吳新華（壽寧縣國土資源局　355500）

淺談如何完善我國農(nóng)村土地管理制度

吳新華
（壽寧縣國土資源局355500）

我國農(nóng)村的一項經(jīng)濟社會發(fā)展的基本制度是農(nóng)村土地制度，制度的合理性直接影響著我國農(nóng)村的發(fā)展。本文通過現(xiàn)實和歷史相比較、理論和實踐相結(jié)合的方法，系統(tǒng)的分析和考察了我國實行的農(nóng)村土地制度；發(fā)現(xiàn)此制度基本符合我國農(nóng)村的基本國情，然而其在農(nóng)村土地征用、產(chǎn)權流轉(zhuǎn)以及承包經(jīng)營等方便還有很多的不足之處，針對這些問題，本文提出了針對性的措施。

農(nóng)村；土地管理制度；產(chǎn)權改革

農(nóng)村土地制度直接影響著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，對農(nóng)村的社會、政治額經(jīng)濟都有巨大的影響。農(nóng)村土地制度是一種動態(tài)概念，它的內(nèi)涵具有時代性與階段性，根據(jù)馬克思主義關于土地經(jīng)濟學的介紹以及我國農(nóng)村土地制度的實際情況，土地制度被認為是在某一社會制度下，國家制定的居民應該遵守的土地政策、法規(guī)與法律。通常情況下，農(nóng)村土地制度包括農(nóng)村土地管理制度、農(nóng)村土地產(chǎn)權制度、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度以及農(nóng)村土地經(jīng)營制度。

1　完善與改革我國農(nóng)村土地制度的重要性

我國現(xiàn)今實行的農(nóng)村土地制度對農(nóng)村經(jīng)濟土地制度的發(fā)展有一定的促進作用，但是在形勢不斷變化的條件下，我國的農(nóng)村土地制度并不完全適應生產(chǎn)力的發(fā)展，還存在著很多的問題，比如：農(nóng)村土地產(chǎn)權界限不是非常明確，權利主體不明，農(nóng)民權利保障不足；家庭分散經(jīng)營，規(guī)模較小，存在比較嚴重的重復投資與資源浪費現(xiàn)象；土地調(diào)整需求和穩(wěn)定延長承包期兩者之間存在著矛盾；我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)制度還不十分完善，市場化程度不高；我國農(nóng)村土地服務體制與管理制度還不十分的完善。及時的對我國農(nóng)村土地制度進一步完善與改革是十分有必要的，這有助于解放與發(fā)展我國農(nóng)村的生產(chǎn)力，促進我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。農(nóng)村生產(chǎn)關系中最重要的一項組成部分就是農(nóng)村土地制度，它在農(nóng)村生產(chǎn)關系中占據(jù)著十分重要的地位。分析我國農(nóng)村的實際情況與產(chǎn)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)現(xiàn)，及時的改革和完善農(nóng)村土地制度能保證農(nóng)村生產(chǎn)關系和生產(chǎn)力的協(xié)調(diào)發(fā)展，調(diào)動農(nóng)村居民的生產(chǎn)積極性，實現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的各項任務，確實維護農(nóng)民的根本利益，有效降低農(nóng)民的生活負擔，從而提高農(nóng)村人民的生活水平。

2　厘清農(nóng)村土地產(chǎn)權關系

判斷農(nóng)村土地制度是不是經(jīng)濟合理，主要決定于制度是不是適應社會主義現(xiàn)階段市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，決定于土地使用者、經(jīng)營者以及所有者三者之間形成的產(chǎn)權關系的清晰化程度，取決于其所確定的各個利益主體之間形成的利益關系的清晰化程度。隨著農(nóng)村土地產(chǎn)權關系清晰度的提高，土地產(chǎn)權界限也逐漸合理，土地的使用效率也會逐漸提高。

針對我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地產(chǎn)權制度中存在的不足之處，提出了以下幾種完善農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的觀點：

（1）提倡農(nóng)村土地私有化，也就是改革我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地集體所有制，倡導農(nóng)村土地私有化，土地私有化會在一定程度上使我國比較貧窮的農(nóng)民變得更加富有，提高農(nóng)村當?shù)氐呢斦杖耄蕴岣咿r(nóng)村的行政效率。土地私有化可保證政府受到一筆客觀的財產(chǎn)稅與交易稅，解決當?shù)卣呢斦щy，對稅收制度進行簡化。

（2）實行農(nóng)村土地國有化，也就是農(nóng)村土地歸國家所有，但是土地可交于農(nóng)民長期使用。農(nóng)村土地的國有化制度的實行也就是依據(jù)現(xiàn)行的土地使用關系給予農(nóng)民長久的土地使用權，土地重置保障制度是國家為那些沒有生活來源和土地，同時愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村居民重新購置能夠保證農(nóng)民的基本生活的保證用地，以充分體現(xiàn)土地的失業(yè)保險與保障功能。

（3）堅持實行現(xiàn)今的農(nóng)村土地集體所有制。目前農(nóng)村土地不僅可以滿足農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的生產(chǎn)資料，還可以提供農(nóng)民安身立命的保障生存的條件。它不僅能加快我國農(nóng)村的城市化、工業(yè)化發(fā)展，確保國家的穩(wěn)定發(fā)展。

