梁 園，周 興

（廣西師范學院，廣西 南寧 530001）

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域和時期內(nèi)，遵循社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展要求和土地資源特性，為實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，保障社會、經(jīng)濟及生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，對今后一段時期內(nèi)的土地資源進行合理分配、利用與保護的一項綜合措施。自1986年6月25日全國人大通過《土地管理法》以來，我國已先后組織開展3 輪全國性土地利用規(guī)劃的編制和修訂工作，現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃為2005年修編版，自實施以來，在保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展方面取得良好成效[1]。然而，土地利用總體規(guī)劃是對未來較長時間內(nèi)的土地利用進行導向性的安排，由于人們掌握決策的信息和預見未來事物發(fā)展的能力有限，時間越長，對事物未來的判斷就可能越不準確，而且隨著時間的推移，最初規(guī)劃決策的背景、目標都可能發(fā)生了變化，為了適應經(jīng)濟社會環(huán)境的新形勢、新要求，可能需要對原有的規(guī)劃目標、措施進行修改完善[2]。另外，土地利用總體規(guī)劃是剛性的，用地指標都是由上而下層層分解，加上地方政府人為地干預，往往導致指標分配不合理，有些經(jīng)濟發(fā)展后勁足的地區(qū)，指標捉襟見肘，而有些經(jīng)濟發(fā)展較慢的地區(qū)指標還大有富余，這都需要及時進行規(guī)劃修改完善。

土地利用總體規(guī)劃修改方案（以下簡稱規(guī)劃修改方案）是指由于社會經(jīng)濟發(fā)展形勢發(fā)生了重大變化，某一項目建設(shè)不符合現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃確定的土地利用方向、用地布局等內(nèi)容，但又滿足建設(shè)條件，需要適當改變規(guī)劃修改方案。一套合理的土地利用總體規(guī)劃體系除了加強編制的科學性和合理性之外，還應在規(guī)劃實施過程中針對其局限性進行修改完善，使土地利用方向和用地布局不斷適應社會經(jīng)濟及國民生產(chǎn)、生活的需要。在行政管理層面，規(guī)劃修改方案沒有統(tǒng)一的現(xiàn)行標準，編制要點散見于各項政策和相關(guān)技術(shù)規(guī)程之中；在理論研究層面，國內(nèi)針對規(guī)劃修改方案研究的專著較少，有實證數(shù)據(jù)支持的研究成果尚屬空白，多數(shù)學者對此項研究內(nèi)容多是發(fā)表一些觀點于期刊或在其它成果中稍加提及[3]。相關(guān)研究主要集中在規(guī)劃修編內(nèi)涵的闡述、相關(guān)政策的分析、規(guī)劃修編存在的問題及今后完善的方向等方面。

規(guī)劃修改方案的評審作為項目用地預審的重要內(nèi)容，在落實土地用途管制、建設(shè)用地指標調(diào)控和土地利用布局優(yōu)化等方面發(fā)揮著重要作用。有針對性地開展規(guī)劃修改方案合理性綜合評價研究，可為科學合理地評判規(guī)劃是否需要修改及如何修改提供理論依據(jù)和方法支撐[4]，也能為缺乏用地標準的建設(shè)項目所涉及的規(guī)劃修改方案提供審核依據(jù)，健全規(guī)劃修改方案編制體系，體現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的嚴肅性。

1 土地利用總體規(guī)劃修改方案的原則和內(nèi)容

規(guī)劃修改方案合理性綜合評價是指根據(jù)一定的標準，運用一定的方法，對規(guī)劃修改方案進行分析、比較與綜合論證后所做出的一種價值判斷[5]，根據(jù)這種判斷去核準該修改方案的科學性和可行性，為用地預審提供決策。

1.1 規(guī)劃修改的原則

1.1.1 建設(shè)用地總量控制和耕地保護優(yōu)先原則 項目建設(shè)所涉及的規(guī)劃修改方案必須以“建設(shè)用地總規(guī)模不突破、耕地和基本農(nóng)田保護面積不減少、耕地質(zhì)量不降低”為前提，確保落實國家下達目標，不能涉及基本農(nóng)田布局調(diào)整。嚴格控制項目占用耕地的比例，盡量少占耕地，尤其是優(yōu)質(zhì)耕地，確保規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標不增加。確需占用耕地的，要做到“占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”，并落實到規(guī)劃修改方案中。

1.1.2 節(jié)約集約用地原則 實行建設(shè)用地規(guī)模的增減與節(jié)約集約用地水平高低相掛鉤。對土地利用粗放的項目，不考慮增加建設(shè)用地，對用地節(jié)約高效的項目，在條件允許的前提下，適當增加用地規(guī)模。

1.1.3 保護生態(tài)原則 對限制開發(fā)地區(qū)、禁止開發(fā)地區(qū)，要嚴格控制“兩高”和“產(chǎn)能過?！钡墓I(yè)的用地規(guī)模，有關(guān)項目不符合國家產(chǎn)業(yè)和供地政策的，不能調(diào)整規(guī)劃；適當增加耕地保護任務和生態(tài)、生活空間等預期性指標。

