金燚

【摘要】隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的不斷增大，BOT在我國(guó)將會(huì)有更大的發(fā)展空間。然而，我國(guó)當(dāng)前的政策法律和經(jīng)濟(jì)措施等，影響和制約了BOT在我國(guó)的進(jìn)一步使用，隨著實(shí)踐的不斷深入，需要進(jìn)行不斷的完善。在這種背景下，本文首先探討了城市基礎(chǔ)設(shè)施工程的基本建設(shè)方式及其轉(zhuǎn)變，進(jìn)而分析了基于BOT的城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)方式的改革策略。

【關(guān)鍵詞】城市基礎(chǔ)設(shè)施；工程建設(shè)；方式；改革

一、城市基礎(chǔ)設(shè)施工程的基本建設(shè)方式及其轉(zhuǎn)變

（一）基本建設(shè)方式

就傳統(tǒng)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程而言，其建設(shè)模式是政府基于人民與社會(huì)需求，擬訂城市公共工程的建設(shè)政策，進(jìn)行項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、召商施工，最后在建設(shè)完成后，由政府負(fù)責(zé)營(yíng)運(yùn)以供民用。在整個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)的生命周期，不論是規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、營(yíng)運(yùn)維護(hù)均由政府主導(dǎo)與控管，而民營(yíng)組織則在各階段中協(xié)助、配合政府的工作，并負(fù)責(zé)細(xì)節(jié)執(zhí)行。比較而言，BOT 的分工與執(zhí)行模式則明顯與傳統(tǒng)公共工程建設(shè)模式不同。在BOT模式中，城市基礎(chǔ)工程的建設(shè)政策與整體工程管制措施固然仍由政府?dāng)M訂，但有關(guān)項(xiàng)目的召商施工、運(yùn)營(yíng)乃至于規(guī)劃、設(shè)計(jì)都可轉(zhuǎn)由民營(yíng)組織主導(dǎo)。政府在項(xiàng)目的各個(gè)階段中多以協(xié)助、配合的立場(chǎng)出發(fā)，除推動(dòng)必要配合事項(xiàng)作業(yè)外，政府可盡量減少對(duì)項(xiàng)目的介入。這也即是說(shuō)，在BOT 項(xiàng)目的生命周期中，民營(yíng)機(jī)構(gòu)是工程項(xiàng)目的主要直接工作者，政府則退出大部分直接的工程管理及執(zhí)行工作，擔(dān)任督導(dǎo)管制與配合的角色。

然而不論何種項(xiàng)目執(zhí)行模式，項(xiàng)目權(quán)責(zé)應(yīng)基于其運(yùn)作的基本原理與原則進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆峙?。BOT 執(zhí)行模式具有其基本的精神并可由之洐生出模式推動(dòng)的原則。由模式成立的原意探討，政府推動(dòng)BOT 的原始目的在于善用民營(yíng)組織資源投入城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)，減少政府預(yù)算可能的排擠效應(yīng)；并運(yùn)用民營(yíng)組織的創(chuàng)意，發(fā)揮資源的最大功用，增加城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)的效能。為此，政府采取將興建的責(zé)任與營(yíng)運(yùn)的權(quán)利同時(shí)交由民營(yíng)組織執(zhí)行的策略。由民營(yíng)機(jī)構(gòu)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)能考慮，投入適當(dāng)?shù)馁Y本，提供合于需求的服務(wù)，獲取符合原始構(gòu)想的利潤(rùn)。就民營(yíng)組織的角度設(shè)想，參與項(xiàng)目的最大的目的在于與項(xiàng)目可能相關(guān)的直接與間接的利益。

（二）方式的轉(zhuǎn)變

就BOT模式而言，在考量資本投入、項(xiàng)目質(zhì)量與營(yíng)運(yùn)回收的相互影響機(jī)制時(shí)，民營(yíng)組織必須就營(yíng)運(yùn)獲利、建設(shè)質(zhì)量及投入成本間可能的權(quán)衡進(jìn)行安排。此外，就權(quán)責(zé)利益相符的考量，政府必須尊重民營(yíng)組織的權(quán)益，不論興建或營(yíng)運(yùn)期，項(xiàng)目管理宜由民營(yíng)組織主導(dǎo)，保障其充分的執(zhí)行空間，給予民營(yíng)組織執(zhí)行項(xiàng)目適切的自由度，使得民營(yíng)組織有能力解決問(wèn)題并落實(shí)市場(chǎng)機(jī)制與功能。就制度的精神來(lái)看，在BOT 模式以“建設(shè)成效與經(jīng)營(yíng)成效的互動(dòng)”以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為基礎(chǔ)。

城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)的推動(dòng)模式由傳統(tǒng)方式轉(zhuǎn)向BOT 模式時(shí)，其原有的管理機(jī)制面臨重大的變革，管理架構(gòu)也必然改變。在此時(shí)，政府已不可能也不宜直接介入項(xiàng)目的建設(shè)營(yíng)運(yùn)過(guò)程；而必須考量通過(guò)間接的互動(dòng)模式來(lái)建立城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)管理機(jī)制。民營(yíng)組織必須思考面對(duì)不同于以往的城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)型態(tài)時(shí)，其應(yīng)采取的策略與管理措施。雙方在角色扮演上面臨轉(zhuǎn)換，有不同于往常的競(jìng)合關(guān)系，必須重新定位。藉借助重新的定位，才可能建立一個(gè)適于新制度的合作機(jī)制，有利于共同努力促使城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)的高效開展。

