曉岸

投射焦躁感的公報(bào)

2015年8月6日，在馬來(lái)西亞首都吉隆坡舉行的東盟外長(zhǎng)會(huì)發(fā)表了聯(lián)合公報(bào)，其中七個(gè)自然段的文字闡述了東盟國(guó)家在南海問(wèn)題上的新近立場(chǎng)。十國(guó)外長(zhǎng)們就事關(guān)南中國(guó)海的問(wèn)題進(jìn)行了“廣泛討論”，對(duì)近期局勢(shì)的持續(xù)發(fā)展“仍感嚴(yán)重關(guān)切”， 認(rèn)為發(fā)生在南中國(guó)海的筑島行為“削弱了信任，增加了緊張，破壞了和平、安全與穩(wěn)定”。公報(bào)重申在南中國(guó)海地區(qū)保持和平、安全、穩(wěn)定和航行飛越自由的重要性，以及全面、有效實(shí)施《南海各方行為宣言》的必要性，期待盡快推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”磋商。

公報(bào)稱東盟各國(guó)同意應(yīng)采取以在有關(guān)各方之間增進(jìn)信任為目標(biāo)的“預(yù)防性措施”。公報(bào)還稱注意到印度尼西亞提出的在東盟與中國(guó)官方高層之間設(shè)立溝通熱線以處理緊急事態(tài)的建議，也討論了與“南海行為準(zhǔn)則”相關(guān)的廣泛事項(xiàng)，“菲律賓方面向東盟各國(guó)外長(zhǎng)簡(jiǎn)報(bào)了與1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》有關(guān)的一些會(huì)議的進(jìn)展情況”。

這份公報(bào)的涉南海內(nèi)容所反映出的一些動(dòng)向，是值得中方在下個(gè)階段處理南海問(wèn)題時(shí)加以注意的。首先，東盟在字里行間雖然沒(méi)有直接點(diǎn)明反對(duì)誰(shuí)在南海地區(qū)的筑島行為，但顯然是沖著中國(guó)來(lái)的。與去年底的東盟首腦會(huì)議聯(lián)合聲明相比，這份公報(bào)的相關(guān)措辭反映出更多的焦慮感，表明在東盟國(guó)家眼中，南海局勢(shì)沒(méi)有出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)。

其次，東盟一些國(guó)家對(duì)南海問(wèn)題的主要關(guān)切是中國(guó)在南海加速獲得壓倒性的綜合優(yōu)勢(shì)，以及南海在中國(guó)力量主導(dǎo)下發(fā)生所謂“軍事化”的問(wèn)題，由此產(chǎn)生小國(guó)和小國(guó)集團(tuán)面對(duì)大國(guó)強(qiáng)勢(shì)的無(wú)可奈何。這種心態(tài)起來(lái)了，中國(guó)與東盟關(guān)系總體議程受影響的可能性就會(huì)增大。

第三，本次東盟外長(zhǎng)會(huì)聯(lián)合公報(bào)涉南海問(wèn)題的真正關(guān)鍵詞是“預(yù)防性措施”。這個(gè)由東盟最大國(guó)家印尼主動(dòng)提出的概念得到正式討論，盡管具體情況未有透露，但仍說(shuō)明東盟方面有意加強(qiáng)應(yīng)對(duì)南海局勢(shì)發(fā)展變化的實(shí)際行動(dòng)，包括聯(lián)合行動(dòng)。

東盟一直是“預(yù)防性外交”（PREVENTIVE DIPLOMACY）的擁躉，致力于通過(guò)小國(guó)和小國(guó)集團(tuán)的主動(dòng)運(yùn)籌把重大安全風(fēng)險(xiǎn)推離東盟，“大國(guó)平衡”正是與“預(yù)防性外交”相連的。但在此次東盟外長(zhǎng)會(huì)的聯(lián)合公報(bào)中，用在南海問(wèn)題上，“外交”一詞被置換成“措施”，涵義拓展，意味著東盟為防止南海問(wèn)題演化為重大沖突，正考慮采取包括軍事、執(zhí)法行動(dòng)在內(nèi)的外交手段以外的措施。

