》記者說。

據(jù)國資委一位內(nèi)部人士向《中國經(jīng)濟信息》記者透露，深化國企改革指導(dǎo)意見由國資委牽頭制定，發(fā)改委則牽頭混合所有制改革方案，財政部也手握3份國資改革文件，它們分別是國有資產(chǎn)管理體制改革方案、成立和改組國有資本運營公司及投資公司方案，以及國有資本預(yù)算方案。

而這個一度難產(chǎn)的“1”，破冰歷程艱難本身就足以證明此次深水區(qū)國企改革的復(fù)雜性和爭議性。

其中，人社部出手最快，國企負(fù)責(zé)人薪酬改革細(xì)則，已于2015年1月1日正式開始實施。

此外，在過去一年有余中，國資委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議還研究審議了完善國有資產(chǎn)管理體制的總體方案、國資委監(jiān)管的中央企業(yè)功能界定分類方案、關(guān)于國有資本投資公司試點工作方案、關(guān)于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟試點工作方案，以及混合所有制企業(yè)實行員工持股試點的指導(dǎo)意見等。

相比中央層面長時間的考慮，地方活動更為靈活。例如，頭號地方國資重鎮(zhèn)上海早在2013年底就公布了滬版的國企改革方案。該方案從國資管理、國資布局、國有企業(yè)分別確立了目標(biāo)，涉及國企分類監(jiān)管、國資流動平臺搭建、股權(quán)激勵擴容等20條細(xì)則。

值得注意的是，屆時上海已提出逐步提高國有資本收益上繳比例。上海國企領(lǐng)導(dǎo)人員所獲部分激勵收益將在正常離職后兌現(xiàn)，作為追索扣回的“抵押金”。

但中央方面頂層設(shè)計未明，導(dǎo)致國企改革過去兩年一直陷入躑躇不前。市場對此不乏猜測和質(zhì)疑。

“任何國企改革試點都未能形成提供基于市場的激勵和公司治理的國際標(biāo)準(zhǔn)所需要的私有化。”尤其在2015年9月8日公布的《歐盟企業(yè)在中國建議書2015/2016》中，這種質(zhì)疑聲浪愈加高漲：“最近宣布的鐵路及核能領(lǐng)域的合并進一步加劇了歐洲企業(yè)的擔(dān)憂，即近期不會出現(xiàn)實質(zhì)性的國有企業(yè)改革。國有企業(yè)改革仍然會被既得利益左右，可以不遵守《決定》的核心原則?！?/p>

不到一周，《指導(dǎo)意見》正式出臺，也許能在一定程度上昭示中國踐行深水區(qū)經(jīng)濟改革的決心。

亮點與突破

風(fēng)聲從9月6日，國家煙草專賣局召開黨組（擴大）會議流出，該會議傳達學(xué)習(xí)了《指導(dǎo)意見》。次日，國務(wù)院國資委有關(guān)人士即出面表示，《指導(dǎo)意見》已經(jīng)中央審議通過，將于近期正式對外公布。據(jù)9月13日，新華社公布的消息，中共中央、國務(wù)院已印發(fā)《指導(dǎo)意見》。

《中國經(jīng)濟信息》記者向多家央企處求證，通過獲得的文件梳理，《指導(dǎo)意見》分八大章節(jié)三十項內(nèi)容，前三項內(nèi)容分別闡述了國企改革的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)，從第二章節(jié)起對多個改革方案進行概括性闡述。改革方案包括分類推進國有企業(yè)改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國有資產(chǎn)管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、強化監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失、加強和改進黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容。

市場一直在翹首以待這份更為詳細(xì)的“頂層設(shè)計”，具體而言有哪些亮點與突破呢？

推行主動性的、有時間表的總體性產(chǎn)權(quán)改革?！芭f范式最主要的問題，就是對產(chǎn)權(quán)改革的模糊性、搖擺性政策，其他很多問題都是由此衍生?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心研究員張文魁對《中國經(jīng)濟信息》記者說。在他看來，這一輪改革最大的亮點正是，以國家長時期想回避的產(chǎn)權(quán)改革為核心。

從反應(yīng)型、被動式，向靈活型、主動式的產(chǎn)權(quán)改革轉(zhuǎn)變，國家開始按照十八屆三中全會規(guī)定的時間節(jié)點去設(shè)定一個具體時間表。按照文件目標(biāo)，將于2020年在國有企業(yè)關(guān)鍵性領(lǐng)域取得階段性成果，國有企業(yè)公司制改革基本完成。這意味著總體性的產(chǎn)權(quán)改革和一攬子重組將在五年內(nèi)得以基本完成。