二、基于BOT的城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)方式的改革策略

（一）質(zhì)量策略

就質(zhì)量策略而言，BOT 項(xiàng)目的質(zhì)量系統(tǒng)至少應(yīng)該包含兩個(gè)部分，一為質(zhì)量管理質(zhì)量管理系統(tǒng)，二是驗(yàn)證體系。前者屬于程序管理，后者為結(jié)果認(rèn)可。表面上二者有所差別而獨(dú)立，實(shí)際上二者相互關(guān)聯(lián)。BOT 項(xiàng)目因?yàn)橘|(zhì)量的責(zé)任在乙方，主管單位沒(méi)有介入的必然要求，但基于公共財(cái)政的考慮，主管單位必須保有相應(yīng)權(quán)利。為避免風(fēng)險(xiǎn)，政府BOT 項(xiàng)目中的介入應(yīng)只限于對(duì)質(zhì)量管理的稽核。

獨(dú)立驗(yàn)證制度是由獨(dú)立的第三人，在過(guò)程中對(duì)于質(zhì)量的每一個(gè)步驟進(jìn)行查核測(cè)確定其功能無(wú)誤，并在最后提供證明擔(dān)保的機(jī)制。就特殊性的工程，如輕軌、地鐵等，由于其均為軌道系統(tǒng)，存在嚴(yán)格的驗(yàn)證認(rèn)證機(jī)制，因而應(yīng)聘任“獨(dú)立驗(yàn)證認(rèn)證單位”進(jìn)行質(zhì)量審核。然而對(duì)于其它小型或不具特殊性的項(xiàng)目則因不具特定的“程序標(biāo)準(zhǔn)”而不需設(shè)立“獨(dú)立驗(yàn)證認(rèn)證單位”。然而，基于政府必須對(duì)工程質(zhì)量有所把握但又不能直接介入管理的限制，經(jīng)由“第三人保證”制度的介入應(yīng)可很好解決這種限制?？傮w而言，獨(dú)立驗(yàn)證機(jī)構(gòu)是政府與民營(yíng)組織間的橋梁，究結(jié)其原因是：BOT 項(xiàng)目注重功能性的質(zhì)量，政府在不宜介入避免風(fēng)險(xiǎn)的情況下，可由一個(gè)具有專業(yè)能力的“代理人”與民營(yíng)組織協(xié)商，在功能質(zhì)量的確保下保持民營(yíng)組織的最大自由；再者，功能的保證應(yīng)如果來(lái)自特許合約另一方的民營(yíng)組織，其被爭(zhēng)議的機(jī)會(huì)將會(huì)很大。因此，功能的保證來(lái)自專業(yè)的第三人十分必要。不論何種項(xiàng)目，對(duì)于BOT 項(xiàng)目，獨(dú)立驗(yàn)證機(jī)構(gòu)的存在對(duì)于主管機(jī)關(guān)或民營(yíng)組織機(jī)關(guān)都應(yīng)該是正面的。

（二）質(zhì)量組織/架構(gòu)

就BOT 項(xiàng)目的組織/架構(gòu)而言，對(duì)自立型的BOT 項(xiàng)目，民營(yíng)組織必須在內(nèi)部設(shè)置獨(dú)立的質(zhì)量管理部門，如涉及到許多自行設(shè)計(jì)、先進(jìn)施工法時(shí)，相應(yīng)的制度也必須建立；另外就BOT 的精神來(lái)看，獨(dú)立驗(yàn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)由民營(yíng)組織聘雇，但如果主管機(jī)關(guān)考量付款對(duì)公正性可能造成的影響，則可協(xié)調(diào)民營(yíng)組織建立“獨(dú)立驗(yàn)證機(jī)構(gòu)的付款必須經(jīng)過(guò)主管機(jī)關(guān)同意”的機(jī)制。BOT 模式的精神方面，對(duì)主管機(jī)關(guān)而言，其對(duì)民營(yíng)組織的質(zhì)量工作應(yīng)止于“監(jiān)督”，除了將人力物力置于協(xié)助與承諾的辦理外，應(yīng)將資源安排置于與資料搜集及對(duì)“獨(dú)立驗(yàn)證機(jī)構(gòu)”的作業(yè)了解方面，不必介入民營(yíng)組織質(zhì)量事項(xiàng)。

另外，對(duì)于自償不足的BOT 項(xiàng)目，因受法規(guī)限制，建議非自償部分應(yīng)由政府自行建設(shè)完成再交民營(yíng)組織進(jìn)行后續(xù)作業(yè)。然而為了未來(lái)中間施工接口的整合，民營(yíng)組織可參與其間的質(zhì)量工作。如果受限于政策必須交由民營(yíng)組織就非自償部分采用統(tǒng)包發(fā)包執(zhí)行的情況，則政府仍宜盡量避免介入。

（三）施工管理

一是進(jìn)度管理方式。自償性高或低的個(gè)案，進(jìn)度管理都應(yīng)由政府建立基本系統(tǒng)，并遵循關(guān)鍵路徑法或計(jì)劃評(píng)核術(shù)（CPM & PERT）的方式管控方式。在系統(tǒng)應(yīng)用上，應(yīng)依管理層級(jí)不同進(jìn)行層級(jí)的分割。一般作法為根據(jù)管理階層，分為主時(shí)程、中間時(shí)程與細(xì)節(jié)時(shí)程等三階段管制，各層級(jí)管控使用的時(shí)程表因其使用目的與功能不同應(yīng)有所差異。然而，自償性高的項(xiàng)目以民營(yíng)組織的內(nèi)部管控為主，自償性低的個(gè)案還應(yīng)接受主管機(jī)關(guān)的外部管控。二是更新/追蹤。根據(jù)時(shí)程管理計(jì)劃，民營(yíng)組織應(yīng)將時(shí)程計(jì)劃根據(jù)管理目的與使用對(duì)象對(duì)不同管理階層進(jìn)行更新與修改，以保持時(shí)程表的最新狀態(tài)。

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