龍瀛

我們過(guò)去的規(guī)劃實(shí)施效果怎樣

我和合作者近年來(lái)在城市增長(zhǎng)邊界領(lǐng)域開(kāi)展了若干研究。我們認(rèn)為，中國(guó)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)劃布局可以作為中國(guó)的城市增長(zhǎng)邊界（urban growth boundaries/UGBs），這點(diǎn)學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界并沒(méi)有取得完全的共識(shí)，最近也成為規(guī)劃界研究和爭(zhēng)論的熱點(diǎn)。我們主要利用物理空間的城市擴(kuò)張與總體規(guī)劃進(jìn)行比對(duì)，來(lái)評(píng)價(jià)城市規(guī)劃的實(shí)施效果，實(shí)證城市是北京。我們的研究發(fā)現(xiàn)，非正式（或非法）開(kāi)發(fā)的比例不容忽視。建國(guó)以來(lái)北京編制過(guò)的五版總體規(guī)劃的實(shí)施效果顯示，最新版的總規(guī)實(shí)施效果最佳，這也和我們對(duì)新城邊界對(duì)開(kāi)發(fā)的影響的研究發(fā)現(xiàn)基本一致。國(guó)內(nèi)也有多個(gè)學(xué)者比如徐毅松、毛蔣興等在上海、廣州和深圳開(kāi)展了實(shí)證研究（主要用的是城市擴(kuò)張與規(guī)劃比對(duì)的結(jié)果，還沒(méi)有考慮存量開(kāi)發(fā)），基本上都發(fā)現(xiàn)了總體規(guī)劃之外不容忽視的非正式開(kāi)發(fā)。

在針對(duì)北京城市擴(kuò)張與總體規(guī)劃一致性評(píng)價(jià)分析的基礎(chǔ)上，我們又從三個(gè)維度對(duì)已有研究進(jìn)行了擴(kuò)展，考慮更完整的規(guī)劃實(shí)施過(guò)程、更豐富的開(kāi)發(fā)類型（擴(kuò)張與再開(kāi)發(fā)），以及更多的城市和人類活動(dòng)。

其一，我們?cè)趯?duì)中國(guó)城市規(guī)劃體系和城市開(kāi)發(fā)實(shí)際過(guò)程分析的基礎(chǔ)上，基于Hopkins[1]的研究提出了一套針對(duì)中國(guó)城市UGBs實(shí)施評(píng)估的分析框架，包括總規(guī)UGBs、控規(guī)UGBs、規(guī)劃許可、實(shí)際開(kāi)發(fā)這些環(huán)節(jié)之間的一致性和表現(xiàn)。我們將該分析框架應(yīng)用于北京，利用北京2004版總規(guī)的UGBs、后續(xù)批復(fù)的一系列控規(guī)UGBs、發(fā)放的建設(shè)用地規(guī)劃許可證（用地證）、利用遙感和人工手段觀測(cè)到的城市開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)（城市擴(kuò)張即增量開(kāi)發(fā)、城市更新即存量開(kāi)發(fā)），對(duì)UGBs進(jìn)行了系統(tǒng)深入的評(píng)估工作。評(píng)估結(jié)果顯示：一是與總規(guī)相比，控規(guī)UGBs有了較大擴(kuò)張；二是控規(guī)與規(guī)劃許可的一致性程度較高；三是規(guī)劃許可與UGBs對(duì)實(shí)際開(kāi)發(fā)的控制力度有限，主要體現(xiàn)為沒(méi)有規(guī)劃許可的非正式開(kāi)發(fā)。

其二，目前多數(shù)的UGBs研究和評(píng)價(jià)工作局限于單個(gè)城市或區(qū)域，城市間橫向的UGBs實(shí)施評(píng)估和對(duì)比還處于空缺狀態(tài)。為此，我們開(kāi)展了全國(guó)范圍內(nèi)系統(tǒng)地橫向?qū)Ρ群驮u(píng)估UGBs控制成效的研究。這一正在進(jìn)行的研究首先收集了全國(guó)超過(guò)300個(gè)城市的正在實(shí)施的城市總體規(guī)劃圖，之后將各個(gè)城市的UGBs與來(lái)自遙感觀測(cè)到的2000～2010年的城市擴(kuò)張進(jìn)行對(duì)比發(fā)現(xiàn)，僅“與規(guī)劃的一致性”這個(gè)指標(biāo)，202個(gè)城市中27個(gè)低于50%，122個(gè)低于80%。

其三，我們利用包括公交地鐵刷卡數(shù)據(jù)、出租車軌跡、位置微博和照片等多源新數(shù)據(jù)，評(píng)價(jià)北京UGBs的實(shí)施效果。研究結(jié)果顯示，雖然有大量的非正式開(kāi)發(fā)分布在UGBs之外，但UGBs所包含的區(qū)域容納了95%以上的城市活動(dòng)和移動(dòng)，這與較大比例的非正式開(kāi)發(fā)結(jié)果不一致。原因是多方面的，如非正式開(kāi)發(fā)的使用程度較低、非正式開(kāi)發(fā)政府不提供公共服務(wù)如公共交通等。

