靳志強

（中共福建省委黨校 黨的建設教研部，福建 福州350001）

毋庸置疑，構建具有中國特色、符合中國國情的權力制約體系是十分必要的。早在改革開放之初，鄧小平就深刻地認識到強化權力制約、推進權力結構改革的必要性和重要性。1980年，他在《黨和國家領導制度的改革》這篇關于政治體制改革的綱領性文獻中，一針見血地指出權力過分集中的弊端?！皺嗔^分集中，妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的實行，妨礙社會主義建設的發(fā)展，妨礙集體智慧的發(fā)揮，容易造成個人專斷，破壞集體領導，也是在新的條件下產生官僚主義的一個重要原因?！保?］321在鄧小平看來，權力過分集中是導致一切問題產生的總病根。不從根本上改變過分集中的權力結構和權力運行的體制機制，就難以“適應黨和國家政治生活民主化的需要”［1］322，難以完成“黨和國家的領導制度以及其他制度”［1］322的改革任務。

當前，“問題的總病根”尚未得到徹底解決，“權力過分集中”的現(xiàn)象尚未得到徹底的清理。正如鄧小平同志所言：“現(xiàn)在再也不能不解決了”［1］329。因而，在全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，通過權力結構和權力運行的體制機制改革，構建中國特色社會主義權力制約體系，顯然契合改革的目標要求。

一、構建中國特色社會主義權力制約體系的原因

黨的十八大以來，我們黨從推進社會主義民主政治建設和維護黨的執(zhí)政安全的角度，突出強調要健全權力運行制約體系。黨的十八屆三中通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，專門強調要“強化權力運行制約和監(jiān)督體系”［2］35，這顯然把權力治理同國家治理有機聯(lián)系在一起。黨的十八屆四中全會從規(guī)范行政權力運行的角度，進一步提出：“強化對行政權力的制約和監(jiān)督。加強黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效?！保?］在全面深化改革的重要歷史時期，我們黨反復強調權力制約的問題，一方面體現(xiàn)了我黨對權力制約規(guī)律和反腐倡廉建設規(guī)律的新認識，另一方面也凸顯了強化權力運行制約、構建中國特色社會主義權力制約體系的極端重要性。

第一，構建中國特色社會主義權力制約體系，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在權力治理層面的必然要求。馬克思主義經(jīng)典作家認為，政治的核心問題是國家權力問題，也就是國家權力歸誰所有、由誰執(zhí)掌、如何運行等一系列重大問題。不同于以“民”為客體的傳統(tǒng)統(tǒng)治理念，國家治理的客體不僅包括治“民”（社會公民及其所享有的民主權利），還包括治“國”（國家機關及其所掌握的公共權力）、治“黨”（執(zhí)政黨及其所掌握的執(zhí)政權力）、治“社會”（社會組織及其所享有的權利）等等。由此可見，國家權力、執(zhí)政權力、社會的權利同樣屬于國家治理的對象和領域。實踐一再證明，如果權力缺少規(guī)制和治理，就必然導致權力腐敗，嚴重者甚至導致“黨亡政息”的敗局。因而，權力治理是國家治理的重要領域，構建中國特色社會主義權力制約體系是推進國家治理現(xiàn)代化的必然要求。

第二，構建中國特色社會主義權力制約體系，是加強黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政地位的客觀要求。我們黨執(zhí)政的實質就是執(zhí)掌國家權力。加強黨的執(zhí)政能力，就是加強黨執(zhí)掌國家政權的能力，也就是加強以執(zhí)政黨作為執(zhí)政主體掌控整個國家公共權力系統(tǒng)的能力。執(zhí)掌國家政權能力的高低，是執(zhí)政黨執(zhí)政能力的重要標志，關乎黨的執(zhí)政地位能否得到鞏固。當前，少數(shù)黨員領導干部，憑借人民群眾所賦予的公共權力，大肆攫取社會財富和公共利益，使黨的威望降低，黨的組織渙散，黨和人民群眾的關系疏遠，黨執(zhí)政的政治基礎受到侵蝕，黨執(zhí)政的合法地位被削弱。因此，要加強黨的執(zhí)政能力、鞏固黨執(zhí)政的根基，必須強化權力運行的制約，確保權力始終在它既定的軌道上運行。

