鞠世廣

【摘要】城市交通擁堵的根源在于高速城市化過程中，不盡合理的城市規(guī)劃與人流高密度聚集產(chǎn)生的交通需求之間存在的矛盾。因此，在北京、廣州等城市先后出臺(tái)的治理城市交通擁堵工作方案中，其首要措施都是加強(qiáng)和完善城市規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城市功能、交通需求、交通供給之間的相互匹配。本文從城市規(guī)劃各主要階段提出解決城市交通擁堵問題的相關(guān)對策建議。

【關(guān)鍵詞】交通擁堵；城市規(guī)劃；TOD；交通影響評價(jià)

1前言

城市交通擁堵是導(dǎo)致中國城市上班族上班用時(shí)過長的一個(gè)重要原因，造成城市交通擁堵的原因，主要包括以下幾個(gè)方面：一是城市交通基礎(chǔ)設(shè)施不完善，主要體現(xiàn)在路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理且密度不夠、道路交叉口等節(jié)點(diǎn)設(shè)施設(shè)計(jì)不合理、公共交通基礎(chǔ)設(shè)施滯后等；二是城市交通管理不完善，主要體現(xiàn)在交通管理體制不完善、交通組織、交通安全、停車等管理有待加強(qiáng)；三是城市機(jī)動(dòng)車保有量增長迅猛，以北京和廣州為例，目前機(jī)動(dòng)車保有量分別達(dá)到了470萬輛和215萬輛，2010年凈增機(jī)動(dòng)車分別超過70萬輛和30萬輛。本文將重點(diǎn)研究城市交通擁堵與城市規(guī)劃的關(guān)系，同時(shí)針對城市交通擁堵問題，提出在整體城市規(guī)劃體系下各層次規(guī)劃解決城市交通擁堵問題的對策建議。

2交通擁堵與城市規(guī)劃

城市規(guī)劃是對未來一定時(shí)期內(nèi)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用、空間布局和各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和安排。規(guī)劃的核心是城市土地利用和空間布局。從國內(nèi)外城市發(fā)展歷程來看，交通與土地利用存在密切的互動(dòng)關(guān)系。一方面，土地利用是交通產(chǎn)生的根源，土地利用的類型和強(qiáng)度決定了交通量和交通方式；另一方面，交通可達(dá)性將影響土地利用的價(jià)值，從而對土地利用規(guī)劃產(chǎn)生決定性的影響。交通與土地利用在土地利用、交通需求、交通設(shè)施、交通可達(dá)性、土地價(jià)值之間形成環(huán)狀互動(dòng)關(guān)系，并且在城市發(fā)展過程中不斷地循環(huán)輪轉(zhuǎn)。

交通擁堵實(shí)際上就是交通需求與土地利用不匹配，從而造成交通與土地利用互動(dòng)關(guān)系環(huán)難以實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)輪轉(zhuǎn)的狀況。要解決城市交通擁堵問題，根本是要解決交通需求與土地利用的匹配問題，科學(xué)的城市規(guī)劃將是解決該問題的有效途徑。

3基于交通擁堵的城市總體規(guī)劃

城市總體規(guī)劃是對城市總體發(fā)展目標(biāo)、總體功能結(jié)構(gòu)、總體用地布局、大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的綜合規(guī)劃，是城市規(guī)劃編制工作的第一階段，也是下一層次城市規(guī)劃、城市建設(shè)和管理的依據(jù)。針對當(dāng)前城市交通擁堵問題，在城市總體規(guī)劃階段，主要從以下幾個(gè)方面提出對策建議：

3.1建立多中心的城市結(jié)構(gòu)

城市化的過程就是人口和各種生產(chǎn)、生活資料向中心集聚的過程，圍繞城市中心的圈層式發(fā)展是我國大多數(shù)城市的發(fā)展模式，由此形成的單中心城市結(jié)構(gòu)是我國主要的城市結(jié)構(gòu)。隨著城市的不斷擴(kuò)大，單中心城市結(jié)構(gòu)帶來的人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過度集聚、城市交通擁堵等一系列問題在我國的部分特大城市逐漸顯現(xiàn)。因此，建立多中心的城市結(jié)構(gòu)、分散城市功能，成為解決城市交通擁堵的首要措施。但建立多中心城市結(jié)構(gòu)并不是盲目地建設(shè)新城，必須充分考慮新城條件，完善新城各項(xiàng)配套，同時(shí)在新城與老成之間、新城與新城之間建設(shè)大容量的快速客運(yùn)走廊，使城市多個(gè)中心真正成為一個(gè)有機(jī)整體。