概言之，中國(guó)城市規(guī)劃實(shí)施的結(jié)果，顯示了中國(guó)各個(gè)城市都存在不可忽視的相當(dāng)比例的非正式開(kāi)發(fā)；非正式開(kāi)發(fā)不僅體現(xiàn)為擴(kuò)張，也體現(xiàn)為再開(kāi)發(fā)。不過(guò)，北京的實(shí)證研究也顯示，非正式開(kāi)發(fā)空間的人類活動(dòng)水平較低。

城市開(kāi)發(fā)的主要形式及其空間分布

中國(guó)城市規(guī)劃實(shí)施的有限效果，既受到城市擴(kuò)張的影響，也受到城市再開(kāi)發(fā)的影響。目前北京和上海正在準(zhǔn)備的城市總體規(guī)劃，紛紛提出了“存量規(guī)劃”的概念，中國(guó)規(guī)劃界也有聲音認(rèn)為中國(guó)目前進(jìn)入了存量開(kāi)發(fā)（即城市再開(kāi)發(fā)）的階段。這樣的呼吁是否意味著中國(guó)真的進(jìn)入了新的存量開(kāi)發(fā)的階段？對(duì)中國(guó)城市過(guò)去的開(kāi)發(fā)模式的準(zhǔn)確判讀，是“以史為鑒”的有效手段。

一方面，我們利用遙感數(shù)據(jù)識(shí)別了中國(guó)1980年和2010年的城鎮(zhèn)建設(shè)用地分布，進(jìn)而評(píng)估城市擴(kuò)張情況。其中，中國(guó)284個(gè)地級(jí)及以上城市，城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積擴(kuò)張的比例（2010面積/1980面積）位于1.03～26.40之間，最大的依次為東莞、廣安、中山、蘇州、?？?、普洱、佛山等。① 這反映了中國(guó)過(guò)去30年的快速城市擴(kuò)張的步伐。但我們沒(méi)有明確的證據(jù)證明，行政上的存量規(guī)劃、零增長(zhǎng)的呼吁就能控制住這一趨勢(shì)，畢竟存量和增量的開(kāi)發(fā)成本差距巨大。

另一方面，我們?cè)诒本┻M(jìn)行了更加深入的研究工作，利用城市多年的用地?cái)?shù)據(jù)和規(guī)劃許可分布，發(fā)現(xiàn)存量開(kāi)發(fā)（城市更新、城市改造、城市再開(kāi)發(fā)）主要分布于城市中心區(qū)，越外圍地區(qū)的城市擴(kuò)張占總開(kāi)發(fā)的比例越高，這也符合城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論。目前，我們正在用其他數(shù)據(jù)來(lái)刻畫(huà)中國(guó)各個(gè)城市2009～2014年的城市擴(kuò)張占比的數(shù)量分布，及其空間分布規(guī)律。初步的結(jié)果顯示：規(guī)模越小、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越低的城市，過(guò)去五年城市擴(kuò)張所占所有開(kāi)發(fā)的比例越高；存量開(kāi)發(fā)主要存在于大城市的中心地區(qū)；而大城市的外圍地區(qū)和中小城市，城市擴(kuò)張的趨勢(shì)很難因當(dāng)前的政策而有根本性改變。

因此，據(jù)我們觀測(cè)的過(guò)去若干年的中國(guó)快速的城市擴(kuò)張表明，存量開(kāi)發(fā)主要分布于或者說(shuō)主要適用于大城市的中心地區(qū)，難以找到讓人信服的理由證明中國(guó)在未來(lái)短期內(nèi)就能進(jìn)入存量規(guī)劃的年代。

控制城市人口與大量收縮城市存在的現(xiàn)實(shí)

城市人口的收縮由來(lái)已久，德國(guó)政府資助項(xiàng)目已經(jīng)證實(shí)，全球范圍內(nèi)人口超過(guò)100萬(wàn)的450個(gè)城市地區(qū)，總體上失去了其城市人口的1/10。德國(guó)學(xué)者近幾年對(duì)此進(jìn)行了開(kāi)創(chuàng)性的探討，以居住人口作為評(píng)價(jià)指標(biāo)已成為共識(shí)。廣為接受的收縮城市的定義是，多于1萬(wàn)人、連續(xù)超過(guò)兩年人口流失、發(fā)生結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的城市。

