馬麗

伴隨著全球化進(jìn)程和政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各要素流動性的增加，當(dāng)今社會所面臨的許多問題超越了地區(qū)的行政界限，大量跨區(qū)域公共事務(wù)得以產(chǎn)生，跨區(qū)域公共治理成為地方政府必須面對和回應(yīng)的重大課題。例如，區(qū)域聯(lián)合大氣污染治理、流域治理等都屬于跨區(qū)域公共治理的范疇?？鐓^(qū)域公共治理的受益范圍超出了地方政府的行政邊界，具有難以獲取相應(yīng)收益的經(jīng)濟(jì)外部性。那么，地方政府在參與跨區(qū)域公共治理的過程中扮演著什么角色？其行為受到哪些因素的影響？如何促進(jìn)地方政府有效參與跨區(qū)域公共治理？本文試圖對上述問題進(jìn)行探析。

一、地方政府參與跨區(qū)域公共治理的基本理論

一種理想狀態(tài)的公共物品具有政治邊界與經(jīng)濟(jì)邊界相一致的特征，即公共物品的受益邊界等于提供該公共物品的政府的政治邊界。這時，公共物品的提供不具有對其他地區(qū)的溢出效應(yīng)，所以在地方提供公共物品的過程中，接受公共物品收益的對象等于承擔(dān)公共物品供給成本的對象。從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上看，當(dāng)?shù)胤秸赃呺H成本等于邊際收益的方式來決定所提供公共物品的數(shù)量，則能取得效率的最大化。

然而，現(xiàn)實情境中，地方政府的公共物品提供往往種類繁多，所有公共物品的受益邊界不可能剛好精確地等于地方政府的政治邊界。因此，還有一些情形并未包含在以上的討論中。公共物品的政治邊界和經(jīng)濟(jì)邊界還存在其他兩種匹配情況。第一，公共物品的提供沒有滿足政治邊界內(nèi)所有居民的需求，只有部分居民的需求得到滿足。在這種情況下，公共物品的受益范圍只是該地區(qū)所有個體的一個子集，公共物品的經(jīng)濟(jì)邊界小于政治邊界。第二，公共物品的提供使得超過該政府邊界的居民也得到了收益，具有跨區(qū)域溢出效應(yīng)的公共物品的情況由此產(chǎn)生。

現(xiàn)實中存在著許多地方政府提供具有跨區(qū)域溢出效應(yīng)的公共物品的例子。如中心城區(qū)為本地區(qū)居民提供的餐廳、影院、商店等休閑娛樂場地，也能使周邊地區(qū)的人受益；又如某地建設(shè)的機場、火車站等基礎(chǔ)設(shè)施，也能被相當(dāng)大的地理范圍內(nèi)的居民使用，因此這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對周邊地區(qū)產(chǎn)生了溢出效應(yīng)[1]。特別在環(huán)境治理中，這種跨區(qū)域溢出效應(yīng)的情況更為常見。例如，為了推進(jìn)大氣污染防治工作，2013年9月，環(huán)保部等部門出臺《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》，在京津冀地區(qū)實行大氣污染防治的聯(lián)防聯(lián)控。之所以采取這種環(huán)境治理區(qū)域一體化的措施，就是由于大氣污染具有顯著的傳輸性、擴散性特征，某一地的地方政府并不能獨立、有效地實現(xiàn)顯著改善空氣質(zhì)量的目標(biāo)，地方政府在大氣污染防治方面的努力也會惠及到相鄰地區(qū)。

二、地方政府參與跨區(qū)域公共治理的困境

公共物品常常具有正外部性的特征，也正是由于這種正外部性的特征，使得公共物品的提供不容易由私人來產(chǎn)生，而需要集體和政府來進(jìn)行提供，地方政府是公共物品提供的重要主體。在存在這種跨區(qū)域溢出效應(yīng)的情況下，如果提供具有跨區(qū)域溢出效應(yīng)的公共物品的地區(qū)沒有得到相對應(yīng)的成本補償，那么該地區(qū)在基于邊際成本和邊際收益的比較下，將缺乏該類公共物品的提供激勵。