第四，與中方建立“熱線”是確定了的方向。中國(guó)外長(zhǎng)王毅在出席此次系列外長(zhǎng)會(huì)期間向記者提供了更明確的信息：“各方同意盡早就設(shè)立‘中國(guó)—東盟海上搜救熱線平臺(tái)和‘中國(guó)—東盟應(yīng)對(duì)緊急事態(tài)外交高官熱線平臺(tái)達(dá)成一致，這對(duì)維護(hù)南海的和平穩(wěn)定將產(chǎn)生直接和積極作用?！?/p>

“熱線”往往設(shè)立在大國(guó)之間，旨在就重大熱點(diǎn)、分歧、摩擦問(wèn)題及時(shí)溝通，緊急處理，妥善化解，防止誤判和沖突。東盟方面因南海問(wèn)題向中方動(dòng)議“熱線”，有積極面，也有復(fù)雜性。除控制分歧、緩和矛盾外，東盟也希望通過(guò)此舉抬升與中國(guó)打交道的地位和效率，增加對(duì)中國(guó)的直接影響力，牽制中國(guó)在南海的行為方式。“熱線”的落實(shí)會(huì)牽扯出很多具體問(wèn)題，設(shè)計(jì)好了可以成為維系、促進(jìn)中國(guó)與東盟關(guān)系的因素，考慮不周反成“雞肋”。

第五，以間接、泛化的方式強(qiáng)調(diào)了“南海行為準(zhǔn)則”磋商應(yīng)具體、充分反映《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》有關(guān)規(guī)定的立場(chǎng)，向中方進(jìn)一步施加法理壓力。公報(bào)沒(méi)有明說(shuō)菲方介紹了什么具體內(nèi)容，但可以推測(cè)是關(guān)于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》爭(zhēng)端解決機(jī)制新發(fā)展的。而在中方看來(lái)，島嶼爭(zhēng)端是習(xí)慣國(guó)際法內(nèi)容，“公約”并非沿岸國(guó)行使海洋管轄權(quán)的唯一法理依據(jù)，歷史性權(quán)利也需得到申張，國(guó)際法庭裁決這樣的第三方強(qiáng)制方式不應(yīng)適用于南海問(wèn)題。菲方是要更加充分地利用“公約”這個(gè)本來(lái)就傾向于保護(hù)小國(guó)權(quán)益的武器對(duì)付中國(guó)。

不可小覷的負(fù)面影響

概言之，此次東盟外長(zhǎng)會(huì)聯(lián)合公報(bào)的涉南海問(wèn)題內(nèi)容并虛而空、老話新說(shuō)式的官樣文章，而是一次比較認(rèn)真和實(shí)質(zhì)的立場(chǎng)反映，需要引起中方足夠警覺(jué)。

如果說(shuō)在2009、2010年南海問(wèn)題升溫以來(lái)的中國(guó)與東盟歷次高層接觸中，雙方都比較好地把握住了不讓分歧主導(dǎo)彼此關(guān)系的共同意愿，那么從2015年開(kāi)始，消極變化的趨勢(shì)有了更多表現(xiàn)。有外媒評(píng)論說(shuō)，長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)對(duì)東盟十分超前、有力地使用了貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)合作工具，成功地把東盟拉近自己，但現(xiàn)在隨著南海問(wèn)題的復(fù)雜化、中美關(guān)系的緊張化以及全球產(chǎn)業(yè)布局的重新調(diào)整，這一工具顯然不像過(guò)去那樣有效了，東盟對(duì)中國(guó)的恐懼感更多地反映在現(xiàn)實(shí)政策中。

