李鋼

近些年來，國家對“三農(nóng)”問題引起了高度重視，“三農(nóng)”指的是“農(nóng)業(yè)”、“農(nóng)村”、“農(nóng)民”。土地作為農(nóng)民的命根子，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的根本，有些農(nóng)民一輩子都在土里摸、爬、打、滾，沒有土地，農(nóng)民就沒有生存的依托。由此可見，土地對于農(nóng)民的重要性，但土地問題卻一直都是農(nóng)民之間引起糾紛的關(guān)鍵。早在上個世紀末，為了執(zhí)行中央下達的關(guān)于農(nóng)村土地承包仲裁的指示，全國各地方開始對制定農(nóng)村土地承包糾紛仲裁的地方性法令，進行了一系列探索。最開始是東北等地省市人大常委會制定的法律，對農(nóng)村土地承包糾紛仲裁做了較詳細的規(guī)定；然后是黃河一帶省市，包括北、甘、寧、夏等政府對土地糾紛仲裁做了全面詳細的規(guī)定。各地方積極響應(yīng)國家政策的有關(guān)規(guī)定，為思考農(nóng)村土地問題提供了大量經(jīng)驗和素材，對處理我國農(nóng)村土地有關(guān)承包當中的糾紛仲裁具有重大意義和幫助。

一、模式構(gòu)造問題

根據(jù)我國以往的仲裁實踐表明，關(guān)于農(nóng)村土地承包糾紛有兩種模式可供選擇借鑒，其一是行政主導(dǎo)型；其二是普通型。行政主導(dǎo)型指的是：帶有行政機關(guān)色彩的仲裁機關(guān)，行事之前會在征得當事人意見的基礎(chǔ)上，然后再根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和各地的相關(guān)仲裁規(guī)定，采取居中裁定農(nóng)村土地承包的一種模式；普通型指的是：一些私人性質(zhì)的仲裁機構(gòu)，同樣在征得當事人同意自治的情況下，再根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》、《仲裁法》等的有關(guān)規(guī)定，也是采取居中裁斷的模式來進行處理。相比兩種模式，顯而易見行政主導(dǎo)型更適合我國的國情，因為這種模式，目前我國各地用得最廣泛。原因在于：其一，我國農(nóng)民由于文化水平過低、傳統(tǒng)觀念根深蒂固、法律意識不強，導(dǎo)致他們自我解決糾紛的能力較弱，談判沒有技巧，在沒有結(jié)果的情況下甚至大打出手，還有的不惜一切代價去打官司，耗費時間、精力、成本。其二，普通型模式的運行需要專業(yè)人才在旁相助，而農(nóng)村缺乏這類型人才，所以會導(dǎo)致家大、勢大的財閥在幕后有目的的操作運行機構(gòu)，使其不能得到有效運行；其三，行政主導(dǎo)型由行政機關(guān)在支持，在官威的影響下，不法分子會遵紀守法，當然作為行政機關(guān)人員要有職業(yè)道德，保持公平、公正之心。

二、糾紛解決的基本原則

（一）高效、節(jié)約原則

民事訴訟和民事仲裁的基本原則都講究高效率、低成本的解決問題，對于處理農(nóng)村土地承包糾紛仲裁更應(yīng)該遵循。原因在于：其一，農(nóng)民的經(jīng)濟條件并不寬裕，承受不了高成本、長期的糾紛解決方式；其二，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就有季節(jié)性，不能耽擱農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并且農(nóng)民也需要時間外出打工貼補額外家用。所以，必須高效、節(jié)約的處理糾紛問題。

