岳奇，徐偉，胡恒，張靜怡

（國(guó)家海洋技術(shù)中心 天津 300112）

1 研究背景

近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地緊缺的矛盾日益突出，沿海地區(qū)把尋找土地的目光投向了大海，海洋漁業(yè)、臨海工業(yè)、旅游、港口經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等都產(chǎn)生強(qiáng)大的圍填海需求。填海解決了城市建設(shè)、臨港工業(yè)區(qū)、港口碼頭和物流區(qū)的用地需求，緩解了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)用地不足的矛盾，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益。如天津市臨港工業(yè)區(qū)一期20km2圍海造陸工程，形成的土地直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值達(dá)百億元。

與此同時(shí)，由于圍填海活動(dòng)的評(píng)估、論證、公眾參與、規(guī)劃與管理等制度體系尚不完善，無序無度的圍填海已經(jīng)給海洋環(huán)境帶來多方面的負(fù)面效應(yīng)，造成部分地區(qū)海岸生態(tài)系統(tǒng)退化，海洋環(huán)境污染加劇，宜港資源衰退，近岸海島滅失，自然岸線比例急劇下降，甚至引發(fā)了一定的社會(huì)問題。

在此現(xiàn)狀背景下，本文對(duì)世界圍填海的分布、典型國(guó)家的圍填海發(fā)展歷程及其特征進(jìn)行了分析研究，并在此基礎(chǔ)上，提出了世界圍填海的5種需求模式及發(fā)展規(guī)律，借此希望對(duì)我國(guó)的圍填海發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

2 我國(guó)圍填海現(xiàn)狀

根據(jù)國(guó)家海洋局每年公布的全國(guó)海域使用管理公報(bào)，2002—2013年年底，全國(guó)累計(jì)確權(quán)填海面積為11.09萬hm2，平均每年1萬hm2。

全國(guó)圍填海造地在區(qū)域分布上，主要集中分布于浙江省、福建省、江蘇省、遼寧省和天津市等區(qū)域，占到同期全國(guó)圍填海造地總面積的68.89%，比例分別為16.57%、15.63%、14.05%、14.00%和12.64%（圖1）。

圖1 我國(guó)圍填海分布情況（2002－2013年）［1］

3 世界圍填海分布

3.1 圍填海的主要國(guó)家和地區(qū)

世界圍填海主要分布在4個(gè)區(qū)域，分別是東南亞沿岸（中國(guó)、日本、韓國(guó)、新加坡等）、波斯灣沿岸（迪拜、卡塔爾等）、歐洲（荷蘭、希臘、德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等）、美洲沿岸（美國(guó)東海岸、墨西哥灣沿岸等）。

3.2 遙感可視的圍填?？偭考胺植?/h3>

為研究各國(guó)的圍填海總量，本研究采用了遙感影像提取的方法，利用Google earth遙感影像，對(duì)世界主要國(guó)家和地區(qū)圍填的區(qū)域分別進(jìn)行提取，并計(jì)算其加總面積，可得每個(gè)國(guó)家的填?？偯娣e（表1）。

表1 根據(jù)遙感提取的世界各國(guó)填海總面積情況［1］

4 典型國(guó)家圍填海發(fā)展歷程及特征

4.1 日本

日本的國(guó)土狹小，但海岸曲折、漫長(zhǎng)，海灣眾多。日本很早就開始圍海造地。日本的圍填海大致經(jīng)歷了4個(gè)階段（表2）：在1945年之前為圍填海發(fā)展的初期，主要用于為農(nóng)業(yè)和工業(yè)發(fā)展提供用地保障；第二次世界大戰(zhàn)后的1946－1978年是日本工業(yè)迅速發(fā)展和恢復(fù)的重要時(shí)期，到1978年，日本人造陸地面積累計(jì)約達(dá)73700hm2，主要用于港口和臨港工業(yè)，在太平洋沿岸形成了一條長(zhǎng)達(dá)1000km余的沿海工業(yè)地帶［2］；1979－1986年，日本的圍海造地開始進(jìn)行結(jié)構(gòu)化調(diào)整，用途轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)，并更多地考慮環(huán)境效益，圍海造地的規(guī)模和速度大大減小；進(jìn)入20世紀(jì)90年代，日本經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，工業(yè)對(duì)土地的需求趨緩，社會(huì)公眾對(duì)圍填海的生態(tài)環(huán)境影響更加關(guān)注，日本的圍填海開始逐年下降，特別是工業(yè)用圍填海下降最多，一直到目前，日本的圍填海基本上保持每年500hm2的總量。

