于曉娜

摘要：黨的十八屆四中全會(huì)明確提出：建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。本文分析了對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的重大決策進(jìn)行合法性審查的重要性，并提出了重大決策進(jìn)行合法性審查需注意的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：行政決策；合法性審查；機(jī)制

黨的十八屆四中全會(huì)作了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，其中明確提出：建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。這一規(guī)定較2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》中的“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序”這一規(guī)更為具體且更加明確。行政決策的合法性審查就是要對(duì)政府的決策過(guò)程進(jìn)行一個(gè)法律上的檢測(cè)或者過(guò)濾，不僅達(dá)到行政的目的可以實(shí)現(xiàn)，還要符合行政的正當(dāng)性要求。

一、對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的重大決策進(jìn)行合法性審查的重要性

重大行政決策旨在提供重要的公共物品，行使的是重要的行政決策權(quán)，決策結(jié)果會(huì)對(duì)社會(huì)公益產(chǎn)生重大影響，因此，應(yīng)當(dāng)依法作出。所以對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的重大決策進(jìn)行合法性審查，具有至關(guān)重要性。

首先，行政決策合法性審查是健全政府依法決策，推進(jìn)法治政府建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其實(shí)早在2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》中就明確指出“建立重大行政決策的合法性審查制度。市縣政府及其部門(mén)做出重大行政決策前要交由法制機(jī)構(gòu)或者組織有關(guān)專家進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得作出決策。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，市場(chǎng)主體和人民群眾法治意識(shí)和法治觀念建設(shè)的不斷增強(qiáng)，政府面臨日益增多、負(fù)責(zé)的法律事務(wù)和法律問(wèn)題。因此，越是重大復(fù)雜的行政行為，越要注重從法律層面思考問(wèn)題、解決問(wèn)題。當(dāng)前，一些行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員法治觀念參差不齊，違法決策的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。重大行政決策的合法性審查是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部程序，其審查職責(zé)由政府及其部門(mén)的法制機(jī)構(gòu)承擔(dān)。內(nèi)部重大決策合法性審查，有助于提高各級(jí)政府決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)自我約束的、并從源頭上、全局上預(yù)防、堵塞違法行為的產(chǎn)生，因此，合法性審查是重大行政決策法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要保障，是防止違法行政行為出籠的“過(guò)濾器”和“防火墻”。

其次，行政決策合法性審查是維護(hù)群眾合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的迫切要求。政府是人民的政府，政府工作的根本宗旨就是執(zhí)政為民，根本要求是維護(hù)最廣大人民群眾利益。重大行政決策要符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，充分反映人民意愿，著力解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的普遍性問(wèn)題和深層次矛盾，政府的決策水平和質(zhì)量集中反映了政府的執(zhí)政水平和管理水平，如果決策失誤過(guò)多，決策成本過(guò)高，都將直接損害決策部門(mén)在人民心中的形象?？茖W(xué)民主的行政決策尤其重大行政決策直接關(guān)系到人民群眾對(duì)政府的信任度以及認(rèn)同感。近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)科學(xué)民主依法決策機(jī)制不斷完善，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部決策能力和水平不斷提高。與此同時(shí)，實(shí)踐中也存在一些突出的問(wèn)題，比如，一些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大項(xiàng)目由于政府的決策未能夠尊重客觀規(guī)律，亂決策、違法決策、專斷決策、拍腦袋決策，甚至有一些項(xiàng)目剛動(dòng)工就終結(jié)，這既給國(guó)家、社會(huì)、群眾帶來(lái)了重大的損失，也不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，因此，要對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的重大決策進(jìn)行合法性審查。

最后，行政決策合法性審查是制約政府濫用權(quán)力，加強(qiáng)監(jiān)督的重要途徑。行政決策是行政行為的起點(diǎn)，規(guī)范行政決策行為是規(guī)范行政權(quán)力的第一道關(guān)，由于權(quán)力未被規(guī)范，一些地方政府出臺(tái)公共政策、發(fā)布規(guī)范性文件很隨意，一切只講目的不問(wèn)手段，有時(shí)候公然違法，有時(shí)候則是遷就自己的片面看法，結(jié)果造成政府權(quán)力濫用。因此，要把好這道關(guān)口，對(duì)重大這次《決定》提出要積極推行政府法律顧問(wèn)制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問(wèn)制度，保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。通過(guò)這一制度的推進(jìn)和落實(shí)，政府在做出重大行政決策之時(shí)，不僅要聽(tīng)取各方意見(jiàn)，讓公眾參與，也讓重大行政決策趨向合法性。