西方學(xué)者用公地悲劇、囚徒困境、集體行動的邏輯等理論對跨區(qū)域公共治理遭遇的困境進(jìn)行了解釋。這些研究表明，多個地區(qū)間要達(dá)成一項具有共識的契約是一個集體行動問題，需要較大的交易成本。因此，從實際情況看，往往很難建立地區(qū)間有效的契約合作。如布坎南所言，“政府間關(guān)系的最困難的問題之一，是在相當(dāng)廣泛的區(qū)域內(nèi)具有很大的溢出效應(yīng)或外在效應(yīng)的地方公共服務(wù)問題”[2]。

從我國的實踐看，地方政府在跨區(qū)域公共治理上缺乏動力，地方之間通常缺乏有效的溝通機制和糾紛協(xié)調(diào)機制，地區(qū)之間的協(xié)商和契約難以自發(fā)地達(dá)成，因此合意的集體行動難以產(chǎn)生。關(guān)于區(qū)域間用水的紛爭即是典型的一例。周黎安運用“錦標(biāo)賽”的博弈模型來分析政治晉升博弈背景下的中國地方政府官員行為[3]。他認(rèn)為當(dāng)?shù)胤秸賳T的行為對相鄰地區(qū)能夠產(chǎn)生溢出效應(yīng)時，政治晉升博弈的邏輯使得政府官員只關(guān)心自己和競爭者的相對排名位次。在一定的成本范圍內(nèi)，政治晉升博弈的參與者不僅有著推進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的激勵，還有著阻礙競爭對手所在的地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的激勵，例如采取地區(qū)保護(hù)手段阻礙外地產(chǎn)品進(jìn)入到本地區(qū)等。因此地方政府對“利己不利人”的事務(wù)有著最強的激勵，而在“既利己又利人”的雙贏合作上激勵不足。這從一個側(cè)面證實了在跨區(qū)域公共治理方面，地方政府之間的協(xié)商與合作難以達(dá)成。

三、地方政府參與跨區(qū)域公共治理的實踐邏輯

從我國實踐上看，地方政府在各類跨區(qū)域公共治理中已經(jīng)發(fā)揮了重要作用，其影響因素主要包括以下幾個方面。

（一）中央政府激勵-約束對地方政府參與跨區(qū)域公共治理的影響

地方政府在公共物品提供上的任務(wù)可以大致分為兩類，一類是制定和實施地方公共政策，提供地方性的公共物品；第二類是配合中央政府的公共物品提供，保證中央政府的公共政策在地方能夠得以順利實施。由于地方政府參與跨區(qū)域公共治理存在理論上的困境，因而更高層政府采取行動成為促進(jìn)地方政府參與跨區(qū)域公共治理的重要方式之一。

在許多跨區(qū)域公共事務(wù)上，中央政府（或相對于地方政府而言的上級政府）會采取激勵和約束的手段對地方政府行為進(jìn)行推動。中央政府能夠確保地方政府服從中央政府政策，并能夠有效激勵和約束地方政府參與跨區(qū)域的公共治理，主要源于以下幾個方面。

