王蕾 蘇楊

最近兩年，國家公園體制在中國的生態(tài)文明建設(shè)和體制改革中獲得了前所未有的地位：2013年11月十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中首次提出，“加快生態(tài)文明制度建設(shè)……建立國家公園體制”；2015年5月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《生態(tài)文明意見》）也明文“建立國家公園體制，實(shí)行分級(jí)、統(tǒng)一管理，保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”。國家公園體制，既是“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”、建設(shè)“美麗中國”的切實(shí)手段，也是滿足人民群眾日益增長的精神文化需求的重要手段，尤其在當(dāng)前我國文化和自然遺產(chǎn)管理問題凸顯的情況下：許多遺產(chǎn)地保護(hù)不力，許多遺產(chǎn)景區(qū)門票價(jià)格上漲過快，節(jié)假日期間景區(qū)人滿為患、服務(wù)不佳等。這些問題已帶來廣泛的甚至頻繁的民怨，而從國際經(jīng)驗(yàn)來看，強(qiáng)調(diào)公益性的國家公園體制可以在一定范圍內(nèi)緩解這些問題，也是國際公認(rèn)最佳的處理保護(hù)與利用關(guān)系的遺產(chǎn)地管理方式。正因?yàn)榇?，?015年起，國家正式發(fā)文①開始國家公園體制試點(diǎn)工作。但從這些文件字面上還難以看出背后的理論支持和部門紛爭(zhēng)，只有明晰相關(guān)概念、部門利益和各地試點(diǎn)的障礙、訴求后，才可能確保各地、各部門對(duì)這一涉及面廣泛的重大改革能理解到位、執(zhí)行到位。

1關(guān)鍵詞“國家公園”近10年間的百度指數(shù)頻度變化情況

1 對(duì)國家公園相關(guān)概念和功能的理解

國家公園這個(gè)概念并沒有全球通用的嚴(yán)格定義，一般只認(rèn)為其有3方面共性特點(diǎn)：一是價(jià)值較高的保護(hù)區(qū)域（包括水域）；二是需要兼顧保護(hù)與利用，要為公眾提供多種服務(wù)，全面體現(xiàn)公益性，不能全域封閉管理；三是中央政府對(duì)其保護(hù)與利用要承擔(dān)重要責(zé)任。盡管概念還不統(tǒng)一，國家公園這4個(gè)字已經(jīng)成為保護(hù)領(lǐng)域全球認(rèn)知度最高的詞語，在中國也逐漸家喻戶曉?？梢詮陌俣戎笖?shù)來管窺這個(gè)詞在中國的影響力變化（圖1）：這個(gè)詞近10年來受關(guān)注度平穩(wěn)上升，且在《決定》第一次提到“建立國家公園體制”后也沒有顯著提升。這說明了3點(diǎn)：一是國家公園長期以來就是一個(gè)公眾認(rèn)可且喜聞樂見的高頻詞；二是2015年前，中國在建立國家公園體制方面還沒有出臺(tái)重大舉措；三是各類保護(hù)區(qū)域如果及時(shí)參與國家公園體制建設(shè)，可以在更大范圍的公眾中獲得更大的影響和支持。

然而，從專業(yè)角度來看，對(duì)國家公園相關(guān)概念，目前許多人的認(rèn)識(shí)還較模糊。如果對(duì)這些認(rèn)識(shí)進(jìn)行總結(jié)歸類的話，可以認(rèn)為存在兩個(gè)共識(shí)、兩個(gè)分歧：共識(shí)是都認(rèn)為國家公園價(jià)值較高，以保護(hù)為主；分歧有兩點(diǎn)：國家公園就是價(jià)值較高、面積較大的自然保護(hù)地？國家公園的功能主要就是自然保護(hù)？