強調(diào)“全面推進依法治企”?！耙酝磺邢嚷牻M織安排，董事會很容易被架空?！币晃谎肫笕耸客嘎丁箢I(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生，通常由組織部門事先決定，再通知企業(yè)，明顯會導(dǎo)致董事會虛設(shè)。

一個企業(yè)往往裹挾眾多利益相關(guān)者，博弈之中，法律約束顯得尤為關(guān)鍵?！吨笇?dǎo)意見》明確了對政府樹立法治觀念的要求，“保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)，法無授權(quán)任何政府部門和機構(gòu)不得干預(yù) ”。

中歐陸家嘴國際金融研究院副院長劉勝軍向《中國經(jīng)濟信息》記者表達了觀點，“依法治企”的重點應(yīng)該是，政府要守法，不能干預(yù)企業(yè)的微觀經(jīng)營活動與法定權(quán)利；國有股東要守法，不能逾越公司治理的規(guī)則與程序。類似上述“聽組織的話”的現(xiàn)象，有違《公司法》的精神。

首次踐行國企分類管理。大局早在今年兩會上李克強總理的報告里就定了下來。屆時，李克強總理已經(jīng)把國企分類改革列為國企改革七項任務(wù)的第一位，這是歷史上的第一次。李錦此前接受媒體采訪中也曾多次指出，分類改革是國企改革的基礎(chǔ)和前提。

他將其歸因為利于解決國企長年陷入的“盈利性使命”與“公共政策性使命”的訴求沖突。一方面，國企要通過盈利性來保證自己不斷發(fā)展壯大，另一方面，又要服務(wù)公共目標(biāo)，常要干些不盈利的事。二元結(jié)構(gòu)與兩難境地相伴相生。endprint

《指導(dǎo)意見》將國企分為商業(yè)類與公益類，商業(yè)類又分為“充分競爭領(lǐng)域”與特殊領(lǐng)域（關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要領(lǐng)域，主要承擔(dān)重大專項任務(wù)）。充分競爭領(lǐng)域的國企，“國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股”。

這意味著國有資本可以放棄控股地位，轉(zhuǎn)而做小股東。但特殊領(lǐng)域的國企，必須“保持國有資本控股地位”。由此可見，國企改革力度大小，首先取決于對特殊領(lǐng)域的界定。

打破雙重角色，雙軌制人員管理。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，國企管理人員將被劃分為黨管干部和職業(yè)經(jīng)理人兩類。國企領(lǐng)導(dǎo)人既“當(dāng)官”又“掙錢”角色混淆，社會負(fù)效應(yīng)突出。

意見似乎對國企高管給出選擇：“暢通現(xiàn)有經(jīng)營管理者與職業(yè)經(jīng)理人的身份轉(zhuǎn)換通道?！奔矗阂幢Ａ粜姓墑e，要么放棄行政級別而成為職業(yè)經(jīng)理人。而身份決定待遇，“對國企領(lǐng)導(dǎo)人實行與選任方式相匹配的差異化薪酬分配辦法”。

“可能會從2017年之后逐步出現(xiàn)新一輪‘下海潮?！崩铄\預(yù)計。今年年初，央企高管正式實行限薪，聽聞內(nèi)部已有怨聲。此次意見的用人制度改革再次強調(diào)市場化，借以激發(fā)國企經(jīng)營者積極性。改革目的就是要防止國企高管既享受體制內(nèi)的行政級別，又拿體制外的高薪。

從“管人管事管資本”過渡到“管資本”?！吨袊?jīng)濟信息》記者梳理文件獲悉，意見明確提出“科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，不該管的要依法放權(quán)，決不越位”。下一步國家將在國企分類的基礎(chǔ)上，將系統(tǒng)性籌建多個國資投資運營公司（“淡馬錫模式”）作為國企改革重要的平臺。

“從原來的‘國資委-國企變?yōu)椤畤Y委-國有資本投資（運營）公司-國企，由‘國家部委對市場人士轉(zhuǎn)變?yōu)椤Y本投資者對市場人士，將國資管理體系增加一個市場化的夾層，有助于國企的‘所有者——經(jīng)營者關(guān)系變得更加純粹和對等。”劉勝軍對此如是分析。以中央?yún)R金公司為例，與國資委相比，它的行為更加市場化、企業(yè)化，更能規(guī)避行政化干預(yù)的風(fēng)險。

事實上，國有資本投資運營公司并非首次被提及。國家層面，2014年國資委就啟動包括國有資本投資運營公司等“四項改革”試點工作；地方層面，2015年山東啟動組建國有資本投資運營公司試點，初步確定魯信集團和省國有資產(chǎn)投資控股公司作為第一批試點改建成投資運營公司。

業(yè)內(nèi)普遍對此寄予厚望，“一旦監(jiān)管體制改革取得突破，將對后續(xù)改革配套措施產(chǎn)生非常積極的推動作用?！庇蟹治鋈耸空f。