第一，單一制下的委托-代理關(guān)系。在單一制國家中，中央政府擁有政策制定、服務(wù)和績效標(biāo)準(zhǔn)確定的權(quán)力，次國家級政府是中央政府的派出機構(gòu)，代表中央政府行事。從法律上看，中央政府可以任意增減地方政府權(quán)力，對地方政府的單位設(shè)置進(jìn)行安排，也有權(quán)要求地方政府履行和完成中央政府的政治和行政意圖。中央政府也會用主流的意識形態(tài)教育地方政府官員，貫徹上級政府的思想路線，使之能夠為中央政府領(lǐng)導(dǎo)的事業(yè)努力奮斗。改革開放之前，中國實行計劃經(jīng)濟(jì)，中央政府對于地方政府而言有著絕對的政治權(quán)威和經(jīng)濟(jì)權(quán)威。在這種情況下，中央政府和地方政府維持著“命令-執(zhí)行”的簡單模式，地方政府作為中央政府的下屬行政機構(gòu)，對中央政府的各項政策遵照執(zhí)行[4]。七十年代末以來，隨著中國的改革開放進(jìn)程，中國的政治結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，有研究者認(rèn)為與拉美和東亞的權(quán)威政治相比，中國的體制具有“后全能主義”特征，雖然改革開放在不斷深化，但是中國現(xiàn)行的政治體制仍然具有以往的某些特征，如國家政權(quán)對社會生活領(lǐng)域的有效滲透、對傳媒、大中型企業(yè)、社團(tuán)組織等的有效控制。正是因為中國政治體制所具有的以上特征，使得一項政策在自上而下地推行、實施時，地方政府作為下級政府至少在形式上不能拒絕。對于大部分改革而言，地方政府必須在規(guī)定的時間范圍內(nèi)把上級政府的政策落實好[5]。endprint

第二，機構(gòu)上職責(zé)同構(gòu)。從機構(gòu)設(shè)置結(jié)構(gòu)上看，我國政府具有條塊分割的結(jié)構(gòu)特征。在縱向的政府職責(zé)配置上，不同層級的政府的縱向職能和機構(gòu)設(shè)置保持著高度一致，呈現(xiàn)“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象[6]。以環(huán)保部門為例，中央政府一級設(shè)立了環(huán)境保護(hù)部，省級政府、地市級政府、縣級政府也設(shè)置相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)局。環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)全國性環(huán)境政策的制定和實施，各級地方政府的環(huán)保局則是在地方制定、執(zhí)行環(huán)境保護(hù)政策的主要的分管單位。地方政府環(huán)保部門需要地方政府為之提供財政支持和人力支持，又受到上級環(huán)保部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并執(zhí)行來自環(huán)保部和上級環(huán)保部門的政策指令[7]。除了環(huán)保部門這種上級相關(guān)機構(gòu)指導(dǎo)業(yè)務(wù)、地方政府管理資金和人事的模式之外，中央政府還向地方派出機構(gòu)直接管理，如銀行、國稅、工商等行業(yè)。無論是哪種模式，地方政府的行政部門都在不同程度地接受上級政府行政主管部門和同級黨委、政府的多重管理。因此，從行政部門機構(gòu)職責(zé)的角度看，上級政府能夠?qū)ο录壵袨楫a(chǎn)生重要的影響力。

第三，中央政府對地方政府的財政控制能力。中央和地方關(guān)系中的一個重要內(nèi)容就是中央政府和地方政府之間的財政分配情況。建國以來，中國的財政體制經(jīng)歷了比較復(fù)雜曲折的變遷。1994年的分稅制改革增加了中央政府的財政汲取能力，也增大了中央財政在中央-地方關(guān)系中強勁的支配能力。隨著綜合國力的不斷提升、全國各級財政的不斷增長，中央政府在全國財政收入中的占比顯著上升，財權(quán)的重心得到了上移。通過分稅制改革，中央權(quán)威和國家能力得以加強。在這樣的財政體制安排下，地方政府對中央政府制定的規(guī)則在大多數(shù)情況下采取接受的方式，在做出行為決策時遵循著中央既有的制度安排。