（二）利民、便民原則

利民、便民指的是，關(guān)于程序的運行設(shè)計要有利于糾紛當事人，因為農(nóng)民是弱勢群體，處于社會的底層，因此，盡量要使他們得到最好的幫助。具體做法是：首先，仲裁機構(gòu)的設(shè)置要以靠近百姓為主，盡量設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線，而不是遠離鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縣市一級；其次，訴訟程序設(shè)計應(yīng)當精簡，沒必要按照民事訴訟程序那樣繁雜；其三，在庭審方面也可以靈活處理，可以采取流動庭和固定庭相結(jié)合的方式，避免撞上農(nóng)忙時節(jié)，便于當事人雙方都有充足的時間來參與仲裁；最后，關(guān)于收費方面，可以對照普通訴訟或民事訴訟的的有關(guān)法則合理收費，遇到經(jīng)濟情況相對困難的家庭應(yīng)酌情考慮，盡量減少收費。

（三）堅持以教化型調(diào)解為主的原則

我國《仲裁法》有明確條文規(guī)定：“仲裁庭在作出決策之前，允許先行調(diào)解”。

所以就有充足的時間對有關(guān)土地糾紛問題采取教化型調(diào)解。調(diào)解可分為：交涉型調(diào)解、教化型調(diào)解、判斷型調(diào)解等。在這眾多方式當中，教化型調(diào)解最適合我國國情。因為一方面，我國農(nóng)民文化水平不高，在處理問題的方式上很容易一根筋，這就需要在適當?shù)臅r候?qū)λ麄兊念B固觀念進行教育引導(dǎo)，使之改變其錯誤想法，理性來商討土地問題；另一方面，農(nóng)村土地問題不僅僅是單純的利益問題，還關(guān)系到社會的發(fā)展秩序，所以只有在先經(jīng)過教化型的指導(dǎo)下，提高農(nóng)民的思想、法制觀念，長此下去，可減少農(nóng)村土地承包的糾紛問題。

三、糾紛處理的程序問題

（一）受案范圍問題

從很多法律條文當中都可以清楚的發(fā)現(xiàn)，各地都有一致規(guī)定：土地承包所有權(quán)爭議不包含在仲裁的范圍。原因是土地所有權(quán)屬于國家，并不屬于個人，所以土地承包經(jīng)營權(quán)及其流轉(zhuǎn)合同爭議、承包土地收益爭議都屬于能夠被接受仲裁的范圍，這是國家有明確規(guī)定的。但對于土地的侵權(quán)、繼承、調(diào)整等這些方面，國家卻沒有明確一致的條文規(guī)定，因為會影響到法律的統(tǒng)一。針對此事，本文在此建議，國務(wù)院在制定土地法的時候，一定要把農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機構(gòu)的受案范圍進行有效的統(tǒng)一起來，這樣才能及時、快速的解決問題。

（二）證據(jù)規(guī)則的設(shè)計問題

當土地承包產(chǎn)生糾紛問題的時候，要想解決問題，就得有證據(jù)的存在。在當前，全國各地對于土地承包糾紛當中證據(jù)規(guī)則的設(shè)計是大同小異的，甚至于普通仲裁和民事訴訟提出的證據(jù)要求都很相似，都采取“誰主張，就誰舉證”的這一舉證原則。但筆者建議，土地承包糾紛問題關(guān)于證據(jù)規(guī)則的設(shè)計在某種程度上，應(yīng)與其它訴訟有所區(qū)別開來，因為土地糾紛的雙方，一旦有一方不是農(nóng)民，而是村委會等有權(quán)威的機構(gòu)，對于農(nóng)民工這一方來說，就處于不利地位了，村委會有著行政權(quán)，在雙方當中處于強勢地位，在舉證當中有優(yōu)勢。所以，在土地糾紛仲裁處理當中，關(guān)于舉證規(guī)則，有關(guān)部門應(yīng)重新再設(shè)計，力保公平、公正原則。

結(jié)束語

目前，有關(guān)我國在土地糾紛仲裁處理方面的一些立法，正處于起步階段，還沒有真正定型，很多地方也還在不斷試點和探索新的法律條文。此外，根據(jù)中國特有的國情，在執(zhí)行仲裁的時候，政府的行政支持也是至關(guān)重要的，但又不能過多參與，必須把握一個度，不能逾越，否則就失去了法律本身的效果。

（作者單位：吉林省雙遼市紅旗街農(nóng)村經(jīng)濟管理站）