1.1.4 與相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)原則 修改方案與行業(yè)規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接。

1.2 規(guī)劃修改方案的主要內(nèi)容

1.2.1 建設(shè)項目的合理性 說明項目建設(shè)涉及的規(guī)劃修改是否滿足修改條件、項目建設(shè)的重要性、項目選址是否便于開工建設(shè)及建設(shè)用地調(diào)入、調(diào)出地塊位置、規(guī)模、其占用各類用地數(shù)量尤其是耕地數(shù)量及其中的基本農(nóng)田數(shù)量[6]。

1.2.2 耕地補充及基本農(nóng)田劃補方案 說明項目建設(shè)占用的耕地面積及質(zhì)量等級情況，涉及占用基本農(nóng)田的，要擬定基本農(nóng)田補充方案，及時落實當?shù)馗卣佳a平衡，確保耕地數(shù)量不減少，質(zhì)量不降低。

1.2.3 對規(guī)劃實施的影響 要求項目建設(shè)不能突破研究區(qū)域土地利用總體規(guī)劃確定的指標，且從項目建設(shè)對耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和新增建設(shè)占用耕地面積這幾個約束性指標的影響程度去論證對規(guī)劃實施的影響是否合理。

1.2.4 項目建設(shè)利用土地的集約節(jié)約程度 要制訂建設(shè)用地集約利用指標體系，采用定性分析與定量分析相結(jié)合[7]，嚴格按照國家和地方有關(guān)部門制定的建設(shè)項目用地控制指標，論證項目建設(shè)利用土地的集約節(jié)約度。

2 土地利用總體規(guī)劃修改方案合理性綜合評價體系

2.1 評價指標

遵循規(guī)劃修改的原則及代表性、指導性、可操作性、因地制宜性、定性與定量相結(jié)合等基本原則，建立了項目選址合理度、耕地保護合理度、土地利用集約度和項目建設(shè)對規(guī)劃指標的影響度4個準則層，并結(jié)合河池市A 項目的基本情況，選取了17個指標層構(gòu)成的評價指標體系，具體指標及其含義如表1 所示。

定量的指標根據(jù)隸屬度函數(shù)進行測算；有些指標難以定量，主要靠定性描述，定性的指標在請專家進行相應評判時，描述明確，方便專家進行客觀合理的評判，以得到更為精準的指標隸屬度。

2.2 定性指標評價等級標準

根據(jù)指標的定性描述，借鑒其他文獻資料，結(jié)合相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖姾徒ㄗh，給定性指標建立“差”、“一般”和“良好”3個評語等級，并賦予相應的評語： “不滿足項目開工建設(shè)條件”、“基本滿足項目開工建設(shè)條件”和“適宜項目隨時進行開工建設(shè)”。

2.3 定量指標評價等級標準

根據(jù)國家和地方現(xiàn)有的標準值，參考國內(nèi)外先進地區(qū)的現(xiàn)狀值，在符合我國相關(guān)政策目標的前提下，結(jié)合專家的經(jīng)驗和意見，給定量指標建立“差”、“一般”、“良好”3個評語等級,評價指標計算結(jié)果0～70%為“差”、70%～90%為“一般”90%～100%為“良好”。

2.4 評價方法

采用AHP-模糊綜合評價法對項目涉及的規(guī)劃修改方案的合理性進行評價，AHP-模糊綜合評價法是一種將層次分析法和模糊綜合評價法相結(jié)合的評價方法，通過層次分析法確定準則層和指標層的權(quán)重，用多層次模糊綜合評價法對研究案例進行綜合評價。

3 案例應用

3.1 案列項目概況

A 項目為工業(yè)項目，擬選址河池市大任產(chǎn)業(yè)園內(nèi)，總占地面積12.77 hm2，土地現(xiàn)狀為旱地0.92 hm2，林地為9.68 hm2，城鎮(zhèn)建設(shè)用地為2.17 hm2，均在允許建設(shè)區(qū)范圍外。調(diào)出地塊總面積12.77 hm2，土地現(xiàn)狀為水田2.88 hm2，旱地8.76 hm2，林地為0.35 hm2，坑塘水面為0.78 hm2。

3.2 數(shù)據(jù)來源與處理

A 項目的數(shù)據(jù)來自于項目可行性研究報告、河池市土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)及圖文、國家和地方關(guān)于建設(shè)項目用地的標準及編制規(guī)劃修改完善方案的相關(guān)準則要求等。

表1 項目建設(shè)涉及土地利用總體規(guī)劃修改方案合理性評價指標體系

3.3 規(guī)劃修改方案評價

3.3.1 確定指標權(quán)重 邀請專家對各級評價中各因素的重要程度進行兩兩比較，建立判斷矩陣分布權(quán)重，確定通過一致性檢驗的準則層及各個指標層權(quán)重，如表2 所示。