形勢(shì)不容樂(lè)觀，中國(guó)落實(shí)“雙軌政策”、穩(wěn)定南海局勢(shì)、深化與東盟合作關(guān)系的努力不可松懈，需要對(duì)新一屆政府上任以來(lái)的南海政策做一個(gè)階段性的梳理、總結(jié)，在此基礎(chǔ)上做出富有現(xiàn)實(shí)意義的展望，進(jìn)行適應(yīng)新形勢(shì)新變化的調(diào)整和完善，爭(zhēng)取有一個(gè)更加系統(tǒng)和關(guān)聯(lián)的應(yīng)對(duì)，一方面把來(lái)之不易、積極主動(dòng)的海上維權(quán)勢(shì)頭保持下去，另一方面推動(dòng)南海海上合作取得實(shí)質(zhì)突破，否則，南海問(wèn)題對(duì)中國(guó)與東盟總體關(guān)系成果和“一帶一路”建設(shè)的“減分效應(yīng)”將會(huì)越來(lái)越明顯。

回顧中國(guó)與東盟國(guó)家處理南海問(wèn)題的歷史，應(yīng)該說(shuō)曾經(jīng)有那么一段時(shí)間，話語(yǔ)優(yōu)勢(shì)牢牢掌握在中國(guó)手里。這段時(shí)間的起點(diǎn)是1997年4月在黃山舉行的第三次中國(guó)—東盟高官磋商，中國(guó)時(shí)任副外長(zhǎng)唐家璇同東盟高官們就南海問(wèn)題進(jìn)行了超長(zhǎng)時(shí)間的對(duì)話，打開(kāi)了受1995年中菲美濟(jì)礁事件影響結(jié)下的疙瘩。之后，便是2000年中越簽署北部灣劃界協(xié)定，2002年中國(guó)與東盟十國(guó)簽署《南海各方行為宣言》，以及同期中國(guó)與菲律賓、馬來(lái)西亞、文萊、越南在雙邊政治磋商中就建立信任、共同開(kāi)發(fā)等達(dá)成一系列共識(shí)和諒解，甚至開(kāi)展先期合作試點(diǎn)。

這一時(shí)期中國(guó)政府在南海問(wèn)題上增信釋疑的工作緊緊抓住鄧小平確定的“主權(quán)屬我、擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”原則，堅(jiān)持以符合現(xiàn)代海洋法制度和東方文化特質(zhì)的方式，協(xié)商解決海洋爭(zhēng)端，取得良好效果，為進(jìn)入21世紀(jì)后中國(guó)與東盟關(guān)系“黃金十年”的呈現(xiàn)和中國(guó)在亞洲影響力的拓展打下堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。

今天的南海問(wèn)題，無(wú)論是外部大環(huán)境還是內(nèi)部小環(huán)境都在發(fā)生變化，最主要的變化已能看清。一是作為“亞太再平衡”戰(zhàn)略調(diào)整的重要內(nèi)容之一，美國(guó)打破過(guò)去的“中立”立場(chǎng)走上前臺(tái)，率領(lǐng)少數(shù)南海周邊國(guó)家與中國(guó)相抗衡，攪混一潭清水。二是中國(guó)增加了海上維權(quán)的積極主動(dòng)意識(shí)，逐步取得了相對(duì)于南海周邊其他國(guó)家的強(qiáng)勢(shì)，這種注定遲早會(huì)發(fā)生的變化在東盟國(guó)家這個(gè)特殊敏感群體當(dāng)中投下巨大心理陰影。他們自知無(wú)力扭轉(zhuǎn)乾坤，其中一些國(guó)家不乏倚強(qiáng)抗大和趁著中國(guó)未完成崛起之機(jī)在島礁、海洋爭(zhēng)端中最后“撈一票”的心理，但更多還是希望借助外交的力量綁定東盟搭乘中國(guó)發(fā)展順風(fēng)車的軌跡，防止在地區(qū)事務(wù)中出現(xiàn)“脫韁野馬”。