在中國(guó)，城市收縮現(xiàn)象依然為增長(zhǎng)的主流所忽視，規(guī)劃實(shí)踐上人口必須增長(zhǎng)的桎梏觀念還鮮有突破。事實(shí)上，全球金融危機(jī)引發(fā)的出口加工工業(yè)的衰退和國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力劉易斯拐點(diǎn)的到來(lái)，都使中國(guó)城市增長(zhǎng)的條件發(fā)生了變化。國(guó)內(nèi)關(guān)注收縮城市研究的學(xué)者，已經(jīng)于2014年11月共同發(fā)起了“中國(guó)收縮城市研究網(wǎng)絡(luò)”，持續(xù)跟蹤收縮城市方面的國(guó)際研究，并開(kāi)展國(guó)內(nèi)的理論和實(shí)證研究工作。

基于五普（2000年）和六普（2010年）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處尺度的人口數(shù)據(jù)，我和合作者發(fā)現(xiàn)中國(guó)180個(gè)城市發(fā)生了人口總量/密度的下降，即存在著180個(gè)收縮城市。[2]我們歸納，中國(guó)收縮城市可以根據(jù)原因主要分為四種類型：資源型城市在工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)的局部收縮、傳統(tǒng)工業(yè)城市工業(yè)衰落導(dǎo)致的局部收縮、欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口遷移引發(fā)的局部收縮、行政區(qū)劃調(diào)整導(dǎo)致的局部收縮。我們也發(fā)現(xiàn)中國(guó)4個(gè)省、105個(gè)地區(qū)/市域、897個(gè)縣域和19822個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處發(fā)生了人口密度的下降，其中，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處尺度，1/3國(guó)土面積人口密度下降，存在著較為嚴(yán)重的空心鎮(zhèn)現(xiàn)象。[3]此外，中國(guó)的人口收縮現(xiàn)象不限于農(nóng)村地區(qū)，還發(fā)生在城市地區(qū)，比如3364個(gè)街道辦事處人口密度下降，總面積達(dá)44.2萬(wàn)平方公里。

在識(shí)別180個(gè)收縮城市基礎(chǔ)上，我們后續(xù)找到了其中64個(gè)城市的總體規(guī)劃資料（目前正在搜集其他收縮城市的資料），發(fā)現(xiàn)這些城市的規(guī)劃所預(yù)測(cè)的未來(lái)人口都處于上升狀態(tài)，即出現(xiàn)了“膨脹的規(guī)劃、收縮的城市”的現(xiàn)象，也說(shuō)明了人口收縮現(xiàn)象尚沒(méi)有被中國(guó)城市規(guī)劃的編制所重視。這主要源于中國(guó)的城市土地財(cái)政，即只有預(yù)測(cè)未來(lái)的人口增長(zhǎng)，才能獲得相應(yīng)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，進(jìn)而支持后續(xù)的城市開(kāi)發(fā)。

而中國(guó)收縮城市除了具有和其他國(guó)家收縮城市的共性外，還有若干特點(diǎn)，如數(shù)量大、分布廣（180個(gè)分布于中國(guó)東中西部）、人口收縮與土地快速擴(kuò)張的悖論、收縮程度低且多分布于縣級(jí)市（其中140個(gè)為縣級(jí)市），以及人口收縮但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等。這些都給中國(guó)收縮城市研究及規(guī)劃應(yīng)對(duì)帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。

城市規(guī)劃的范式挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)方向

多項(xiàng)研究證明，當(dāng)前中國(guó)的城市規(guī)劃的實(shí)施效果受到挑戰(zhàn)。中國(guó)的城市規(guī)劃主要建立在增量規(guī)劃的基礎(chǔ)上，而人口增長(zhǎng)是當(dāng)代城市規(guī)劃范式的基石。雖然中國(guó)將存量規(guī)劃作為未來(lái)的主導(dǎo)方向，但是多個(gè)證據(jù)表明未來(lái)的存量開(kāi)發(fā)將主要存在于大城市的中心地帶。

這些都對(duì)未來(lái)中國(guó)城市規(guī)劃的走向提出了挑戰(zhàn)，即已有的范式不完全適用于所有城市，已經(jīng)提出的發(fā)展模式不完全適用于中國(guó)所有城市的所有地區(qū)。

無(wú)論如何，未來(lái)的城市規(guī)劃，應(yīng)該重點(diǎn)回歸到提高城市活力和居民生活質(zhì)量上來(lái)。

注釋：

① 具體排行見(jiàn)北京城市實(shí)驗(yàn)室，Beijing City Lab， BCL， http：//www.beijingcitylab.com/projects- 1/15-shrinking-cities。

參考文獻(xiàn)：

[1] Hopkins L D. Plan assessment： making and using plans well. The Oxford Handbook of Urban Planning. CRANE R， WEBER R. New York： Oxford University Press， 2012.

[2] Long Y、Wu K.Shrinking localities in booming urbanization of China （2000-2010） .Environment and Planning A （Accepted），2015.

[3] 毛其智、龍瀛、吳康.中國(guó)人口密度時(shí)空演變與城鎮(zhèn)化空間格局初探——從 2000 年到 2010 年. 城市規(guī)劃， 2015，39（2）.