表2 A 項目涉及規(guī)劃修改方案合理性綜合評價指標權(quán)重

3.3.2 模糊綜合評價

（1）定性指標量化先將定性指標分為若干等級，然后組織專家根據(jù)各自的專業(yè)素養(yǎng)及經(jīng)驗對這些指標進行評價，收回評價表后，統(tǒng)計出各指標中每個評價等級被評價次數(shù)與評價專家數(shù)的比率，即為各定性指標相應的量化模糊隸屬度r[8]。例如，邀請10 位專家對“基礎(chǔ)設(shè)施完善度”進行等級評價，有2 位專家認為完善度差，有8 位專家認為完善度一般，有0 位專家認為完善度良好，都將其除以專家總數(shù)后得到的“差”的隸屬度（r1）為0，“一般”的隸屬度（r2）為0.8，“良好”的隸屬度（r3）為0.2。最終將隸屬度匯總得到模糊綜合評價矩陣（見表3）。

表3 模糊綜合評價矩陣

（2）定量指標量化定量指標可以分為遞增型指標，如當?shù)卮迕駥φ鞯氐囊庠?；遞減型指標，如耕地比重。針對不同的指標類型，應用不同的隸屬度函數(shù)計算其隸屬度r，定量指標隸屬度均采用“降半梯形”模糊函數(shù)確定，其分布如圖1、圖2 所示，最終將隸屬度匯總得到模糊綜合評價矩陣（見表3）。

圖1 遞增型指標降半梯形模糊分布

評價等級為差，

評價等級為一般，

評價等級為良好，

上式（1～3）為遞增型指標隸屬度函數(shù)，分別對應“差”、“一般”、“良好”這三個評語等級，其中ri為指標隸屬度，aj和aj+1 為相鄰兩級評價指標值，且aj+1>aj。

圖2 遞減型指標降半梯形模糊分布圖

評價等級為差,

評價等級為一般,

評價等級為良好,

上式（4～6）為遞減型指標隸屬度函數(shù)，分別對應“差”、“一般”、“良好”這三個評語等級，其中ri為指標隸屬度，aj和aj+1 為相鄰兩級評價指標值，且aj+1

（3）判斷矩陣的復合運算：

①計算各準則層的評價結(jié)果向量S1、S2、S3和S4：

②計算最終評價結(jié)果：

③評價結(jié)果分析

根據(jù)最終計算結(jié)果，河池市A 項目建設(shè)所涉及的規(guī)劃修改方案合理性隸屬度向量為S=（0.019 6，0.066 5，0.211 0），根據(jù)最大隸屬度原則Smax=0.211 0，屬于三級評語級，即A 項目涉及的規(guī)劃修改方案的合理性為良好水平。具體結(jié)果如圖3 所示。

4 結(jié)論與討論

目前，對規(guī)劃修改方案合理性的探討比較少，在本研究中也只是探索性地將影響其合理性的因素擴大，雖然在一定程度上彌補了以往規(guī)劃修改中簡單地將用地規(guī)模、行業(yè)準入條件等約束性條件作為評價因素的現(xiàn)象，但忽略了規(guī)劃修改的整體性、前瞻性以及公眾參與性等影響因素。研究對今后如何完善規(guī)劃修改體系和科學地進行規(guī)劃修改方案合理性評價有一定的參考和導向作用，但仍存在需要進一步改進和探討的地方：

圖3 模糊綜合評價結(jié)果

（1）采用模糊綜合評價法對修改方案的合理性進行綜合評價，因而權(quán)重的確定和評價等級標準的構(gòu)建顯得尤為重要，要在國家、地方標準的收集、專家的主觀經(jīng)驗判斷和數(shù)據(jù)的客觀性上把握好質(zhì)量關(guān)，進一步探討評級等級的確立原則和方向，完善等級標準。

（2）構(gòu)建的指標體系不全面，很多指標主要是針對工業(yè)項目涉及的規(guī)劃修改，而且現(xiàn)行的規(guī)劃修改中還有很多建設(shè)項目沒有國家及地方用地標準，需要進一步研究項目涉及的規(guī)劃修改方案合理性評價指標體系的科學構(gòu)建，形成一套較為成熟完整的評價準則。

（3）體系中還有很多指標，如征地補償?shù)暮侠矶燃案乇戎氐?，對?guī)劃修改方案合理性的影響無法直觀的描述，沒有形成統(tǒng)一且精準的評語等級，很多都是憑借專家的專業(yè)知識和主觀經(jīng)驗去評判，會在一定程度上影響評價結(jié)果的客觀性，這也亟需進一步探討。

（4）定量指標的隸屬度是由相應的隸屬度函數(shù)確定的，但隸屬度函數(shù)的建立在理論上一般都是由邏輯推理得出，沒有普適性。文中采用的“降半梯形”模糊函數(shù)也僅適用于所選取的定量指標的隸屬度的計算，因此，如果使用模糊綜合評價法對其他修改方案的合理性進行評價，對定量指標隸屬度函數(shù)的確定尤為關(guān)鍵，這需要深入研究一套普遍適用于定量指標隸屬度確定的函數(shù)，完善規(guī)劃修改的評價體系。

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