第三，構建中國特色社會主義權力制約體系，是從源頭上治理和防止腐敗的治本之策。腐敗的實質是權力的濫用，亦即濫用公共權力謀取私利。美國思想家博登海默認為，“權力就其本質而言是邪惡的，不論其行使者是誰。”［4］這固然說的過于絕對，但也從另外一個側面說明權力的行使者在行使權力的過程中，可能會濫用權力。在現(xiàn)實生活中，一些地方、一些領域和一些部門的領導干部之所以“前腐后繼”，一個很重要的原因就是權力運行缺乏有效的制約，以致產生了權力的真空。構建具有中國特色的權力制約體系，就是通過制度、體制和機制的制定和完善，構建起多側面、全方位和立體化的權力規(guī)制體系，這是從源頭上防范權力風險和治理權力腐敗的治本之策。

二、構建中國特色社會主義權力制約體系的關鍵問題

權力是人類社會特有的政治現(xiàn)象。如何規(guī)制權力是任何社會形態(tài)下的政治上層建筑都會遇到而又無法回避的一個重大問題。在人類智識史上，古今中外的思想家都對這一問題進行了艱辛探索。概而言之，大體上遵循了兩條基本路徑。

一條路徑是“以權力制約權力”。近代以來，西方思想家以權力制衡作為政治制度的基本框架，對如何規(guī)制權力進行了寶貴的理論和實踐探討。無論是洛克主張的“立法權、執(zhí)行權、對外權”分立的理論還是孟德斯鳩主張的“立法權、行政權、司法權”分立的學說，亦或是杰弗遜等人的“以人民主權論為基礎的”的權力制衡理論，大都主張把國家權力分解開來，通過權力間的牽制和制衡達到“以權力制約權力”的目的?！耙詸嗔χ萍s權力”的兩個核心要素分別是“分權”和“制衡”，前者旨在防止權力過分集中，后者旨在實現(xiàn)權力之間的牽制和掣肘。作為專制政體的對立面，分權制衡原則為反對專制統(tǒng)治和爭取資產階級自由權利起到思想啟蒙的作用，而這一原則在1787年美國憲法和1789年法國大革命通過的《人權法案》中都得到了貫徹，可以說分權制衡思想是現(xiàn)代資產階級國家政體的基石。但是，如同市場經(jīng)濟既不姓“社”也不姓“資”僅僅是資源配置的形式一樣，分權制衡僅僅是實現(xiàn)權力制約的基本原則，它本身并不具有社會制度的屬性。當然，在資本主義政治制度框架下，分權制衡是通過立法權、行政權和司法權“三權分立”的形式來實現(xiàn)的?；蛘哒f，“三權分立”是資本主義制度下權力制衡的具體制度設計和程序安排。在社會主義中國，我們不能照搬西方的“三權分立”模式，但在制度設計中同樣應該遵循“分權制衡”原則。