基于上述三種觀點，本文提出了妥善處理當前土地產(chǎn)權主體之間關系的措施包括：①嚴格界定農(nóng)村集體是農(nóng)村土地所有權的主體，同時對集體相關權利進行規(guī)范化處理。②對農(nóng)村土地使用權進行進一步規(guī)劃，以確保農(nóng)民的基本權利。要在確定土地集體所有權的基礎之上，將農(nóng)村土地的收益權、使用權、處分權以及占有權等明確界定于農(nóng)民。③對國家與地方政府的權利進行規(guī)范。國家的權利主要包括征用權與管理權，相比于農(nóng)村集體權利與農(nóng)民權利，國家權利占據(jù)著明顯的強勢地位。

3　改善土地承包經(jīng)營制度

農(nóng)村土地制度中十分重要的一項內(nèi)容就是土地承包經(jīng)營。對農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度進行完善，能保證黨的農(nóng)村政策的順利進行，能確保農(nóng)民具有長期穩(wěn)定的土地使用權。目前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營中主要存在的問題包括：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權并不完備；土地承包期和調(diào)地需求兩者之間存在則矛盾；土地承包經(jīng)營權不具有排他性；土地承包經(jīng)營權的安全性不高；退承包經(jīng)營期不穩(wěn)定。針對這些問題提出：①對土地發(fā)包主體資格進行明確，對發(fā)包方主體的資格進行限定，通過情況下可有村民委員會授權的村民小組和村民委員會代表村級集體作為發(fā)包方對土地進行發(fā)包。②對集體經(jīng)濟組織成員資格進行界定。③對發(fā)包土地的范圍進行明確規(guī)定。④對土地承包中的遺留問題進行妥善處理。⑤保護回鄉(xiāng)人員和婦女等特殊群體的權益。⑥對土地承包經(jīng)營權的公告、發(fā)證和登記等環(huán)節(jié)進行完善。

4　健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)制度

農(nóng)村土地經(jīng)營承包經(jīng)營權指的是土地承包方在從農(nóng)村集體中去得土地承包經(jīng)營權之后，可以按照自己的要求與意愿，在符合國家政策與法律的情況下，通過轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租等凡是有償?shù)膶⑼恋爻邪?jīng)營權進行讓渡，從而將自身的利益實現(xiàn)最大化。習近平強調(diào)，土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向。在土地流轉(zhuǎn)實踐中，必須要求各地區(qū)原原本本貫徹落實黨中央確定的方針政策，既要加大政策扶持力度、鼓勵創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制，又要因地制宜、循序漸進，不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮。特別要防止一些工商資本到農(nóng)村介入土地流轉(zhuǎn)后搞非農(nóng)建設、影響耕地保護和糧食生產(chǎn)等問題。要注意完善土地承包法律法規(guī)、落實支持糧食生產(chǎn)政策、健全監(jiān)管和風險防范機制、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設，推動土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進行，真正激發(fā)農(nóng)民搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)的積極性。通過查看統(tǒng)計資料可以發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村耕地面積呈現(xiàn)整體下滑的趨勢，具體見圖1。

圖1　我國農(nóng)村耕地面積的變化狀況

從宏觀角度上講，我國土地保護政策對農(nóng)村土地資源的流失有一定的控制作用，然而對農(nóng)村耕地流失的原因進行分析，可以發(fā)現(xiàn)隨著農(nóng)村耕地面積的減少，生態(tài)退耕、建設用地和退耕還林等占用的耕地面積也發(fā)生了變化。我國農(nóng)村耕地面積減少的主要原因是每年都有部分土地轉(zhuǎn)換為非農(nóng)用途，即使有部分地區(qū)采用復墾補充的方式對耕地資源進行了一定的補充，具體見表1。

表1　近些年我國農(nóng)村耕地面積變化情況

基于上述情況，相關部門和工作人員應針對性的對土地流轉(zhuǎn)制度進行完善，加強科學引導，健全完善土地流轉(zhuǎn)工作機制，提高土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的市場化和規(guī)范化管理。正確處理承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)與土地承包期兩者之間的關系；土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的具體做法與形式要結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，因地制宜；土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)一定要堅持有償、資源和依法三項基本原則，農(nóng)村集體與黨委政府一定要定位精確。

5　總結(jié)

目前促進我國農(nóng)村發(fā)展、改革與穩(wěn)定的一個重要問題就是農(nóng)村土地制度問題。因此在對農(nóng)村土地制度進行完善、改進、執(zhí)行和制定等多個環(huán)節(jié)都需要做好工作。對農(nóng)村土地制度的改革和完善是基于我國基本國情、實事求是的，需要分類指導，必要情況相愛可以差別處理，以進一步保證農(nóng)民的利益、增加土地收益、提高耕地種植水平。

[1]黃花.我國現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度的主要問題及改革思路[J].科學社會主義，2010，01：125～128.

[2]林建.強化農(nóng)村土地管理保證農(nóng)村持續(xù)發(fā)展——完善農(nóng)村土地征用制度的思考[J].福建行政學院學報，2010，06：38～44.

[3]王忠林.我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度研究[D].中國海洋大學，2011.

[4]韓坤麗.我國土地管理制度完善過程中村委會的作用研究[D].蘭州理工大學，2011.

[5]李振遠，鄭傳芳.推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革積極完善流轉(zhuǎn)配套政策——當前深化我國農(nóng)村土地管理制度改革的幾點思考[J].福建教育學院學報，2011，02：1～4.

F301.1

A

1673-0038（2015）51-0162-02

2015-12-6