第四，政績考核制度和晉升激勵。干部人事制度是政治體制運行的一個重要方面，在我國干部人事制度中，值得注意的是針對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核制度。改革開放以來，我國的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核制度發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，也取得了很多成效?？梢哉f，我國已經(jīng)形成了一套較為完善的干部考核體系。然而對于政績考核與地方黨政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的政治晉升之間的關(guān)系，學(xué)術(shù)界卻給出了截然不同的幾種認(rèn)識。影響最為廣泛并被許多人接受的“官員晉升的錦標(biāo)競賽理論”認(rèn)為中國的政治體系對地方政府官員的獎懲和對各級的人事考核是基于地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效，這使得地方政府官員有很強的激勵來促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展[8]。而許多研究者也給出了不同的研究結(jié)果。如有研究者基于1990～2005年江蘇省52個縣市的數(shù)據(jù)，證明經(jīng)濟(jì)增長和官員升遷表現(xiàn)出負(fù)相關(guān)的關(guān)系[9]。之所以出現(xiàn)這些結(jié)論相左的研究，其根源在于我國的干部人事制度并沒有明文規(guī)定什么樣的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)就一定能夠得到晉升，政績考核結(jié)果和晉升之間還在一定程度上存在不確定的關(guān)系。這樣的政績考核制度和模糊的政治晉升邏輯促使地方政府官員遵循中央政府的利益要求來進(jìn)行資源配置。

在上述幾種因素的共同作用下，中央政府具備促使地方政府參與跨區(qū)域公共治理的權(quán)威和能力。從理論上看，跨區(qū)域公共治理對于某一地方政府而言具有溢出效應(yīng)，也需要更高級別的政府利用其政治權(quán)威和資源配置能力，采取激勵或約束的行動，使地方政府在處理跨區(qū)域公共事務(wù)時的外部性能夠內(nèi)部化。

事實上，在我國地方政府參與跨區(qū)域公共治理的實踐中，中央政府采取激勵-約束政策促使地方政府行動的模式十分常見，例如前文所述的京津冀地區(qū)大氣污染防治的聯(lián)防聯(lián)。2013年，京津冀地區(qū)成為全國大氣污染最嚴(yán)重的區(qū)域，但由于三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的差異，僅靠京津冀三地的地方政府難以達(dá)成協(xié)同治理意向。2013年9月，國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》，在該文件的要求下，環(huán)保部、國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部等七部委召集京津冀三地省級政府召開了協(xié)商和部署會議，才最終確定建立長效的協(xié)作機制。從一定程度上看，京津冀三地在大氣污染防治方面的跨區(qū)域協(xié)作直接源于對國務(wù)院《大氣污染防治行動計劃》的貫徹落實，也直接源于中央各部委的合力推動。

（二）地方政府利益對地方政府參與跨區(qū)域公共治理的影響

如果把地方政府作為中央和地方委托-代理關(guān)系中的代理方，那么，從委托-代理的理論模型來看，代理人有著自己的利益訴求，委托人只能通過一定的方式來對代理人的行為進(jìn)行限制，卻無法完全消除代理人的自利行為。研究認(rèn)為，地方政府作為獨立的行為主體，具有一定的利益取向，在做出行動決策之前會針對決策事務(wù)進(jìn)行成本-收益分析，并通過成本-收益分析來確定其行動策略[10]。此外，地方政府也會考慮其他利益主體的反應(yīng)，在基于理性預(yù)期的基礎(chǔ)上做出符合地方利益的決策。

在一個信息結(jié)構(gòu)對稱、組織系統(tǒng)完備的上下政府層級體系中，地方政府應(yīng)該以整個地區(qū)的利益最大化作為行為目標(biāo)。而在現(xiàn)實中，地方政府既是地方一級的公共行政機構(gòu)，也是由不同級別的地方官員組成的利益集合體，其相關(guān)利益可以分化為三個不同的類型，分別是政府利益、官員利益和地方利益[11]。其中，政府利益強調(diào)地方政府部門作為行為主體的整體利益。改革開放以來，我國在利益的內(nèi)涵方面產(chǎn)生了一些變化，政府除了受公眾委托、代表公共利益之外，也同時在一定程度上代表著單位的自身利益。官員利益強調(diào)地方政府官員作為行為主體的個體利益。公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政府官員作為與社會生活緊密聯(lián)系在一起的行為主體，其行動邏輯具有經(jīng)濟(jì)人特征，因此也有著個人的利益取向，會追求最大化個人利益，例如追求晉升與提拔、獲得更多的資源支配能力、獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益、提高自身生活的品質(zhì)等等。地方利益強調(diào)為地方政府存在的合法性基礎(chǔ)，從設(shè)立緣由來看，地方政府有責(zé)任利用所掌握的資源進(jìn)行資源的優(yōu)化配置，對地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會活動進(jìn)行調(diào)控，以實現(xiàn)地區(qū)的社會福利最大化。

