謝華 王天輝

摘 要：我國(guó)正進(jìn)入“現(xiàn)代化起飛階段的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)期”，同時(shí)面臨著“經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金期”和“社會(huì)矛盾凸顯期”這一社會(huì)轉(zhuǎn)型中的臨界點(diǎn)，各種社會(huì)矛盾大量顯現(xiàn)。新的歷史時(shí)期，湖南省科技法制建設(shè)面對(duì)新的嚴(yán)峻形勢(shì)，如何協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、保持社會(huì)穩(wěn)定，是擺在湖南省各級(jí)政府面前亟待解決的重大課題。為推進(jìn)湖南省科技法制建設(shè)提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議。黨的十八大報(bào)告指明我國(guó)將進(jìn)入全面加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的新時(shí)期，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理法律法規(guī)體系，既是當(dāng)前理論關(guān)注的熱點(diǎn)，也是人們關(guān)心的重大現(xiàn)實(shí)問題，意義重大。

關(guān)鍵詞：科技法制 創(chuàng)新 經(jīng)驗(yàn)借鑒 建議

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2015）06（c）-0255-02

我國(guó)正進(jìn)入“現(xiàn)代化起飛階段的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)期”，同時(shí)面臨著“經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金期”和“社會(huì)矛盾凸顯期”這一社會(huì)轉(zhuǎn)型中的臨界點(diǎn)，各種社會(huì)矛盾大量顯現(xiàn)。面對(duì)新的嚴(yán)峻形勢(shì)，湖南省如何協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、保持社會(huì)穩(wěn)定，是擺在湖南省各級(jí)政府面前亟待解決的重大課題。黨的十八大報(bào)告指明我國(guó)將進(jìn)入全面加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的新時(shí)期，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理法律法規(guī)體系，既是當(dāng)前理論關(guān)注的熱點(diǎn)，也是人們關(guān)心的重大現(xiàn)實(shí)問題，意義重大。

1 完善科技法制體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義

1.1 法治建設(shè)是全面深化改革的重要保障

中共十八屆三中全會(huì)通過《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），標(biāo)志著我國(guó)正式全面進(jìn)入深改期?！稕Q定》對(duì)法治中國(guó)進(jìn)行了部署和制度安排，以期通過法治中國(guó)建設(shè)，創(chuàng)新體制機(jī)制，化解當(dāng)前的矛盾沖突，跨越“中等收人陷阱”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛和現(xiàn)代化質(zhì)的飛躍。在第一次討論深改具體議題的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議上，司法改革與財(cái)稅、戶籍制度改革并列，成為討論的三大議題之一。會(huì)上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步指出：“實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會(huì)公正、生態(tài)良好，實(shí)現(xiàn)我國(guó)和平發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用”，對(duì)法治的作用進(jìn)行了完美宣釋。往者不可諫，來(lái)著猶可追。這已表明，進(jìn)入全面深改期，“法治”將被提升至前所未有的戰(zhàn)略高度。

1.2 科技法制建設(shè)是科技進(jìn)步與創(chuàng)新的必然要求

當(dāng)今世界，科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)，經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈。而科技實(shí)力和創(chuàng)新能力的競(jìng)爭(zhēng)是經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的根本。依靠科技創(chuàng)新優(yōu)化資源市場(chǎng)化配置、支撐引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展已成為世界各國(guó)國(guó)力增長(zhǎng)持續(xù)性的首選。為了科技和創(chuàng)新的同步快進(jìn)，需要一個(gè)適宜科技發(fā)展的寬松激勵(lì)的社會(huì)環(huán)境，需要一個(gè)法制化的管理制度和政府工作模式。與科技有關(guān)的各種活動(dòng)和基本關(guān)系，都需要用法律的形式加以確認(rèn)，需要納入制度化和法律化的軌道。從根本上講，法律的作用可以歸納為來(lái)確認(rèn)科技有限發(fā)展的戰(zhàn)略地位、調(diào)整科技活動(dòng)引起的社會(huì)關(guān)系、保護(hù)我國(guó)參與國(guó)際科技經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)與合作以及防治對(duì)科技成果的非道德使用而可能造成的社會(huì)危害。現(xiàn)今，這些都不能再通過傳統(tǒng)的直接干預(yù)和行政命令來(lái)體現(xiàn)，而應(yīng)當(dāng)更多地依托法規(guī)、政策，依靠科技立法、科技普法、科技執(zhí)法"三位一體"形成的強(qiáng)大合力。順應(yīng)科技進(jìn)步的客觀要求，科技法制建設(shè)必然成為當(dāng)前政府科技工作的重點(diǎn)任務(wù)。