共識(shí)的部分無需討論，但分歧的部分卻需明晰保護(hù)地、文化和自然遺產(chǎn)地、IUCN（世界自然保護(hù)聯(lián)盟）保護(hù)地體系、國家公園和自然保護(hù)區(qū)這幾個(gè)國家公園相關(guān)概念之間的聯(lián)系和區(qū)別：（1）保護(hù)地（Protected area）是個(gè)直譯詞，強(qiáng)調(diào)管制措施，包括了一切需要有特別保護(hù)措施的空間，但到中國后，被自然保護(hù)領(lǐng)域的專家習(xí)慣限定為各類型的自然保護(hù)地（排斥了文化遺產(chǎn)地）。（2）文化和自然遺產(chǎn)地是國際通用概念，強(qiáng)調(diào)價(jià)值評(píng)判，其與保護(hù)地存在兩點(diǎn)區(qū)別：專指價(jià)值較高（具有傳承價(jià)值）、資源多樣、功能多樣且已被納入管理體系的保護(hù)地（這就明顯區(qū)別于水源保護(hù)區(qū)、種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)這種單一生產(chǎn)功能保護(hù)地）；包括了文化遺產(chǎn)地（即以文化遺產(chǎn)作為保護(hù)價(jià)值主體的保護(hù)地。有些區(qū)域，如清西陵，從占地面積而言是以天然林為主體，但從保護(hù)價(jià)值主體來看則屬于文化遺產(chǎn)地）。（3）IUCN保護(hù)地體系，是世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）創(chuàng)建的關(guān)于自然保護(hù)地的分類分級(jí)管理體系②，從Ⅰ-Ⅵ共有6類，管理強(qiáng)度逐漸降低（自然保護(hù)區(qū)是第Ⅰ類，國家公園是第Ⅱ類）。

僅從外延來看，保護(hù)地最大，文化和自然遺產(chǎn)地、IUCN保護(hù)地都可被其涵蓋其中。以這個(gè)認(rèn)識(shí)為基礎(chǔ)，對(duì)“國家公園就是自然保護(hù)地嗎”這個(gè)分歧，自然就有答案：盡管許多自然保護(hù)領(lǐng)域的專家，把國家公園等同于價(jià)值較高的自然保護(hù)地，但二者在資源性質(zhì)、保護(hù)要求、管理方式等方面存在較明顯的差別。即便IUCN分類中，也將嚴(yán)格的自然保護(hù)地與國家公園區(qū)別開來。而《生態(tài)文明意見》中的提法，實(shí)際上也說明了中央認(rèn)可的國家公園主要依托文化和自然遺產(chǎn)，具有多種功能。不坐而論道看現(xiàn)實(shí)的話，以全世界建立最早、規(guī)模最大、管理最規(guī)范的美國國家公園體系來看，其國家公園在資源性質(zhì)和主要功能上也顯著有別于自然保護(hù)區(qū)：（1）自然保護(hù)區(qū)整體強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格保護(hù)，而國家公園強(qiáng)調(diào)保護(hù)利用兼顧，小面積利用、大面積保護(hù)；（2）自然保護(hù)區(qū)是發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和保護(hù)生物多樣性的平臺(tái)，其視覺景觀價(jià)值（審美價(jià)值）不一定高，而國家公園必須具有國家級(jí)的視覺景觀價(jià)值（當(dāng)然也可能伴生較重要的生態(tài)服務(wù)功能）。從世界文化與自然混合遺產(chǎn)武夷山就能明顯看出二者區(qū)別：作為遺產(chǎn)一部分的武夷山自然保護(hù)區(qū)，是中國生物多樣性的寶庫，保護(hù)區(qū)中約有哺乳動(dòng)物100余種，占全國同類動(dòng)物總數(shù)的1/4；鳥類約400余種，占全國總數(shù)的近1/3，但已停止開展商業(yè)性大眾旅游；同樣作為遺產(chǎn)地一部分的武夷山風(fēng)景名勝區(qū)，生物多樣性價(jià)值一般，風(fēng)景秀麗，是武夷山游客的主要目的地。這兩個(gè)區(qū)域，邊界相距30多km，明顯是兩類資源價(jià)值和功能不同的遺產(chǎn)地。另外，中國國家公園的候選地，還必須納入文化遺產(chǎn)地這類重要資源。這不僅是因?yàn)樽匀贿z產(chǎn)保護(hù)和文化遺產(chǎn)保護(hù)在很多情況下理念和管理體制相同且可相互助力，也因?yàn)橹袊淖匀贿z產(chǎn)中大多分布有文化遺產(chǎn)，文化遺產(chǎn)保護(hù)則常常會(huì)形成自然遺產(chǎn)（如風(fēng)水林），具體可參見表1 的說明。在試點(diǎn)文件中明確參與國家公園體制建設(shè)的13個(gè)部委局辦中，包括國家文物局，正是這種資源特點(diǎn)和共性管理需求的體現(xiàn)。