一般而言，就權力構成及其運行環(huán)節(jié)看主要包括三個部分：第一是決策的環(huán)節(jié)，也就是做出決定、制定決議乃至建章立制的過程；第二是執(zhí)行的環(huán)節(jié)，也就是決策的決定被付諸實施的過程；第三是監(jiān)督檢查的環(huán)節(jié)，也就是對做出的決定和執(zhí)行的情況進行監(jiān)督檢查的過程。所以，從權力要素層面看應該包括三種權力，即決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權。如果這三種權力都集中于某一個人或某一組織身上，這就明顯違背權力科學配置的要求，導致某個個人或組織對權力的絕對壟斷或獨占，也就難免出現(xiàn)“絕對的權力導致絕對的腐敗”的現(xiàn)象。黨的十六大在論述我國政治建設和政治體制改革問題時明確提出：“加強對權力的制約和監(jiān)督。建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益?！保?］黨的十七大報告強調：“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制。”［6］黨的十八大報告進一步指出，“要確保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力?！保?］黨的十八屆三中全會要求，“必須構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系”［2］35。黨中央之所以如此強調決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權之間的制約協(xié)調，就是依循了分權制衡的基本原則。因而，用“權力制約權力”的關鍵在于通過權力科學配置、合理分工達到權力制約的目的，建立起符合全體人民利益的權力制約體系。 另一條則是“以權利制約權力”。權利是權利人享有的要求他人或組織從事或不得從事某種行為的資格。英國思想家米爾恩認為：“享有權利是任何形式的人類社會生活的一部分。所以，如果要有人類社會生活，就必須有權利?！保?］143他還斷言：“沒有權利就不可能存在任何人類社會”［8］145。托克維爾、達爾等人認為，一個相對獨立于政治國家的“多元社會”存在著不同的利益和不同的意見，而各種相互對立的利益主體或意見主體能夠通過各種途徑參與到政治生活中去，影響政治決策，這就客觀上造成了一種新的權力分配和制衡關系，達到了依靠公民權利制約統(tǒng)治者權力的效果，這是近代以來西方權力制約思想的又一寶貴遺產。我們國家是人民民主專政的社會主義國家，國家的公共權力是由人民賦予的，所以，人民群眾理應享有監(jiān)督公共權力的權利，公共權力也理應為人民群眾服務。1945年7月，毛澤東在回答民主人士黃炎培關于共產黨如何打破“興勃亡忽”歷史周期律時就指出：“只有人民起來監(jiān)督政府，政府才不敢懈?。恢挥腥巳似饋碡撠?，才不會人亡政息?！保?］在毛澤東看來，“人民監(jiān)督政府，人人起來負責”就是一條保障人民權利、監(jiān)督制約政府的民主新路。當代中國，我們已經(jīng)徹底擺脫了自然經(jīng)濟條件下對“人的依賴關系”，有效限制并逐步消除了商品經(jīng)濟條件下對“物的依賴關系”，正“以人為本”致力于實現(xiàn)人的“自由個性”的發(fā)展。這就意味著，國家要從制度層面和實踐層面對公民的正當權利進行充分肯定和有效保障，也就是要通過一定的制度設計和程序安排確保“公”權力的恰當行使，并保障公民“私”權利的實現(xiàn)。

至此，我們大致可以得出幾點結論：第一，分權制衡與“三權分立”是內涵不同的兩個概念。分權制衡是權力制約的基本原則和精髓，探討的問題是如何實現(xiàn)權力的科學配置和穩(wěn)定運行的問題，體現(xiàn)了權力制約的一般規(guī)律。而“三權分立”是在西方資本主義國家對分權制衡原則具體的制度設計和程序安排，探討的問題是在西方政治制度的語境中分權制衡具體的實現(xiàn)方式，不具有普世性。第二，無論是“以權力制約權力”還是“以權利制約權力”都貫徹著基本的權力制約思想，即通過分權，防止權力濫用和專制現(xiàn)象；通過制衡，實現(xiàn)權力之間的相互制約、相互協(xié)調；通過把民主貫徹到權力運作的全過程，維護公民的正當權利。第三，社會主義中國的權力制約體系應該充分借鑒人類社會的政治文明成果，通過權力結構的改革和權力運行流程的再造達到權力制約的目的。同時應該特別注意，權力結構的改革應該放在特定的社會制度下進行綜合性考量，既不能將權力結構的改革含混化為根本制度的變革，也不能將具體做法等同于權力結構的頂層設計，而是要在社會主義國家制度下圍繞如何實現(xiàn)“決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權”之間的制約協(xié)調，謀求權力制約體系建設的根本路徑。