2 湖南科技法治建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

近年來(lái)，湖南堅(jiān)持科技工作服從和服務(wù)于結(jié)構(gòu)調(diào)整，科技創(chuàng)新立足和著眼于新的生產(chǎn)力布局，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，積極推進(jìn)科技創(chuàng)新體系的建設(shè)。并通過不斷強(qiáng)化科技法制建設(shè)，有力地推進(jìn)創(chuàng)新湖南戰(zhàn)略的全面實(shí)施，推動(dòng)各級(jí)科技投入的穩(wěn)步增長(zhǎng)，初步建成了較為完善的科技法規(guī)和政策體系。但是，回顧我省多年來(lái)的科技創(chuàng)新法規(guī)和政策體系建設(shè)，可以發(fā)現(xiàn)無(wú)論是在理論上和還是實(shí)踐中，均存在諸多不足，一些問題亟待進(jìn)一步完善。

2.1 部分科技法律法規(guī)的可操作性不高

當(dāng)前，該省乃至全國(guó)有部分的法律條款仍然只是一紙空文.有的則只有行為模式卻沒有相應(yīng)的法律后果。太多概括性、原則性的規(guī)定造成了法律適用上的困難。例如，《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》對(duì)違反該法的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，界定并不明確、詳細(xì)。僅僅只是在其“法律責(zé)任”一章中以四款法律條文作了規(guī)定，規(guī)定的模糊性，使得條款實(shí)施起來(lái)比較困難，也就造成了激勵(lì)與制裁機(jī)制的缺乏。又如，該省落實(shí)企業(yè)技術(shù)開發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除政策差強(qiáng)人意，原因一是該省沒有出臺(tái)落實(shí)企業(yè)技術(shù)開發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除政策的具體實(shí)施辦法，在具體實(shí)施過程中人為因素大。二是企業(yè)研究開發(fā)費(fèi)用加計(jì)抵扣操作程序繁瑣。三是該政策普惠性不高，特別是針對(duì)成長(zhǎng)型的中小、微企業(yè)等實(shí)際作用不大。

2.2 科技行政執(zhí)法建設(shè)滯后

法制工作的理念還不夠端正，“重審批、輕監(jiān)管”、“重處罰、輕引導(dǎo)”的思想觀念還沒有得到根本扭轉(zhuǎn)。在注重科技規(guī)劃的同時(shí)忽視了科技行政法建設(shè)。多年來(lái)，我們制定的科技規(guī)劃數(shù)不勝數(shù)，可是，大多數(shù)都是偏向于技術(shù)談技術(shù)，沒有側(cè)重于有利于創(chuàng)新的制度的安排，使其真正能夠?qū)嵤┖吐鋵?shí)。例如國(guó)務(wù)院2011年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策的通知》，鼓勵(lì)發(fā)展軟件產(chǎn)業(yè)。但該政策更多的是注重降低稅收，而對(duì)于盜版給軟件產(chǎn)業(yè)每年造成的幾十億元損失打擊不力。導(dǎo)致相關(guān)企業(yè)集體呼吁——“寧可不要政府降低稅收，更盼創(chuàng)造保護(hù)正版的環(huán)境”。由此可見，科技行政執(zhí)法必須作為法律措施在科技立法中予以重視。

