摘要：推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，解決土地問題成為破解“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐主要有農(nóng)村土地互換、農(nóng)村土地出租、農(nóng)村土地股份合作、農(nóng)村土地入股、農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包五種情況。這些探索既有成功的經(jīng)驗，也存在改變耕地用途、侵害農(nóng)戶利益、難以控制小確定性風(fēng)險、金融支持力度小夠等問題。推進我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，需要規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)用途管制，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理制度，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的機制創(chuàng)新，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障體系。

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2015）06-0200-01

在建設(shè)社會主義新農(nóng)村，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的時代，背景下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題受到社會各界的廣泛關(guān)注。以分散經(jīng)營為主要特點的家庭承包責(zé)任制，已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)、集約化經(jīng)營的發(fā)展要求。自上世紀80年代以來，全國各地自發(fā)地開展了一系列旨在克服家庭分散經(jīng)營的土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新實踐。對這些地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐進行剖析，分析其中存在的問題與不足，并采取相應(yīng)的對策措施，對穩(wěn)定我國農(nóng)村雙層經(jīng)營體制，促進農(nóng)村土地管理制度變革，具有十分重要的理論意義和實踐價值。

一、實踐中的情況:

對于流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，目前一些地方已經(jīng)進行了多種形式的探索，比較典型的主要有如下幾種:

(一)農(nóng)村土地互換。農(nóng)村土地互換是指村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的土地承包方為了便于耕種或者規(guī)模種植的需要，交換自己的承包地，其土地承包經(jīng)營權(quán)也進行相應(yīng)的交換。

(二)農(nóng)村土地出租。農(nóng)村土地出租是指農(nóng)戶簽訂租賃合同，將其所承包的全部或部分農(nóng)村土地租賃給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)或合作社從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地出租不改變農(nóng)村土地承包關(guān)系，原來承包土地的農(nóng)戶繼續(xù)按照原有的土地承包合同履行其義務(wù)，享受其權(quán)利。安徽小崗模式較為典型。

（三）農(nóng)村土地股份合作。土地股份合作制屬于村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的一種產(chǎn)權(quán)制度安排，即在按人口落實農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，采取土地股份合作制的形式進行農(nóng)戶土地承包使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。它代表當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新的方向，是比較普遍的一種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式。最具代表性的為廣東南海模式。

(四)農(nóng)村土地入股。農(nóng)村土地入股是指村集體經(jīng)濟組織的承包戶為了發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)折算為股權(quán)，自愿走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作，以土地承包權(quán)入股組成股份有限公司或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。 (五)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包是指村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部承包方將其承包經(jīng)營權(quán)的全部或者部分轉(zhuǎn)給同一村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包是目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積最大、比例最高的一種土地流轉(zhuǎn)形式，其中具有代表性的為浙江溫州模式。

二、值得關(guān)注的一些問題

(一)改變了農(nóng)村土地用途。嚴格保護耕地是我國的基本國策，土地用途管制是我國土地管理制度的核心。但土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的情況令人擔(dān)憂，其中首先就是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改變用途，非農(nóng)化、非糧化現(xiàn)象明顯。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)地的用途發(fā)生了較大改變。一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)后轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地。

(二)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益訴求未得到充分保障

十七屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確指出，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)，不得改變農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)過程中不得侵害農(nóng)民的正當利益。賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，自愿流轉(zhuǎn)土地是這一規(guī)定的精髓。

(三)難以控制規(guī)模經(jīng)營的不確定性風(fēng)險。土地規(guī)模經(jīng)營后帶來的風(fēng)險遠遠大于家庭承包經(jīng)營。這種風(fēng)險主要來自于生產(chǎn)經(jīng)營過程中不可預(yù)料的自然災(zāi)害、市場供求變化的價格風(fēng)險及規(guī)模經(jīng)營的契約風(fēng)險。

(四)土地流轉(zhuǎn)的金融支持力度不夠。發(fā)展農(nóng)業(yè)必須有資金的積累和投入，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營更是如此。但事實上，土地流轉(zhuǎn)的金融支持力度不夠，農(nóng)業(yè)融資難的問題已成為制約農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展的重要因素。

三、推進流轉(zhuǎn)的著力點

(一)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)用途管制。我國人口眾多，糧食安全保障責(zé)任重大，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的用途管制必須引起高度重視。

(二)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理制度。完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理制度是推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的必然要求。

（三）推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的機制創(chuàng)新。要始終把改革創(chuàng)新作為農(nóng)村發(fā)展的根本動力，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的機制創(chuàng)新。首先，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化。引導(dǎo)農(nóng)村土地進入市場依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)，在市場機制和政府宏觀調(diào)控的共同作用下，實現(xiàn)農(nóng)地資源合理配置。二是農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。賦予農(nóng)民穩(wěn)定而完整的土地使用權(quán)，從而穩(wěn)定農(nóng)民對土地的收益預(yù)期，促進農(nóng)民對土地的長期投資;穩(wěn)定農(nóng)民對土地經(jīng)營的預(yù)期，增加對土地的投入，提高農(nóng)業(yè)效益。

(四)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障體系。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益增長，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的保障體系，從而把農(nóng)民從土地上解放出來，把土地從對農(nóng)民的社會保障功能中解放出來。二是建立現(xiàn)代農(nóng)村金融體系。放寬農(nóng)村金融準入政策，加大對農(nóng)村金融發(fā)展的政策支持力度，拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的支農(nóng)領(lǐng)域，擴大郵政儲蓄銀行的涉農(nóng)業(yè)務(wù)范圍，推動村鎮(zhèn)銀行發(fā)展；拓寬融資渠道，引導(dǎo)更多信貸資金和社會資金投向農(nóng)村；加大政府的資金支持力度，建立起以政策性保險為主體的農(nóng)業(yè)保險體系。同時，為了有效降低農(nóng)產(chǎn)品的市場風(fēng)險，需要構(gòu)建全面的農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障體系，建立農(nóng)業(yè)再保險制度，完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制，并適時發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨等農(nóng)村金融衍生市場。三是發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)體系。建立健全農(nóng)業(yè)性區(qū)域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)引進與推廣、農(nóng)村家畜家禽等動物疫病的預(yù)防與控制、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與監(jiān)控的機構(gòu)，設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)技術(shù)員制度;建立健全專業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品市場流通體系，完善農(nóng)業(yè)信息收集和發(fā)布制度;建立農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)的仲裁機構(gòu)，配合司法部門協(xié)調(diào)處理和仲裁農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的各種矛盾和糾紛。