二、重大決策進(jìn)行合法性審查需注意的問(wèn)題

重大決策事項(xiàng)在提請(qǐng)決策機(jī)關(guān)討論決定前，必須進(jìn)行合法性審查，但也同樣需要注意相關(guān)的問(wèn)題。

明確重大決策的范圍問(wèn)題。行政決策是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)一定的行政目標(biāo)，依據(jù)憲法法律和有關(guān)政策，就職權(quán)范圍內(nèi)的相關(guān)事項(xiàng)作出決定的行為過(guò)程。所謂重大行政決策必須是行政機(jī)關(guān)所管轄范圍內(nèi)的重要事項(xiàng)，具有宏觀性、基礎(chǔ)性和全局性的特點(diǎn)。一般來(lái)說(shuō)，重大決策應(yīng)該是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響，涉及重大公共利益或者社會(huì)公眾切身利益的事項(xiàng)，如制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等方面的重要規(guī)劃，涉及全面深化改革的重大決策，制定公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等方面的重大公共政策和措施，制定開(kāi)發(fā)利用土地、礦藏、水流、森林等自然資源的重大措施，制定或者調(diào)整重要行政收費(fèi)、政府基金的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)行政府定價(jià)的重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)價(jià)格等。但是對(duì)于具體事項(xiàng)，各地的理解有所不同，對(duì)“重大”的定義也存在一定的差別。同一項(xiàng)決策議題，在高層次的行政機(jī)關(guān)決策活動(dòng)中可能只是一般行政決策，但對(duì)較低級(jí)別的行政機(jī)關(guān)則往往構(gòu)成重大行政決策。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合該地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，確定本機(jī)關(guān)重大行政決策事項(xiàng)范圍。

合法性審查應(yīng)保持客觀公正，避免走形式主義。由于合法性審查的主體是政府法制部門(mén)，作為政府法制機(jī)構(gòu)的工作人員是行政首長(zhǎng)的參謀、助手和法律顧問(wèn)，要對(duì)政府的決策權(quán)限、決策內(nèi)容、決策程序等方面進(jìn)行合法性審查。但是，在進(jìn)行合法性審查時(shí)，政府法制部門(mén)隸屬于政府，并非獨(dú)立單位，具有依托性，缺乏中立性，往往受制于政府，不敢提出獨(dú)立的法律意見(jiàn)。因此，要求其在進(jìn)行合法性審查時(shí)，應(yīng)保持客觀公正，著眼于提高政府決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平，從而避免政府決策的盲目性、任意性。目前，有關(guān)合法性審查的規(guī)定散見(jiàn)于各種法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中，并未形成一套統(tǒng)一的、完善的、剛性的合法性審查機(jī)制，因此，一些政府法制部門(mén)為了避免與政府之間的矛盾，選擇聽(tīng)之任之，怠于履行其職責(zé)，即使是審查也只是流于形式。

合法性審查結(jié)論應(yīng)常態(tài)化。《決定》將合法性審查確定為重大行政決策過(guò)程中的一道必經(jīng)程序，要求政府法制部門(mén)把住合法關(guān)，同時(shí)就必然要求政府法制工作機(jī)構(gòu)在完成合法性審查工作后給出審查結(jié)論，出具具有一定約束力的合法性審查意見(jiàn)書(shū)，否則合法性審查程序就會(huì)形同虛設(shè)。在社會(huì)實(shí)踐中，地方政府法制部門(mén)對(duì)行政決策合法性審查作出意見(jiàn)書(shū)的，并不常見(jiàn)，甚至許多合法性審查結(jié)論降格成為領(lǐng)導(dǎo)可用可不用的參考意見(jiàn)。因此，這就要求政府法制部門(mén)必須做出具有約束力、強(qiáng)制性的審查結(jié)論，并且這一審查結(jié)論應(yīng)成常態(tài)化發(fā)展。