表2 日本圍填海發(fā)展歷程

日本圍填海管理主要經(jīng)驗(yàn)有以下幾點(diǎn)。

（1）制定完善的法律法規(guī)體系。日本在1921年就頒布了《公有水面埋立法》，建立了圍填海的許可、費(fèi)用征收和填海后的所有權(quán)歸屬等管理制度。

（2）充分發(fā)揮市場(chǎng)在調(diào)節(jié)圍填?？偭恐械淖饔?。政府采取“不鼓勵(lì)、不限制”的中立態(tài)度 ，以需求為主導(dǎo)、通過市場(chǎng)規(guī)律來調(diào)節(jié)。

（3）注重區(qū)域的整體規(guī)劃。從國(guó)家全局角度制定沿海地區(qū)發(fā)展的總體規(guī)劃，對(duì)重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)，如一些布置有產(chǎn)業(yè)帶的較大海灣，有較為系統(tǒng)的總體空間規(guī)劃［3］。

（4）注重圍填海的平面設(shè)計(jì)。對(duì)于基本功能岸段內(nèi)的圍填海項(xiàng)目進(jìn)行平面規(guī)劃，設(shè)計(jì)項(xiàng)目的布局與形態(tài)，以人工島式居多，自岸線向外延伸、平推的極少，工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部大多采用水道分割，很少采用整體、大面積連片填海的格局，在岸線形態(tài)上，大多采用曲折的岸線走向，極少采取截灣取直的岸線形態(tài)。

4.2 韓國(guó)

韓國(guó)的圍填海起步較早，早起的填海主要用于擴(kuò)充農(nóng)耕用地，解決農(nóng)業(yè)用地緊張的制約，其圍填海的發(fā)展歷程可以分為5個(gè)階段：一是1910年的圍填海萌芽期，主要是一些小規(guī)模的圍填海工程，主要用于農(nóng)業(yè)；二是1910－1945年，是韓國(guó)圍填海開始期，填海工程分布廣，主要用于農(nóng)業(yè)種植；三是1950－1980年，韓國(guó)的圍填海迎來蓬勃發(fā)展期，填海的用途逐漸向水利工程、工業(yè)建設(shè)等方向轉(zhuǎn)變；四是1980－1990年的轉(zhuǎn)型期，圍填海的主要用途已經(jīng)變成工業(yè)、交通運(yùn)輸或綜合利用，農(nóng)業(yè)用已占少數(shù)；五是1990年至今，民眾開始意識(shí)到圍填海的環(huán)境影響，政府開始采取謹(jǐn)慎的圍填海政策，每年僅有較少的圍填海實(shí)施［4］（表3）。

表3 韓國(guó)圍填海發(fā)展歷程

韓國(guó)的圍填海管理主要經(jīng)驗(yàn)有：

（1）完善的法律法規(guī)。有關(guān)圍海造地管理最重要的法律為1961年頒布的《公有水面管理法》及1962年頒布的《公有水面圍填法》，以這些法律法規(guī)為基礎(chǔ)，形成了完善的圍填海使用申請(qǐng)審批制度程序（圖2）。

圖2 韓國(guó)圍填海審批流程

（2）實(shí)施圍填海的總量控制。制訂了公有水面圍填?；居?jì)劃，該計(jì)劃每10年制訂一次，每5年進(jìn)行研究一次，必要時(shí)可隨時(shí)進(jìn)行更改。

（3）廣泛的公眾參與和謹(jǐn)慎的圍填海管理政策。由于政府逐漸意識(shí)到公眾對(duì)圍填海的關(guān)注，并認(rèn)識(shí)到圍填海對(duì)環(huán)境的影響，韓國(guó)政府采取了謹(jǐn)慎的圍填海政策，對(duì)只有公眾認(rèn)可的填海項(xiàng)目才可以實(shí)施。以世界最長(zhǎng)防波堤新萬金工程為例，該工程經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)15年，先后經(jīng)歷5任總統(tǒng)，斥資1.9萬億韓幣，2006年4月21日合龍，并經(jīng)歷了4年的修繕之后才竣工完成。