2.3 科研管理和審計(jì)監(jiān)督等體制不夠健全

目前，該省的科研領(lǐng)域中，仍存在著一些問題。

首先是職務(wù)較高的行政人員來(lái)確定科研項(xiàng)目和立項(xiàng)，造成科研成果與科研貢獻(xiàn)脫節(jié)。很多科研單位的科研成果署名排第一位的，往往是該單位的行政領(lǐng)導(dǎo)人。而這些領(lǐng)導(dǎo)人多數(shù)只是幫助申請(qǐng)了些經(jīng)費(fèi)，對(duì)于項(xiàng)目研究本身并沒有實(shí)質(zhì)性的貢獻(xiàn)。這樣，就很難保證項(xiàng)目管理運(yùn)行中公開、公平、公正的管理機(jī)制。在項(xiàng)目立項(xiàng)、評(píng)估中缺乏有力的權(quán)力制約和監(jiān)督，以至于經(jīng)常出現(xiàn)少數(shù)人、少數(shù)單位說了算的情況。

其二，科研經(jīng)費(fèi)管理分隔條塊過多，真正用于科研的很少。例如相關(guān)管理部門單獨(dú)制定計(jì)劃，直接從財(cái)政部申請(qǐng)預(yù)算，并不相互配合。政府是經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目的綜合管理者，既是出資人，又是“經(jīng)營(yíng)者”，很容易就造成了資源的浪費(fèi)以及決策的失誤，更容易滋生腐敗。

其三，科技項(xiàng)目、人才評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)過于單一，只重?cái)?shù)量，不看質(zhì)量。例如只看在某刊物上發(fā)表了多少文章而不注重這些文章的科學(xué)價(jià)值。這樣就造成了很多科研人員心浮氣躁、急功近利的心態(tài)，只流于形式上的“短、平、快”，而不去研究“高、尖、精”的東西，甚至還造成了各種學(xué)術(shù)不端行為的產(chǎn)生。

2.4 過低的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度

我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī).對(duì)當(dāng)事人的損害賠償一般是補(bǔ)償性賠償。侵權(quán)行為人僅僅只是對(duì)受害人權(quán)利受到損害的實(shí)際有形價(jià)值做出賠償。而其金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到受到損害的全部?jī)r(jià)值。因此，受害人得到的賠償并不充分，也更不可能有效遏制侵權(quán)行為的發(fā)生。相比之下，美國(guó)對(duì)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我國(guó)。美國(guó)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)實(shí)施的是懲罰性賠償制度，即通過對(duì)主張索賠權(quán)利的受害人給予懲罰性賠償，使不法行為人向主張權(quán)利者支付等于或大于其所造成的對(duì)受害者的損失。從而也達(dá)到了制裁、遏制不法行為人的目的。無(wú)利可圖，甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)收益，相信正常人就都不會(huì)去侵害他人的權(quán)利了。

3 國(guó)外完善科技法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

“他山之石，可以攻玉?！泵绹?guó)、日本等國(guó)就是以科技法制促進(jìn)科技高速發(fā)展的典型例子。堅(jiān)持立足國(guó)情，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的科技法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，遵循科技發(fā)展規(guī)律，不斷完善我國(guó)特色的科技法制體系。

3.1 立法保障研究開發(fā)機(jī)構(gòu)或科技發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行

日本在每成立一個(gè)國(guó)家研究機(jī)構(gòu)或制定一項(xiàng)重要的科技計(jì)劃時(shí)，議會(huì)都制定一部相應(yīng)的特別法，如《理化學(xué)研究所法》、《日本科技情報(bào)中心法》、《日本原子能研究所法》、《海洋科技中心法》、《動(dòng)力反應(yīng)堆與核燃料開發(fā)事業(yè)團(tuán)法》、《新技術(shù)開發(fā)事業(yè)團(tuán)法》、〔14〕《宇宙空間開發(fā)事業(yè)團(tuán)法》、《飛機(jī)工業(yè)振興法》、《振興專用機(jī)械信息產(chǎn)業(yè)法》、《企業(yè)合理化促進(jìn)法》、《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》、《筑波科學(xué)城建設(shè)法》等，對(duì)政府的資金投入數(shù)量作出明確的規(guī)定。無(wú)論科技事業(yè)發(fā)展角度來(lái)說，還是法律實(shí)施的角度來(lái)說，都是需要成本的，都應(yīng)當(dāng)有明確的法律規(guī)定作保障。