2黃石公園北大門

3我國文化和自然遺產(chǎn)地管理存在的問題及成因分析[2]

表1我國文化和自然遺產(chǎn)地管理體系的遺產(chǎn)類型對(duì)應(yīng)表[1]

而國家公園的功能，還不止于自然保護(hù)，美國國家公園更是將為人服務(wù)作為根本宗旨、將國家公園作為國家文化建設(shè)和科普教育的重要載體。套用我國的政策術(shù)語，美國是將其國家公園體系作為生態(tài)文明建設(shè)和文化建設(shè)的重要平臺(tái)。這方面，分別有1916年頒布的《國家公園管理局組織法》、黃石公園北大門鐫刻的名言和美國國家公園21世紀(jì)議程中的名言作為佐證：（1）“保存（公園地的）風(fēng)景、自然、歷史遺跡和野生生物并且將它們以一種能不受損害地傳給后代的方式提供給人們來欣賞?！?；（2）黃石公園北大門上鐫刻著“為了人民的利益和快樂”（圖2）；（3）1992 年，美國國家公園管理局在其發(fā)布的《美國國家公園 21 世紀(jì)議程》（ National Parks for the 21st Century ： the Vail Agenda ）中進(jìn)一步明確“我們國家的歷史遺跡、文化特征和自然環(huán)境有助于人們形成共同國家意識(shí)的能力——這應(yīng)是國家公園管理局的核心目標(biāo)?！?/p>

不惟美國如此，作為我國國家公園體制先行者的臺(tái)灣“國家公園”，其“國家公園法”中規(guī)定的國家公園的選定標(biāo)準(zhǔn)是“一、具有特殊自然景觀、地形、地物、化石及未經(jīng)人工培育自然演進(jìn)生長之野生或孓遺動(dòng)植物，足以代表國家自然遺產(chǎn)者。二、具有重要之史前遺跡、史后古跡及其環(huán)境，富有教育意義，足以培育國民情操，需由國家長期保存者。三、具有天賦育樂資源，風(fēng)景特異，交通便利，足以陶冶國民情性，供游憩觀賞者”。顯然，其中包括了自然和文化遺產(chǎn)，且將為國民服務(wù)視作“國家公園”的主要功能。

從前述這些可以看出，盡管許多自然保護(hù)領(lǐng)域的專家強(qiáng)調(diào)“park”詞義多樣，但從功能角度而言的“national park”中的“park”，和習(xí)慣理解中的公園具有更多相通之處。而對(duì)國家公園這個(gè)詞組，理解其內(nèi)涵時(shí)，除了前述三方面共性特點(diǎn)，還應(yīng)抓住以下兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：

第一，“國家”。對(duì)于“國家公園”，一定要明確其資源屬性為“國家”所有，主要由“中央政府”承擔(dān)事權(quán)，以此來保障公眾對(duì)于文化和自然遺產(chǎn)地資源的需要；通過“國家”級(jí)機(jī)構(gòu)合理處理保護(hù)與利用的關(guān)系，采取分區(qū)管理形式，將遺產(chǎn)地劃分為多類區(qū)域，主體功能不同，旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)和游客可及范圍限于某些功能區(qū)（如我國的自然保護(hù)區(qū)將旅游活動(dòng)及其他資源開發(fā)利用限于實(shí)驗(yàn)區(qū)）；在經(jīng)營方面有嚴(yán)格規(guī)定，管經(jīng)分離和特許經(jīng)營制度既利用了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的高效率，也易于把握利用的“度”。