美國(guó)從未在南海問(wèn)題上真正“神隱”，就像其從未停止在南海?？沼騼?nèi)針對(duì)中國(guó)的密集抵近偵察一樣。在加緊優(yōu)化南海周邊軍事部署、以對(duì)中國(guó)不斷增長(zhǎng)的軍力保持足夠威懾和應(yīng)變力的同時(shí)，美國(guó)開(kāi)始搶奪南海問(wèn)題的話語(yǔ)主導(dǎo)權(quán)。自2009年時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓在河內(nèi)東盟外長(zhǎng)會(huì)上率部分東盟國(guó)家就南海問(wèn)題向中方集體發(fā)難以來(lái)，美國(guó)試圖挾維護(hù)南海航行自由、質(zhì)疑斷續(xù)線合法性以及反對(duì)以武力相脅迫這三大“神器”，通過(guò)2014年7月白宮、國(guó)務(wù)院高官就“凍結(jié)”南海緊張局勢(shì)提出各方不再奪取島礁與設(shè)立前哨站、不改變南海的地形地貌、不采取針對(duì)他國(guó)單邊行動(dòng)的“三不建議”具體主張，再輔以個(gè)別東盟國(guó)家訴諸國(guó)際司法、“反對(duì)以大欺小”的表演，在國(guó)際上產(chǎn)生了相當(dāng)大的迷惑性，在中國(guó)國(guó)內(nèi)也引起一定程度的思想混亂，侵蝕著中國(guó)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力構(gòu)筑起的話語(yǔ)優(yōu)勢(shì)。

重振中國(guó)話語(yǔ)優(yōu)勢(shì)的努力

因應(yīng)形勢(shì)的改變，避免陷入道義和法理的被動(dòng)，是中方當(dāng)前應(yīng)對(duì)南海變局必須抓好的工作之一。王毅外長(zhǎng)發(fā)揮長(zhǎng)期從事周邊外交和當(dāng)年主談《南海各方行為宣言》、中越北部灣劃界的豐富經(jīng)驗(yàn)，就南海問(wèn)題頻頻發(fā)聲，開(kāi)始了重振中國(guó)話語(yǔ)優(yōu)勢(shì)的努力，并已初步形成一套“話語(yǔ)系統(tǒng)”。這套“話語(yǔ)系統(tǒng)”是由“五”、“四”、“三”、“二”不同層次組成的。

“五”是“五個(gè)堅(jiān)持”。2015年8月3日，王毅在訪問(wèn)新加坡期間表示，中方在南海問(wèn)題上堅(jiān)持維護(hù)南海的和平穩(wěn)定，堅(jiān)持通過(guò)談判協(xié)商和平解決爭(zhēng)議，堅(jiān)持通過(guò)規(guī)則機(jī)制管控好分歧，堅(jiān)持維護(hù)南海的航行和飛越自由，堅(jiān)持通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)互利共贏。

“四”是“四個(gè)尊重”。2014年9月7日，王毅在悉尼出席中澳外交與戰(zhàn)略對(duì)話時(shí)表示，在南海問(wèn)題上應(yīng)做到“四個(gè)尊重”，即尊重歷史事實(shí)、尊重國(guó)際法規(guī)、尊重當(dāng)事國(guó)之間的直接對(duì)話協(xié)商、尊重中國(guó)與東盟共同維護(hù)南海和平穩(wěn)定的努力。

“三”是“三點(diǎn)倡議”。2015年8月5日，王毅在馬來(lái)西亞吉隆坡出席中國(guó)—東盟（10+1）外長(zhǎng)會(huì)時(shí)提出“維護(hù)南海和平穩(wěn)定三點(diǎn)倡議”：（一）南海地區(qū)國(guó)家承諾全面有效完整落實(shí)《南海各方行為宣言》，加快“南海行為準(zhǔn)則”磋商，積極探討“海上風(fēng)險(xiǎn)管控預(yù)防性措施”;（二）域外國(guó)家承諾支持地區(qū)國(guó)家上述努力，不采取導(dǎo)致地區(qū)局勢(shì)緊張和復(fù)雜化的行動(dòng);（三）各國(guó)承諾依據(jù)國(guó)際法行使和維護(hù)在南海享有的航行和飛越自由。