3.2基于TOD的城市空間發(fā)展

TOD是“以公共交通為導(dǎo)向”的土地利用開發(fā)模式。為解決城市交通擁堵問題，利用交通可達(dá)性對城市空間發(fā)展的主導(dǎo)作用，在城市總體規(guī)劃中引入TOD發(fā)展理念具有積極作用。雖然我國研究和實(shí)踐TOD理念的時(shí)間較短、在基本成型的城市空間形態(tài)上推行TOD較為困難，但我們目前也面臨一些發(fā)展機(jī)遇，如大規(guī)模的城市軌道交通建設(shè)、城市功能轉(zhuǎn)型、城市空間重構(gòu)和多中心城市體系的建立等。我們必須抓住這些機(jī)遇，在城市總體規(guī)劃層面落實(shí)TOD的發(fā)展理念，實(shí)施走廊集約化發(fā)展，通過交通主動(dòng)引導(dǎo)來優(yōu)化城市空間發(fā)展。

4基于交通擁堵的控制性詳細(xì)規(guī)劃

城市控制性詳細(xì)規(guī)劃是對建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度、道路和工程管線位置、城市空間環(huán)境等的控制性規(guī)劃要求。針對當(dāng)前城市交通擁堵問題，在城市控制性詳細(xì)規(guī)劃階段，提出以下對策建議：

4.1實(shí)施小街區(qū)、密路網(wǎng)、功能復(fù)合的區(qū)塊規(guī)劃

傳統(tǒng)的城市規(guī)劃常使用大街塊、功能相對單一的區(qū)劃規(guī)劃方式，這種規(guī)劃方式造成每個(gè)地塊功能單一（居住或商業(yè)），市民必須通過各種方式的交通出行才能滿足各種生活需求，從而增加了交通出行量；此外，大街塊、寬馬路的粗放式規(guī)劃，不利于交通微循環(huán)，交通集中在干道上一旦發(fā)生事故容易發(fā)生大規(guī)模的交通擁堵，難以疏解。因此，實(shí)施小街區(qū)、密路網(wǎng)、功能復(fù)合的區(qū)塊規(guī)劃，對解決城市交通擁堵問題具有積極作用。

4.2引入交通系統(tǒng)與土地利用互動(dòng)研究

根據(jù)前述分析，城市交通與土地利用之間存在環(huán)狀互動(dòng)關(guān)系，并且該互動(dòng)關(guān)系在城市發(fā)展過程中不斷地循環(huán)輪轉(zhuǎn)。但由于交通容量具有一定的限度，城市交通與土地利用的循環(huán)輪轉(zhuǎn)不會(huì)一直運(yùn)行下去，當(dāng)達(dá)到或超過極限時(shí)，就會(huì)出行交通擁堵現(xiàn)象。我們在對土地利用進(jìn)行控制性規(guī)劃時(shí)，應(yīng)該引入交通系統(tǒng)與土地利用互動(dòng)研究，定量分析最佳交通規(guī)劃方案條件下的交通容量以及最佳土地開發(fā)條件下的交通需求，通過交通供需平衡調(diào)整，實(shí)現(xiàn)交通系統(tǒng)與土地利用規(guī)劃的最佳組合。

5相關(guān)建議

5.1強(qiáng)化城市綜合交通規(guī)劃的指導(dǎo)作用

由于城市交通基礎(chǔ)設(shè)施對城市空間布局具有至關(guān)重要的作用，城市綜合交通規(guī)劃從城市總體規(guī)劃中分離獨(dú)立出來，成為城市總體規(guī)劃的一項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃。但在兩者分離過程中，由于兩者互動(dòng)不夠，使得兩者的規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃重點(diǎn)、規(guī)劃方案、用地規(guī)劃協(xié)調(diào)等存在一定的矛盾。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予城市總體規(guī)劃法律效應(yīng)背景下，城市綜合交通規(guī)劃的指導(dǎo)作用已被弱化，使得以交通為導(dǎo)向的規(guī)劃難以落地，相關(guān)交通規(guī)劃目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)前各大城市都面臨交通擁堵問題的背景下，建議有關(guān)部門考慮將城市綜合交通規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃的法定審批程序中，強(qiáng)化城市綜合交通規(guī)劃的指導(dǎo)作用。

5.2加大建設(shè)項(xiàng)目交通影響評價(jià)的決策影響力

目前，國內(nèi)部分大城市針對部分大型建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)開始實(shí)施交通影響評價(jià)制度，但仍存在一定的問題，主要體現(xiàn)在一是實(shí)施的廣度和深度不夠，二是其決策影響力不夠，三是實(shí)施過程有待優(yōu)化。面對當(dāng)前城市交通擁堵問題，應(yīng)加大建設(shè)項(xiàng)目的交通影響評價(jià)制度的實(shí)施力度：一是從橫向和縱向擴(kuò)大交評的實(shí)施范圍，從橫向來看應(yīng)擴(kuò)大納入評價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目范圍，從縱向來看建議將交評延伸至控制性詳細(xì)規(guī)劃階段針對控規(guī)的土地利用方案開展交通影響評價(jià)；二是制定相關(guān)法律法規(guī)，將交通影響評價(jià)納入相關(guān)規(guī)劃法定審批程序，提升其決策影響力；三是規(guī)范交評制度的實(shí)施程序，避免出現(xiàn)部分城市流于形式、同一單位負(fù)責(zé)編制和審批等問題，確保評價(jià)結(jié)論客觀、公正。

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