4.3 荷蘭

荷蘭圍填海造地規(guī)模宏大，技術(shù)要求較高，有近800年的歷史，并因此而著名。荷蘭位于西歐北部，面臨大西洋的北海，處于馬斯河、萊茵河和斯凱爾特河的下游河口地區(qū)，是西歐沿海平原的一部分。荷蘭海岸線長(zhǎng)約1075km，境內(nèi)地勢(shì)低洼，其中24%的面積低于海平面，1／3的國(guó)土面積僅高出海平面1m［5］。從13世紀(jì)至今，荷蘭國(guó)土被北海侵吞了5600km2余。為與洪水抗?fàn)?，排除積水，防洪防潮，拓展生存空間，荷蘭開展了大規(guī)模、長(zhǎng)期持續(xù)地圍填海造地行動(dòng)。目前，荷蘭全國(guó)圍海造陸面積達(dá)5200km2，擋潮閘建筑技術(shù)水平居世界前列［6］。

荷蘭圍填海造地的發(fā)展歷程具體可以分為4個(gè) 階段：一是13—16世紀(jì)緩慢發(fā)展時(shí)期，利用最原始的方法，選擇天然淤積的濱海淺灘，用木樁及枝條編成阻波柵，圍出淤積區(qū)，在區(qū)內(nèi)挖分布均勻的淺溝［7］；二是17—19世紀(jì)飛速進(jìn)展時(shí)期，進(jìn)入17世紀(jì)，荷蘭國(guó)力增強(qiáng)，達(dá)到歷史上“黃金時(shí)代”。一方面風(fēng)車得到改進(jìn)，提高了排水效率；另一方面商人的投資力度加大，造地速度大大加快；三是20世紀(jì)全盛時(shí)期，進(jìn)入20世紀(jì)，出現(xiàn)了柴油機(jī)和電力取代蒸汽動(dòng)力，圍海、排湖造田的規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大；四是21世紀(jì)以來退灘還水時(shí)期，前3個(gè)階段主要是出于生存安全的需求，第四個(gè)階段是為了追求與自然和諧相處［8］（表4）。

表4 荷蘭圍填海發(fā)展歷程

4.4 卡塔爾

卡塔爾位于阿拉伯灣西海岸的中部，是由沙特阿拉伯向北延伸的一個(gè)半島，周圍有幾個(gè)島嶼。從南到北全長(zhǎng)160km，自東向西寬80km，包括諸島在內(nèi)總面積11532.5km2?？ㄋ?971年才獨(dú)立，憑借豐富的石油和天然氣儲(chǔ)量，使得該地區(qū)人均GDP高達(dá)9萬多美元，堪稱世界上最富有的國(guó)家。

卡塔爾圍填海發(fā)展起步較晚，但起點(diǎn)高，發(fā)展迅速。具有特色的填海工程包括珍珠島填海、LUSAIL填海工程和伊斯蘭博物館填海工程等。其圍填海發(fā)展的特點(diǎn)有：

（1）起點(diǎn)高，注重高品位?？ㄋ柈?dāng)?shù)爻缟薪ㄔO(shè)具有地標(biāo)性的建筑，傾向?qū)⒑０督ㄔO(shè)成優(yōu)美的景觀廊道，如伊斯蘭博物館由華人設(shè)計(jì)師貝聿銘設(shè)計(jì)，突堤與人工島相連，突堤為透水結(jié)構(gòu)，人工島四周采用直立式設(shè)計(jì)，沒有不美觀的海岸裸露。

（2）注重水循環(huán)。注重將填海設(shè)計(jì)成水道交割的區(qū)塊，水道往復(fù)、水流通暢，從而保證填海區(qū)域的生態(tài)功能最大化。

（3）采用獨(dú)特的內(nèi)挖式填海。由于卡塔爾地區(qū)并不缺少土地資源，填海主要是為了營(yíng)造優(yōu)美的海岸環(huán)境，因此為節(jié)省土石方、就地取材、減少運(yùn)輸成本，采用了向岸內(nèi)挖的方式進(jìn)行“填?！?，通過這種方式起到對(duì)海岸進(jìn)行整治、修復(fù)、開發(fā)的目的。

4.5 迪拜

迪拜是阿聯(lián)酋7個(gè)酋長(zhǎng)國(guó)之中第二大酋長(zhǎng)國(guó)，近年來迪拜的發(fā)展速度較快，已從20世紀(jì)60年代的小漁村變成今天享譽(yù)全球的現(xiàn)代化大都市。為了與新加坡、香港、拉斯維加斯等在商業(yè)、休閑領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)，迪拜酋長(zhǎng)國(guó)提出了建設(shè)海上人工島的宏偉工程。這項(xiàng)工程設(shè)計(jì)為朱邁拉棕櫚島填海工程、阿里山棕櫚島填海工程、代拉棕櫚島填海工程、世界島填海工程、海運(yùn)城填海工程。目前，棕櫚島和世界島的開發(fā)已經(jīng)基本完成。