第二，“公”?！皣夜珗@”的“公”，不僅是公有制的“公”，也是體現(xiàn)“全民公益性”的“公”，還是分區(qū)利用并向公眾開放的公共空間的“公”。國家應(yīng)該作為國家公園保護(hù)和利用的主要擔(dān)責(zé)者，在保護(hù)資源原真性和完整性的基礎(chǔ)上使國家公園全方位服務(wù)于公眾，既要充分發(fā)揮其生態(tài)功能，也要全面彰顯其教育、科研功能，從而使最廣泛的國民全方位受益于國家公園。

2 國家公園體制建設(shè)針對(duì)的問題及相關(guān)國際經(jīng)驗(yàn)

2.1 中國的文化和自然遺產(chǎn)地管理的共性問題

表1所示的中國的文化與自然遺產(chǎn)地資源豐富、類型多樣，但從功能發(fā)揮而言，普遍存在沒有保護(hù)好、沒有服務(wù)好、沒有經(jīng)營好等共性問題?？捎脠D3來概括這些問題及其直接成因、制度成因[2]?？梢钥闯?，多數(shù)直接成因是由制度缺陷造成的，如遺產(chǎn)地管理機(jī)構(gòu)或地方政府或當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民參與的商業(yè)開發(fā)無序，既與管理單位體制有關(guān)（許多遺產(chǎn)地管理機(jī)構(gòu)事業(yè)單位企業(yè)化管理，需要自收自支），也與資金機(jī)制不合理有關(guān)（高層級(jí)政府未盡到應(yīng)有事權(quán)，致使地方政府的事權(quán)與財(cái)力不對(duì)稱），還與土地權(quán)屬制度有關(guān)（許多遺產(chǎn)地管理機(jī)構(gòu)沒有土地權(quán)屬，禁止社區(qū)和個(gè)人無序經(jīng)營于法無據(jù)）。這些制度成因，對(duì)保護(hù)的沖擊最大，也在相當(dāng)程度上影響到遺產(chǎn)地的全民公益性（沒有服務(wù)好），其中資源價(jià)值較高、社會(huì)影響較大的遺產(chǎn)地，這個(gè)問題反而更突出：許多遺產(chǎn)地門票價(jià)格上漲過快，節(jié)假日期間景區(qū)人滿為患、服務(wù)不佳等。這不僅影響到“美麗中國”建設(shè)，也對(duì)國家的文化建設(shè)帶來了明顯的負(fù)面影響。

2.2 我國在國家公園體制建設(shè)上的既有探索

為解決我國的遺產(chǎn)地管理不佳的問題，并考慮與國際接軌，我國在國家公園領(lǐng)域，也有過一些探索（以下暫不涉及臺(tái)灣地區(qū)的情況）。例如，2008年，國家林業(yè)局同意將云南省作為國家公園建設(shè)試點(diǎn)省份，以具備條件的自然保護(hù)區(qū)為依托，開展國家公園建設(shè)工作；同年，環(huán)保部和國家旅游局選擇黑龍江省伊春市湯旺河區(qū)進(jìn)行國家公園建設(shè)試點(diǎn)，并為湯旺河國家公園授牌?！敖夜珗@體制”的重點(diǎn)在于體制，即通過新的管理體制實(shí)現(xiàn)國土空間的分功能使用，統(tǒng)籌解決管理問題。但從既有相關(guān)試點(diǎn)工作來看，先期進(jìn)行的這些試點(diǎn)在體制建設(shè)上難言成功，其對(duì)遺產(chǎn)地的管理，基本上是新瓶裝舊酒，在《決定》要求的“國家公園體制”上并無創(chuàng)新：絕大多數(shù)以各種方式掛牌“國家公園”的遺產(chǎn)地，仍然沿襲現(xiàn)有其他類遺產(chǎn)地管理體系的體制機(jī)制，沒有保護(hù)好、沒有服務(wù)好、沒有經(jīng)營好等遺產(chǎn)地管理的共性問題基本沒有得到緩解，有的地方不當(dāng)經(jīng)營現(xiàn)象還更加嚴(yán)重?？偨Y(jié)起來，開展這些試點(diǎn)工作的地方政府，本質(zhì)上還只是看重國家公園品牌的經(jīng)濟(jì)效益，試點(diǎn)情況既不規(guī)范、也不公益。這樣，無論國家公園還是國家公園體制，在中國大陸仍然處于事實(shí)空缺狀態(tài)。