三、構建中國特色社會主義權力制約體系的路徑選擇

構建中國特色社會主義權力制約體系，實現(xiàn)“決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權”之間的制約協(xié)調，根本路徑是通過合理分權，科學配置“決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權”，解決“權力過分集中”的問題；通過良好的制度設計，對配置好的權力形成“制度硬約束”；通過權力運行的公開化，防止權力黑洞和暗箱操作；通過發(fā)揚民主，保障權力穩(wěn)定運行、廉潔運行和有效運行。

第一，科學分權，“防止權力過分集中”。改革開放之初，鄧小平就深刻地描述過“權力過分集中”的現(xiàn)象，他說：“權力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡嗔杏邳h委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。全國各級都不同程度地存在這個問題。”［1］328從本質上講，權力制約是權力體系諸要素之間相互制衡、相互掣肘的關系，是權力體系諸要素在權力結構層面的外在表現(xiàn)。所以，“權力過分集中”的現(xiàn)象實質上是由不科學的權力配置造成的不科學的權力結構。要形成科學合理的權力結構和制約機制，首先就是要實現(xiàn)權力的科學配置，在權力內部實現(xiàn)決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權這三種權力的分工，防止把權力都集中到一個人或一個部門身上。其次，權力分工后一方面要實現(xiàn)權力體系諸要素之間的相互制約；另一方面也要確保權力體系諸要素之間的相互協(xié)調。確保享有決策權的部門必須享有決策的全部權限，享有執(zhí)行權的部門必須享有執(zhí)行的全部權限，享有監(jiān)督權的部門必須享有監(jiān)察、督促權力運行的全部權限。這樣權力體系諸要素之間，在權力運行過程中既能達到有效配合的目的，又能相互制約、確保權力運行的公正性和暢通性。最后，在權力體系諸要素中，決策是核心，執(zhí)行是關鍵，監(jiān)督是保障。為此，要不斷提高黨和政府科學決策、民主決策和依法決策的能力，重點是健全重大事項決策制度，完善重大事項決策的形成機制和程序，加強決策的協(xié)商、論證和聽證，建立健全決策后評估和糾錯機制；要進一步提高執(zhí)行力，重點是要堅決執(zhí)行做出的科學決策，堅持一張藍圖繪到底，防止換一任領導就變換一套思路；要建立健全各層次權力監(jiān)督制度。一方面要不斷健全黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督和司法機關監(jiān)督等黨和國家機關內部監(jiān)督制度；另一方面要充分發(fā)揮輿論監(jiān)督、社會組織監(jiān)督和群眾監(jiān)督等國家權力機關外部的監(jiān)督作用。

第二，制度控權，“把權力關進制度籠子”。社會主義國家制度的健全和完善有賴于良好的制度設計。鄧小平在總結文革十年浩劫時說：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！保?］323這是因為，制度在整個國家和社會運行中起著范導性作用。黨的十八屆三中全會提出：“必須堅持用制度管權管事管人，……讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。”［2］35這說明我們黨十分重視制度的合理建構，防止由于制度缺位或制度內在缺陷導致權力失控。但實踐中，多數(shù)的制度設計僅僅是針對問題提出具體的政策措施，不同的制度之間，銜接不夠順暢，制度和制度之間沒能形成相互銜接的鏈條。制度鏈理論告訴我們，為了實現(xiàn)權力制約的目標，必須構建由具體的制度構成的包括正式的制度與非正式制度相互連接、協(xié)同運轉的鏈狀制度體系，這樣才能最大程度地發(fā)揮制約權力的作用。因而，在制度設計中必須充分考慮制度結構的整體性與具體制度的協(xié)調性，實現(xiàn)以具體問題為導向的制度設計向整體性、結構性制度設計的轉變，進而達到權力制約制度鏈的整體推進與協(xié)調運轉。為此，必須綜合考慮道德、倫理和信念等精神條件和主觀因素，以及政治、經(jīng)濟和法律等物質條件和客觀因素，運用系統(tǒng)論的理念構建多層次的權力制約制度體系，即以道德制約為先導、以法律制約為主線、以權利制約為基礎、以權力制約為根本的權力制約制度體系，形成對權力腐敗的道德抑制、法律威懾、權利監(jiān)控和權力牽制機制。