“二”是“雙軌思路”。這個(gè)思路最早由王毅在2014年7月出席東盟外長(zhǎng)系列會(huì)議時(shí)提出，同年10月李克強(qiáng)總理出席東亞峰會(huì)期間確認(rèn)，基本內(nèi)容是：由直接當(dāng)事國(guó)通過(guò)談判協(xié)商妥善解決爭(zhēng)議，中國(guó)和東盟共同維護(hù)南海的和平穩(wěn)定。王毅在不同場(chǎng)合闡述的立場(chǎng)都可歸結(jié)到“雙軌思路”，而這一思路是長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)奉行的雙邊渠道對(duì)話談判解決爭(zhēng)端方針和“主權(quán)屬我、擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”原則在新時(shí)期新形勢(shì)下的延續(xù)與發(fā)展。

南海問(wèn)題在本質(zhì)上是中國(guó)與其他爭(zhēng)端直接當(dāng)事國(guó)家和地區(qū)之間的島礁及海洋權(quán)益爭(zhēng)端，但因南海作為大型半閉海的地理特征、重要的戰(zhàn)略位置以及現(xiàn)代國(guó)際海洋法制度的確立和發(fā)展，也直接牽動(dòng)中國(guó)與東盟關(guān)系，深涉美國(guó)等域外國(guó)家利益。“雙軌思路”是在進(jìn)行了一段時(shí)間的主動(dòng)謀勢(shì)、承受了一定國(guó)際壓力之后形成的，既反映中方維護(hù)國(guó)家主權(quán)和海洋權(quán)益、堅(jiān)拒外部勢(shì)力介入的決心，也不乏繼續(xù)對(duì)話談判和平解決爭(zhēng)端的誠(chéng)意，并且注入了兼顧直接當(dāng)事國(guó)個(gè)體關(guān)切與東盟組織整體利益的靈活性，同時(shí)沒(méi)有關(guān)閉與關(guān)注南海問(wèn)題的域外國(guó)家進(jìn)行政策對(duì)話的大門，因而是務(wù)實(shí)的。

不過(guò)，穩(wěn)定南海局勢(shì)、妥處海上爭(zhēng)端，僅靠“話語(yǔ)”是不夠的，必須與積極深化與東盟整體關(guān)系的實(shí)際努力相配套、相契合。把南海問(wèn)題放在中國(guó)與東盟關(guān)系的適當(dāng)位置上，使之不影響中國(guó)與東盟合作大局，一直是中國(guó)的強(qiáng)烈愿望。把南海變?yōu)楹推街?、合作之海，才?yīng)是處理南海問(wèn)題的理想目標(biāo)。在8月5日舉行的10+1外長(zhǎng)會(huì)上，王毅以“一帶一路”為主線，帶去了深化中國(guó)與東盟合作的十項(xiàng)建議，最后一條便是共同維護(hù)南海和平穩(wěn)定。

應(yīng)該說(shuō)，近幾年，中方對(duì)中國(guó)與東盟關(guān)系內(nèi)核生變的可能性是有憂患和緊迫意識(shí)的，所以才全力以赴搞中國(guó)與東盟合作“2+7”框架和自貿(mào)區(qū)升級(jí)版，希望“一帶一路”建設(shè)惠及東盟，但畢竟需要面對(duì)一些東盟國(guó)家的不信任和美國(guó)、日本的競(jìng)爭(zhēng)攪局，更要順乎經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用，事情發(fā)展并不完全以中國(guó)的意志為轉(zhuǎn)移，有關(guān)努力還有很多難點(diǎn)需要克服，南海問(wèn)題正是難點(diǎn)中的難點(diǎn)。王毅在吉隆坡介紹了推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”商談取得的五方面進(jìn)展。現(xiàn)在的問(wèn)題是“準(zhǔn)則”磋商極為敏感、艱難，并非只有一國(guó)不愿談出一個(gè)有約束性的協(xié)議來(lái)。很難想像“準(zhǔn)則”磋商要像《南海各方行為宣言》一樣談上十年，它理應(yīng)爭(zhēng)取用較短時(shí)間達(dá)成，這事關(guān)信心、事關(guān)共識(shí)。但如果“準(zhǔn)則”磋商依菲律賓所愿變成一場(chǎng)多邊性質(zhì)的法理惡斗，其最終落地將遙遙無(wú)期，對(duì)中國(guó)的壓力也會(huì)不斷增大。