迪拜的填海主要特征有：① 整體規(guī)劃。迪拜海上人工島工程是以迪拜酋長(zhǎng)家族為主導(dǎo)進(jìn)行的大規(guī)模圍填?；顒?dòng)，以其控制的Nakheel公司負(fù)責(zé)規(guī)劃、設(shè)計(jì)和開發(fā)，政府部門發(fā)揮的作用實(shí)際上是為其提供服務(wù)。② 不占用自然岸線，注重延長(zhǎng)岸線。迪拜海上人工島工程建設(shè)后可增加海岸線1000km余。③ 大量采用仿自然生態(tài)設(shè)計(jì)。填海工程大量采用了優(yōu)美形態(tài)，如采用了棕櫚島、世界地圖等形象，給人印象深刻，已成為當(dāng)?shù)貥?biāo)志性工程。④ 注重環(huán)境影響，分散式開發(fā)。迪拜棕櫚島和世界島工程是目前世界上大規(guī)模圍填海的最先進(jìn)模式，將大塊的填海分散呈小塊島嶼組團(tuán)的方式，其在設(shè)計(jì)上注重環(huán)境影響，時(shí)刻注重突出“親水性”。

5 研究結(jié)論

5.1 圍填海主要可分為5種需求模式

不同國(guó)家，因不同的國(guó)情，特別是不同的地理環(huán)境特征，圍填海造地的原因及做法各不相同，其結(jié)果也各異［9］。圍填海的主要作用有：防災(zāi)減災(zāi)、形成農(nóng)耕用地、形成工業(yè)用地、形成城鎮(zhèn)生活用地［10］、形成景觀或生態(tài)功能空間。根據(jù)各國(guó)圍填海造地的成因可以分為5種類型：防災(zāi)減災(zāi)需求主導(dǎo)、農(nóng)業(yè)需求主導(dǎo)、工業(yè)需求主導(dǎo)、城市化需求主導(dǎo)、景觀生態(tài)需求主導(dǎo)（表5）。

表5 圍填需求類型

5.2 填海規(guī)模及速度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度正相關(guān)

填海是由需求主導(dǎo)的人類活動(dòng)，縱觀每個(gè)國(guó)家的圍填海發(fā)展歷程，圍填海的規(guī)模取決于需求規(guī)模，圍填海的速度受制于填海技術(shù)和需求的迫切程度，而需求規(guī)模、填海技術(shù)和需求的迫切程度都直接間接地反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。根據(jù)生產(chǎn)要素分配理論，當(dāng)在一定時(shí)期，一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)，就迫切需要發(fā)展所需的空間這一生產(chǎn)要素及時(shí)給予供給，而陸域空間有限，加之短時(shí)期內(nèi)生產(chǎn)力水平不會(huì)產(chǎn)生質(zhì)變，進(jìn)行圍填海是最行之有效的發(fā)展空間拓展方法。因此，當(dāng)一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、人口膨脹期，填海規(guī)模和速度越大；反之，當(dāng)一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、人口增速趨緩，填海規(guī)模和速度隨之下降。

5.3 填海用途反映國(guó)家總體經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平

研究表明，每個(gè)國(guó)家在不同的歷史時(shí)期圍填海的主要用途變化呈現(xiàn)一定的規(guī)律性。就每個(gè)國(guó)家而言，在發(fā)展初期，填海主要用于糧食生產(chǎn)；隨之進(jìn)入現(xiàn)代化建設(shè)階段，填海主要用于工業(yè)、港口；進(jìn)入現(xiàn)代化后，填海逐漸成為增加親水空間、提供景觀生態(tài)區(qū)的重要手段。就整個(gè)世界圍填海發(fā)展歷程而言，發(fā)展中國(guó)家大部分仍處于通過填海為農(nóng)業(yè)、工業(yè)用地提供發(fā)展空間的階段，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)越來越注重填海的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和景觀設(shè)計(jì)，填海主要用于增加親水空間。

綜上，我國(guó)應(yīng)結(jié)合當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)比世界其他國(guó)家，吸取他們?cè)趪詈９芾碇械慕?jīng)驗(yàn)，為當(dāng)前我國(guó)的圍填海發(fā)展提供借鑒。

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