第三，公開亮權，“讓權力在陽光下運行”。之所以強調要把權力放在陽光下運行，是由“陽光”的天然特性和權力制約的客觀要求所決定。一方面，透明和公開對于權力腐敗具有天然的遏制作用。這是因為權力的陽光運行程度，與權力腐敗有著負相關的關系。權力運行的公開性、透明性越高，權力腐敗發(fā)生的機率就會越低；反之，權力腐敗、權力濫用發(fā)生的概率就會上升。另一方面，強化權力制約客觀上要求讓權力公開運行。權力制約要通過一系列的方法、手段和程序來實現(xiàn)，其中一個先決條件，就是讓權力的主人了解權力的具體內容、具體的運作程序，以及權力運作的后果。如果權力運作都是在一個封閉的空間中進行，那么就很可能存在權力黑洞和暗箱操作，“公權”也就很可能淪為“私器”。因此，要在政黨和政府兩個層面深入推進權力公開制度。從政黨層面而言，要建立健全黨務公開制度，引導廣大黨員積極參與黨內事務；建立健全黨內事務聽證咨詢制度、黨員定期評議基層黨組織領導班子成員制度；健全黨內情況通報制度、拓寬黨員意見表達渠道，等等。從政府層面而言，要嚴格按照依法治國的總體要求，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進各領域辦事公開制度，重點推進“決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結果公開。”［3］

第四，民主行權，保障黨員和民眾享有切實的民主權利。政黨和國家政權的民主化程度，與權力制約的效果有正相關的關系。這也就是說，科學地分解權力、用制度規(guī)制權力和公開行使權力，都要以發(fā)展民主為前提和基礎?；谶@樣的認識，必須從中國國情的具體實際出發(fā)，大力發(fā)揚黨內民主和人民民主。首先，要不斷改革和完善各項黨內民主制度。作為中國的執(zhí)政黨，中國共產黨在中國政治權力層處于核心的地位，是國家權力的執(zhí)掌者和行使者，在社會主義民主政治建設中起著引領和帶動的作用。發(fā)揚黨內民主，重點要根據(jù)黨章規(guī)定的民主原則，完善黨的代表大會制度；改革黨內選舉制度，擴大候選人預備人選和候選人的差額比例；提高選人用人的公信度，擴大干部選拔任用工作中的民主；等等。其次，要進一步改革和完善人民民主制度。人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層民主制度是人民民主的制度表現(xiàn)。人民民主制度是社會主義國家民主制度在每一個公民層面的具體體現(xiàn)，實質是公民自治和政治參與。為此，要始終堅持人民主體地位，以保障人民根本權益為出發(fā)點和落腳點，切實保障公民的知情權、選舉權、參與權、表達權、監(jiān)督權等權利，使法律賦予公民的各項政治權利轉變?yōu)楝F(xiàn)實的政治實踐。發(fā)揚黨內民主和人民民主，是把中國共產黨的執(zhí)政權力和人民的民主權利有效連接的管道和途徑，是構建中國特色社會主義權力制約體系的必然選擇。

［1］鄧小平文選：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994.

［2］《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》輔導讀本［M］.北京：人民出版社，2013.

［3］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［N］.人民日報，2014-10-29（1）.

［4］［美］埃德加·博登海默.法理學——法律哲學與法律方法［M］.北京：中國政法大學出版社，1999.

［5］十六大以來重要文獻選編：上［M］.北京：人民出版社，2005.

［6］十七大以來重要文獻選編：中［M］.北京：人民出版社，2011.

［7］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告［R］.北京：人民出版社，2012：29.

［8］［英］A.J.M 米爾恩.人的權利與人的多樣性——人權哲學［M］.夏勇，譯.北京：中國大百科全書出版社，1995.

［9］毛澤東選集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1991.