改革開放以前，地方政府利益并不顯著，傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制制約了地方政府的權(quán)力。在財政體制上，我國在改革開放前實行大鍋飯式的統(tǒng)收統(tǒng)支制度；在價格體制上，中央政府擁有對絕大多數(shù)國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品的定價權(quán)；在物資分配上，中央政府負(fù)責(zé)對重大項目進(jìn)行緊缺物資的分配和調(diào)劑，地方政府幾乎不擁有對重大物資進(jìn)行分配的權(quán)力；在投資決策方面，中央政府控制了絕大多數(shù)的固定資產(chǎn)投資。因此，地方政府作為一個行為主體的利益并不顯著。改革開放以后，為了調(diào)動地方政府的積極性，中央政府開始了向地方分權(quán)。隨著分權(quán)化進(jìn)程的推進(jìn)，地方政府利益也逐漸形成和增強，地方政府利益成為地方政府在參與跨區(qū)域公共治理時的一個重要考量因素。endprint

以我國第一個跨省流域生態(tài)補償試點——新安江流域生態(tài)補償為例。新安江發(fā)源于安徽，是浙江省的最大入境河流和千島湖的最大水源。由于浙江省河流湖泊水體污染的加劇，浙江省曾主動提出建立新安江流域生態(tài)補償機制，并在環(huán)保部的支持下與安徽省進(jìn)行了漫長的磋商。2007年7月，財政部、環(huán)保部將新安江流域生態(tài)補償機制列為全國首個跨省流域生態(tài)補償建議試點。但出于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮和對生態(tài)補償考核標(biāo)準(zhǔn)的分歧，安徽省多次表示拒絕，二省之間的生態(tài)補償機制在實質(zhì)上并未運轉(zhuǎn)起來。經(jīng)過多次協(xié)商，2011年9月，財政部、環(huán)保部正式印發(fā)《新安江流域水環(huán)境補償試點實施方案》，規(guī)定設(shè)立每年5億元的新安江流域水環(huán)境補償資金，由中央財政出資3億元定向補償安徽省，浙江、安徽各出資1億元，環(huán)保部每年組織兩省聯(lián)合監(jiān)測跨界水質(zhì)，如果安徽提供的水質(zhì)優(yōu)于基本標(biāo)準(zhǔn)，由浙江給予安徽1億元補償，反之則由安徽給予浙江1億元補償。實施方案出臺之后，浙江、安徽兩省又就監(jiān)測指標(biāo)等問題進(jìn)行了多次協(xié)商，最終才達(dá)成共識，進(jìn)行生態(tài)補償?shù)膶嵸|(zhì)操作。2014年底，新安江流域生態(tài)補償試點工作三年期滿，新安江水質(zhì)達(dá)標(biāo)，浙江已向安徽補償了3億元資金。在這一起跨區(qū)域環(huán)境治理的案例中，浙江省受到污染型缺水的影響，出于改善本省流域環(huán)境和保護(hù)本省戰(zhàn)略備用水源千島湖的考慮，一直著力促成生態(tài)補償?shù)膶嵤欢不帐《嗄陙韺幙刹灰鷳B(tài)補償，是由于黃山等地為了保護(hù)新安江水質(zhì)，已經(jīng)犧牲了很多發(fā)展機會，縮小經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距、改善公眾生活水平是安徽省的迫切現(xiàn)實利益所在。這一起跨區(qū)域環(huán)境治理案例的實施，有中央政府大力推動的功勞，而地方政府在其中的利益博弈更是直接影響著雙方協(xié)作的具體進(jìn)程。