3.2 及時(shí)進(jìn)行科技法律、法規(guī)的廢、改、立

日本是較早的以“新技術(shù)立國(guó)”的國(guó)家，在法律保障新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，也堪稱典范。從50年代開始，日本鼓勵(lì)企業(yè)從世界各地大量引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，并為此采取立法形式。同時(shí)，在不同時(shí)期也分別選定了當(dāng)時(shí)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，如50年代的機(jī)械制造、60年代的電子、70年代的纖維設(shè)備、80年代的信息等，以專門的產(chǎn)業(yè)振興法來(lái)做保障，促進(jìn)其振興并取得了很好的效果。韓國(guó)在這方面也效法日本，從60年代開始，以專門的產(chǎn)業(yè)振興法促進(jìn)了汽車、電子、鋼鐵等韓國(guó)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也因此調(diào)整了其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使其趨于合理化，從而實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的飛躍發(fā)展。到90年代，韓國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)比60年代增長(zhǎng)了100多倍。

3.3 促進(jìn)中小企業(yè)科技創(chuàng)新，保障國(guó)家持續(xù)創(chuàng)新能力

美國(guó)的科技法制建設(shè)始終走在其他發(fā)達(dá)國(guó)家的前面。美國(guó)科技法制體系初步成型于20世紀(jì) 70年代之前。為了推動(dòng)科技創(chuàng)新帶動(dòng)中小企業(yè)發(fā)展，美國(guó)在1982年就設(shè)立了《小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法》，并根據(jù)該法制定了“小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃”（SBIR）。從1983年開始，農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、國(guó)防部、宇航部、衛(wèi)生部、能源部和國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（NSF）等11個(gè)部門，就向SBIR陸續(xù)撥款。而這11個(gè)部門也是SBIR的主要成員。從1982年起，聯(lián)邦政府各部門用于除本部門外的小企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)經(jīng)費(fèi)逐年增加，美國(guó)會(huì)還專門立法來(lái)保證這一措施的施行。1992年各部門投入創(chuàng)新活動(dòng)經(jīng)費(fèi)占本部門總預(yù)算的1.25%，到1997年增加到2.5%。

4 加強(qiáng)該省科技法制建設(shè)的建議

世界各國(guó)越來(lái)越重視科技對(duì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的作用，然而要以制度帶動(dòng)科技發(fā)展，必須兼顧以下三個(gè)方面。一是科技立法應(yīng)具有可操作性。二是科技立法應(yīng)具有適當(dāng)?shù)某靶浴Ｈ羌?lì)性也是科技立法應(yīng)該具有的。從依法保障和促進(jìn)科技創(chuàng)新的角度來(lái)看，當(dāng)前該省應(yīng)當(dāng)做好以下工作。

4.1 加強(qiáng)科技法制建設(shè)的研究和宣傳工作

全體公民和組織的充分了解和遵守，是科技法能夠有效實(shí)施的重要前提。這就要求一方面政府將科技法的學(xué)習(xí)宣傳納入普法計(jì)劃中。并通過系統(tǒng)學(xué)習(xí)，來(lái)提高廣大人民群眾對(duì)科技法的認(rèn)識(shí)。另一方面，科技法學(xué)學(xué)科本身的建設(shè)也應(yīng)加強(qiáng)。對(duì)于其基礎(chǔ)理論和實(shí)踐問題，應(yīng)進(jìn)行深入研究，全力培養(yǎng)大批兼具科技、經(jīng)濟(jì)與法律的復(fù)合型人才。

4.2 完善科技立法與實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制和環(huán)節(jié)

一是加強(qiáng)科技立法的系統(tǒng)性。按照全面深化科技體制改革要求，系統(tǒng)研究科技事業(yè)發(fā)展中的各種法律關(guān)系，提出適應(yīng)該省科技發(fā)展要求、相對(duì)完備、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的科技法律框架體系，并形成立法規(guī)劃和年度計(jì)劃。二是加強(qiáng)科技立法的可操作性。明確各項(xiàng)具體立法工作立法目標(biāo)，切實(shí)解決實(shí)際問題，有效提高科技立法質(zhì)量。三是強(qiáng)化科技立法與實(shí)施的監(jiān)督工作?？萍剂⒎ㄅc實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)以嚴(yán)格的法律責(zé)任及明確的追訴和制裁程序?yàn)榛A(chǔ)，由執(zhí)政黨、行政機(jī)關(guān)、司法、新聞媒體和社會(huì)公眾等組成。這樣，科技法具有的權(quán)威性，便通過其強(qiáng)制性而能得以保證。