新的話語(yǔ)系統(tǒng)需要專家學(xué)者們的傾力支持。國(guó)內(nèi)鉆研南海問(wèn)題的學(xué)術(shù)分支和成果可謂不少，也已啟動(dòng)“協(xié)同創(chuàng)新”、強(qiáng)化中外交流和陸臺(tái)交流，但系統(tǒng)性、適用性、戰(zhàn)略性仍嚴(yán)重不足，且人才匱乏，必須改變學(xué)術(shù)中來(lái)學(xué)術(shù)中去、歷史中來(lái)歷史中去、法理中來(lái)法理中去的面貌，切實(shí)形成合力和梯隊(duì)。去年菲律賓把南海問(wèn)題鬧上國(guó)際法庭時(shí)中方就是否應(yīng)訴產(chǎn)生的決策困惑再次發(fā)出提醒，國(guó)家需要既懂法理、懂歷史、懂軍事，也懂外交戰(zhàn)略和操作的“通才”，他們是重振中國(guó)南海問(wèn)題話語(yǔ)系統(tǒng)必須依賴的中堅(jiān)。

美國(guó)深懼中國(guó)借島礁建設(shè)和劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)將軍事防御和作戰(zhàn)半徑擴(kuò)大到整個(gè)南海，把南海變?yōu)閷⒚绹?guó)的軍事力量“擠出亞洲”的“前進(jìn)基地”。對(duì)此，6月28日王毅在清華大學(xué)主辦的第四屆世界和平論壇午餐會(huì)上的演講答問(wèn)環(huán)節(jié)中說(shuō)得清楚：從上世紀(jì)70年代以后，一些國(guó)家開(kāi)始在非法侵占的中國(guó)島礁上大興土木、興建各種設(shè)施，包括軍事設(shè)施，而中國(guó)只是在最近才開(kāi)始一些必要的建設(shè)，主要是為了改善島礁上人員的工作和生活條件;“作為大國(guó)，我們還要向國(guó)際上提供公共產(chǎn)品，通過(guò)民用設(shè)施發(fā)揮公共效益。中國(guó)是在自己的島礁上開(kāi)展必要的建設(shè)，跟一些國(guó)家在侵占中國(guó)的島礁上搞建設(shè)，是兩個(gè)完全不同的問(wèn)題?！?/p>

然而美國(guó)是不會(huì)輕易相信這套話語(yǔ)的，還將繼續(xù)通過(guò)派出軍機(jī)軍艦抵近偵察、穿越它不能給予中方權(quán)益以明確承認(rèn)的?？沼騺?lái)表明立場(chǎng)、顯示存在、施加壓力，試探中方的政策走向和戰(zhàn)略意圖，最終是要把中國(guó)的“進(jìn)取”推回去。中美在南海的戰(zhàn)略比拼和政策較量難以在短時(shí)間內(nèi)平息，甚至將會(huì)長(zhǎng)期化且不時(shí)尖銳起來(lái)，因近距離接觸產(chǎn)生的摩擦沖突風(fēng)險(xiǎn)始終存在，需要善加管理。南海問(wèn)題不可避免地將成為中美元首9月會(huì)晤的重要議題之一。對(duì)中美而言，防止南海問(wèn)題點(diǎn)燃兩國(guó)滑向惡性競(jìng)爭(zhēng)、正面對(duì)抗的引信，已成為十分緊迫的議程。