四、對推動跨區(qū)域公共治理的啟示

近幾十年來，通過財政分權(quán)和晉升激勵，地方政府在地方性公共物品的提供上取得了長足進(jìn)步，而在進(jìn)行跨區(qū)域公共治理時還存在著較大的改進(jìn)余地?？鐓^(qū)域公共治理的困境從本質(zhì)上說是跨區(qū)域公共事務(wù)的整體性和地方政府屬地管理碎片化之間的矛盾，僅靠地方政府的行政區(qū)行政已經(jīng)很難解決越來越多的跨區(qū)域問題。特別是在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期偏短的現(xiàn)實情況下，地方政府所追求的利益有時會出現(xiàn)和地方公共利益不相一致的狀況，進(jìn)一步影響了跨區(qū)域公共治理的效率。

我國要在跨區(qū)域公共事務(wù)上取得治理成效，中央政府的整體性治理顯得必要而緊迫。中央政府需要通過好的激勵機制來使地方政府在完成經(jīng)濟(jì)增長這項基本職能的基礎(chǔ)上，也能夠有著深層次的動力來完成提供公共服務(wù)的職能，積極提供“軟性”公共物品，并配合中央政府提供具有跨區(qū)域溢出效應(yīng)的公共物品。此外，跨區(qū)域公共治理的規(guī)則建立需要考慮到各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源稟賦、技術(shù)水平、治理方式等等方面的差異性，盡量體現(xiàn)公平性原則。地方政府之間在參與跨區(qū)域公共治理時的矛盾和利益沖突是不可避免的，這就需要建立公平的規(guī)則來使對立的利益轉(zhuǎn)化為協(xié)同的利益，使地方政府參與跨區(qū)域公共治理的溢出效應(yīng)能夠盡可能得到成本的內(nèi)部化，從而在根本上解決地方政府參與跨區(qū)域公共治理的動力問題，最終達(dá)到多方共贏的局面。

本文系國家社會科學(xué)基金青年項目“體現(xiàn)生態(tài)文明要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)政績考核研究”（14CZZ041）的階段性成果。

參考文獻(xiàn)：

[1] Haughwout A， Inman R.Should Suburbs Help their Central city.Brookings Wharton papers on Urban Affairs，2002（4） .p45-88.

[2] [美]布坎南. 公共財政[M]. 趙錫軍等， 譯. 北京： 中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，1991.449.

[3] 周黎安. 晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題長期存在的原因[J].經(jīng)濟(jì)研究， 2004，（6）.

[4] Peng M W.Modeling China's Economic Reforms Through an Organizational Approach： the Case of the M-Form Hypothesis[J].Journal of Management Inquiry， 1996，5（1） .p45-58.

[5] 劉玉照，田青.制度是如何落實的——作為制度變遷新機制的“通變”[J].社會學(xué)研究，2009，（4）.

[6] 朱光磊，張志紅.職責(zé)同構(gòu)批判[J].北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2005，（1）.

[7] 李萬新.中國的環(huán)境監(jiān)管與治理——理念、承諾、能力和賦權(quán)[J].公共政策評論，2008，（5）.

[8] Li H B， Zhou L.Political Turnover and Economic Performance： the Incentive Role of Personnel Control in China[J].Journal of Public Economics，2005，89.p 1743–1762.

[9] 邢華.政治企業(yè)家與制度變遷——對中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一個解釋[D].中國人民大學(xué)博士學(xué)位論文，2007.

[10] 殷華方，潘鎮(zhèn)，魯明泓.中央——地方政府關(guān)系和政策執(zhí)行力：以外資產(chǎn)業(yè)政策為例[J].管理世界，2007，（7）.

[11] 朱玉明. 地方利益、政府利益與官員利益——對地方政府行為的經(jīng)濟(jì)分析[J].東岳論叢， 2006，（1）.

作者：中共中央黨校黨的建設(shè)教研部講師，管理學(xué)博士

責(zé)任編輯：宋英俊endprint