■文/赫成剛

了解變化 跟上變化
——從新版《行政訴訟法》和相關(guān)司法解釋解讀質(zhì)監(jiān)行政復(fù)議工作

■文/赫成剛

為切實(shí)發(fā)揮行政訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，為依法行政真正助力，黨的十八屆四中全會(huì)閉幕之后率先對(duì)《行政訴訟法》做了修改。同時(shí)，為了將新修改的《行政訴訟法》落到實(shí)處，最高人民法院于2015 年4月20日出臺(tái)了《關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）。上述兩個(gè)立法件一并于2015年5月1日施行。這在中國行政訴訟史乃至法制史上是絕無僅有的。這兩個(gè)立法件施行一個(gè)多月了，其中可圈可點(diǎn)的亮點(diǎn)很多，限于篇幅需要，僅圍繞行政復(fù)議在行政訴訟中的一些制度設(shè)計(jì)進(jìn)行解讀，以期對(duì)法治質(zhì)監(jiān)有所裨益。

被告認(rèn)定

舊《行政訴訟法》規(guī)定“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。”新的《行政訴訟法》在突出行政審判對(duì)行政管理司法監(jiān)督職能的同時(shí)，針對(duì)行政復(fù)議過程中行政機(jī)關(guān)礙于上下級(jí)關(guān)系或者復(fù)議機(jī)關(guān)規(guī)避充當(dāng)行政訴訟被告風(fēng)險(xiǎn)、行政復(fù)議案件維持率居高不下的局面，從管理經(jīng)濟(jì)原則充分發(fā)揮行政復(fù)議在解決行政爭(zhēng)議中的作用出發(fā)，新的《行政訴訟法》明確規(guī)定“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告?！睘榱硕酱傩姓?fù)議機(jī)關(guān)依照法定期限作出決定，還規(guī)定“復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！?/p>

與此相對(duì)應(yīng)，《解釋》第六條指出，所謂“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為”，包括復(fù)議機(jī)關(guān)駁回復(fù)議申請(qǐng)或者復(fù)議請(qǐng)求的情形，但以復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件為由駁回的除外。所謂“復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨椤?，是指?fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈奶幚斫Y(jié)果。針對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的行政訴訟，《解釋》在堅(jiān)持作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告的前提下進(jìn)一步明確：原告只起訴作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)或者復(fù)議機(jī)關(guān)的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院應(yīng)當(dāng)將另一機(jī)關(guān)列為共同被告。

級(jí)別管轄

《解釋》第八條規(guī)定，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告的，以作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)確定案件的級(jí)別管轄。當(dāng)然，對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原行政行為的處理結(jié)果的，也可適用新的《行政訴訟法》“經(jīng)復(fù)議的案件，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄”的規(guī)定，以確定相應(yīng)的級(jí)別管轄和地域管轄的法院。

合法性審查

《解釋》第九條規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，人民法院應(yīng)當(dāng)在審查原行政行為合法性的同時(shí)，一并審查復(fù)議程序的合法性?！毖酝庵?，對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷被復(fù)議機(jī)關(guān)行政行為或責(zé)令其重新作出行為的改變?cè)姓袨榈那樾危捎趶?fù)議機(jī)關(guān)意思表示的介入，應(yīng)對(duì)其復(fù)議行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)和程序兩方面的合法性審查。

舉證責(zé)任的承擔(dān)

舉證責(zé)任的分配直接關(guān)系到行政訴訟的進(jìn)程和審判結(jié)果。由于在維持原行政行為的情形下，新的《行政訴訟法》確立了復(fù)議機(jī)關(guān)與被復(fù)議機(jī)關(guān)共同被告的制度，從而產(chǎn)生了舉證責(zé)任分配的問題。為此，《解釋》第九條第二款指出：“作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政行為合法性共同承擔(dān)舉證責(zé)任，可以由其中一個(gè)機(jī)關(guān)實(shí)施舉證行為。復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議程序的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任?！碑?dāng)然，基于復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政管理的宏觀性、法律政策把握的準(zhǔn)確性，除對(duì)復(fù)議的申請(qǐng)、受理、管轄、被復(fù)議機(jī)關(guān)的認(rèn)定、復(fù)議決定的作出以及相關(guān)期限的遵守等復(fù)議程序的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任外，也可對(duì)原行政行為合法性承擔(dān)舉證責(zé)任或起碼承擔(dān)輔助義務(wù)。

判 決

由于新的《行政訴訟法》對(duì)經(jīng)過復(fù)議的行政訴訟，針對(duì)不同情形的判決沒有專門作出規(guī)定，《解釋》為此作了明確，即：“人民法院對(duì)原行政行為作出判決的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)復(fù)議決定一并作出相應(yīng)判決?！辈⑨槍?duì)以下三種情形作了具體規(guī)定：人民法院判決撤銷原行政行為和復(fù)議決定的，可以判決作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為；人民法院判決作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)判決撤銷復(fù)議決定；原行政行為合法、復(fù)議決定違反法定程序的，應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)復(fù)議決定違法，同時(shí)判決駁回原告針對(duì)原行政行為的訴訟請(qǐng)求。

賠 償

有違法侵害就要有賠償。經(jīng)過復(fù)議的行政訴訟由于復(fù)議機(jī)關(guān)和被復(fù)議機(jī)關(guān)的雙重介入，如果法院最終判定相關(guān)行政行為無效或被撤銷以及確認(rèn)違法，而給原告造成損失的，便產(chǎn)生了賠償責(zé)任的劃分。《解釋》第十條第五款規(guī)定：“原行政行為被撤銷、確認(rèn)違法或者無效，給原告造成損失的，應(yīng)當(dāng)由作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任；因復(fù)議程序違法給原告造成損失的，由復(fù)議機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任?！?/p>

為了克服包括行政賠償在內(nèi)的執(zhí)行難的問題，新的《行政訴訟法》規(guī)定，對(duì)已經(jīng)生效的法院的判決、裁定、調(diào)解書，行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)不履行的，從期滿之日起，法院可采取以下措施：對(duì)該行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人按日處50元至100元的罰款；將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告；向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出司法建議。接受司法建議的機(jī)關(guān)，應(yīng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，并將處理情況告知人民法院；拒不履行判決、裁定、調(diào)解書，社會(huì)影響惡劣的，可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

除此之外，新的《行政訴訟法》和《解釋》當(dāng)中針對(duì)被訴行政行為不再限定于具體行政行為、行政不作為也可作為行政訴訟的標(biāo)的、行政機(jī)關(guān)的正職或者副職負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴、行政協(xié)議“軟管理”行政行為的界定以及對(duì)規(guī)范性文件附帶審查等新的制度設(shè)計(jì)，由于適用于所有的行政訴訟，不是針對(duì)經(jīng)復(fù)議的行政訴訟的特別要求，不再贅述。

河北省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）