又一輪戰(zhàn)略型重組與洗牌?！吨笇?dǎo)意見》提出“推動國有資本向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈和國計民生的重要行業(yè)與關(guān)鍵領(lǐng)域、重點基礎(chǔ)設(shè)施集中，向前瞻性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，向具有核心競爭力的優(yōu)勢企業(yè)集中”。

實際上，國企改革三十余年歷史，每一輪必將淘汰重組一批國企。1997年十五大曾經(jīng)提出對國企進行戰(zhàn)略性重組，抓大放小，導(dǎo)致國企家數(shù)銳減。1997年，全部國有及國有控股企業(yè)共有26.2萬戶，到2006年降到11.9萬戶，數(shù)量減少了一半以上。2003年國資委成立后，央企數(shù)量從196家減少到112家。

安信證券研究報告梳理出四種國企兼并重組類型，在外向型國企重組上，包括“一帶一路走出去”和“高端裝備走出去”兩項戰(zhàn)略下的央企兼并重組；國內(nèi)方面，包括“淘汰過剩產(chǎn)能”和“提高行業(yè)集中度”兩類重組。

盡管大多數(shù)學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士愿意樂觀地分析此輪國企改革的亮點與突破，但也有不少人認(rèn)為并不解渴?！吨笇?dǎo)意見》未能化解國企改革的所有迷津，市場的目光更焦急等待著N的出臺，但國企改革暗藏著各方利益博弈，也令他們擔(dān)憂。

利益博弈，分權(quán)制衡

“這次改革與以往最大的不同之處，在于以往改革是次一級別的改革，沒有從根本上觸及既得利益者，所以阻力相對較小，但這次改革是最高級別的改革，最終要改的可是國資體制?！币晃谎肫髢?nèi)部人士在接受《中國經(jīng)濟信息》記者采訪時這樣表示?？梢姡舜螄蟾母锼鶢可娴纳疃群蛷V度。

改革的難點無非是打破利益固化的藩籬。中國政府在利益博弈中考慮的是如何分權(quán)制衡，實現(xiàn)更具廣度和深度的利益協(xié)同，并由此激發(fā)各類經(jīng)濟主體的活力。這才是國企改革、及至整個經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的根本。

工銀國際研究部專家程實認(rèn)為，圍繞利益這一核心，《指導(dǎo)意見》隱藏的一條主線是：依托分類改革、管資本、混合所有制和國企黨建等重點，形成“黨盯住國家利益——職業(yè)經(jīng)理層盯住商業(yè)利益——國有資本投資經(jīng)營公司盯住股東利益”的利益協(xié)同機制，實現(xiàn)三方力量分權(quán)制衡，從而保障國家利益、商業(yè)利益和人民利益的共同優(yōu)化。

值得一提的是，早在《指導(dǎo)意見》和其他配套方案出臺前，2015年6月5日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會議，就提出了兩個保障機制：《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強黨的建設(shè)的若干意見》和《關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》。

在指導(dǎo)意見出臺之前，中央先行出臺防止國有資產(chǎn)流失的意見，李錦認(rèn)為這體現(xiàn)了穩(wěn)妥改革，保障先行的“良苦用心”。

既有保守元素也開自由之風(fēng)。相比于《指導(dǎo)意見》，讓市場和投資人寄予更大希望的，應(yīng)該是僅十日后，9月24日晚國務(wù)院的表態(tài)：中國將推動重要行業(yè)國有企業(yè)的部分私有化。這一天，中央印發(fā)的《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》明確了對“混合所有制改革”的關(guān)注。

國務(wù)院表示，中國將推進電力、油氣、電信、軍工以及民用航空等領(lǐng)域的混合所有制改革，甚至表示，國企應(yīng)通過合資合作、重組、并購和離岸金融引入外資。

“國企與民營企業(yè)之間存在分歧和顧慮。這份關(guān)于混合所有制改革的意見可以消除一些顧慮，讓民營企業(yè)獲得投身進來的信心?！崩铄\說。

但這份意見也提出明確警告：在關(guān)系國家安全的領(lǐng)域以及水資源、糧食、森林、油氣等自然資源領(lǐng)域，要保持國有資本的“絕對控股”地位。

《指導(dǎo)意見》的成效有賴于具體細(xì)節(jié)的落實，有分析人士表示擔(dān)憂：國企高管及其在政府內(nèi)的“靠山”擁有根深蒂固的政治影響力，是否會松動政府控制的努力？政府將如何在各方利益的博弈中實現(xiàn)真正的分權(quán)制衡，從而構(gòu)建相對平衡的利益協(xié)同機制，推進深水區(qū)經(jīng)濟改革尚有待進一步地觀察。endprint