4.3 依法加大和保障知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法力度

一是建立科技專家陪審制度。當(dāng)今高科技迅猛發(fā)展的時(shí)代，各種技術(shù)含量高、復(fù)雜性、專業(yè)性的案件大量出現(xiàn)，實(shí)行專家陪審尤為重要。二是建立科技專家咨詢制度。通過咨詢科技專家來(lái)解決部分專業(yè)問題。三是培養(yǎng)高素質(zhì)高科技的法律人才。優(yōu)化傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)審批模式，建設(shè)一支既懂法律又懂專業(yè)技術(shù)的執(zhí)法隊(duì)伍。以統(tǒng)一司法考試為契機(jī).面向社會(huì)招考既懂法律又懂技術(shù)的復(fù)合型知識(shí)產(chǎn)權(quán)法官。

4.4 嚴(yán)格依法規(guī)范公開運(yùn)行科技行政權(quán)力

一是強(qiáng)化依法行政意識(shí)。狠抓法治培訓(xùn)，建立學(xué)習(xí)制度，切實(shí)增強(qiáng)貫徹科技法律法規(guī)的自覺性。二是深化政務(wù)信息公開。保障公民對(duì)科技政策、法規(guī)、行政審批等事項(xiàng)的知情權(quán)。三是分解任務(wù)，落實(shí)責(zé)任。把依法行政真正落實(shí)到科技體制改革與創(chuàng)新發(fā)展事業(yè)的進(jìn)程中，落實(shí)到科技管理的各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)，不斷提高依法行政水平。

4.5 建立健全科學(xué)民主決策與反饋機(jī)制

一是以完善專家論證咨詢制度為前提，鼓勵(lì)地方政府、企業(yè)、研究院所和公眾參與決策。對(duì)于重大科技工作決策務(wù)必事前征求意見，事后及時(shí)通報(bào)，切實(shí)做到依法決策、科學(xué)決策、民主決策。二是逐步推行科技計(jì)劃信用管理制度。三是建立健全決策跟蹤反饋和動(dòng)態(tài)調(diào)整制度。按照“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，各科技立法單位要確定專人定期對(duì)決策的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤與反饋。一旦決策權(quán)和決策責(zé)任統(tǒng)一起來(lái)了，決策的隨意性和失誤必然大大減少。

4.6 全面深化科研管理體制改革

一是構(gòu)建科技宏觀決策與協(xié)調(diào)機(jī)制，改革科技資源配置與管理辦法。針對(duì)不同的科研工作，如基礎(chǔ)、公益、應(yīng)用研究等方面，科學(xué)合理地設(shè)定競(jìng)爭(zhēng)性研究經(jīng)費(fèi)與穩(wěn)定支持研究經(jīng)費(fèi)的比例，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定支持基礎(chǔ)研究的法規(guī)政策。二是加快科技行政部門職能轉(zhuǎn)變，既不“越位”也不“缺位”。減少科技行政部門對(duì)科研項(xiàng)目從立項(xiàng)、遴選、驗(yàn)收到獎(jiǎng)勵(lì)的具體管理，將工作重點(diǎn)集中在制定規(guī)劃、設(shè)計(jì)政策、做好服務(wù)上。三是遵循科技多樣性客觀發(fā)展規(guī)律，改革科技評(píng)價(jià)體系與科技獎(jiǎng)勵(lì)體制。科技獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)威性不應(yīng)取決于組織評(píng)審部門的行政級(jí)別或職能大小。如應(yīng)用性研究成果應(yīng)考察其實(shí)際應(yīng)用效果和推廣情況，主要通過市場(chǎng)機(jī)制等來(lái)來(lái)評(píng)價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)，政府予以資金配套。

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