2.3 美國國家公園體制的可借鑒關(guān)鍵點(diǎn)

國家進(jìn)行體制試點(diǎn)，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)是必須的，但因國情不同，體制的整體復(fù)制性不強(qiáng)。美國國家公園體制的精華，更多在于其管理理念——可以稱之為文化和自然遺產(chǎn)管理的“美國理念”：根據(jù)文化和自然遺產(chǎn)地的公益性質(zhì)確定資源的使命，然后建立與使命相應(yīng)的資金機(jī)制、管理機(jī)制、經(jīng)營機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等，以保證管理手段、管理能力與管理目標(biāo)相適應(yīng)[3]。在踐行這個(gè)理念時(shí)，最重要的是確定文化和自然遺產(chǎn)地的合理使命。主要通過國家公園和州立公園兩套體系，美國基本實(shí)現(xiàn)了根據(jù)資源的價(jià)值和公益性的差別對(duì)文化和自然遺產(chǎn)資源的分級(jí)管理③（這其實(shí)正是中央《生態(tài)文明意見》中的目標(biāo)）。事實(shí)上，從建立這一體系起，在這種分級(jí)管理中貫徹的是同一思想：無論何種文化和自然遺產(chǎn)資源，都不僅是我們從先輩那里繼承下來的，而且是從我們的后代那里借來的，所以，保持其原真性、完整性，實(shí)現(xiàn)其對(duì)公眾的可持續(xù)利用價(jià)值是主要目的。顯然，美國將遺產(chǎn)資源的公益服務(wù)排在其使命的第一位，且強(qiáng)調(diào)充分滿足國民的可持續(xù)利用需要。其資金機(jī)制、管理機(jī)制、經(jīng)營機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制都是為完成這一使命服務(wù)的。

而且，美國國家公園也非?？粗仄浣?jīng)濟(jì)功能——主要體現(xiàn)在對(duì)周邊社區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益和產(chǎn)生的工作崗位上。每一年，美國國家公園管理局都會(huì)發(fā)布這方面的測(cè)算報(bào)告。在2013年的報(bào)告（2013 National Park Visitor Spending Effects Economic Contributions to Local Communities, States, and the Nation （Natural Resource Report NPS/NRSS/EQD/NRR—2014/824））中，詳細(xì)說明了國家公園參觀者在周邊社區(qū)總共近146億美元消費(fèi)支出的具體構(gòu)成（表2）及產(chǎn)生了14.3萬個(gè)就業(yè)崗位。這正是“為了人民的利益和快樂”的充分體現(xiàn)。

表2 美國國家公園體系成員（401個(gè)）的經(jīng)濟(jì)效益

3 體制建設(shè)的難點(diǎn)和相關(guān)政策的重點(diǎn)

3.1 國家公園體制建設(shè)的難點(diǎn)

當(dāng)然，即便借鑒了文化和自然遺產(chǎn)管理的“美國理念”、明確了國家公園體制試點(diǎn)的目的和各項(xiàng)改革目標(biāo)，中國的頂級(jí)文化與自然遺產(chǎn)地，相對(duì)美國等發(fā)達(dá)國家的遺產(chǎn)資源，有兩個(gè)突出的體制建設(shè)約束：地、人，即土地權(quán)屬大多不屬于政府，內(nèi)部有大量原住民[4]。與之相對(duì)應(yīng)，帶來兩個(gè)體制建設(shè)難點(diǎn)：錢、權(quán)，即要讓這個(gè)體制能使遺產(chǎn)地充分體現(xiàn)“保護(hù)為主、全民公益性優(yōu)先”，其資金來源何在？相關(guān)權(quán)屬問題如何解決？管理中的責(zé)權(quán)如何劃分？

“地、人”這兩個(gè)約束和“錢、權(quán)”這兩個(gè)難點(diǎn)，使得具體的體制改革方案，不能不更多考慮基礎(chǔ)性制度（如自然資源產(chǎn)權(quán)制度）改革的先導(dǎo)性和國家公園體制改革的可行性，不能不更多考慮地方政府在推進(jìn)改革中的財(cái)力困難和既得利益結(jié)構(gòu)，不得不全面考慮相關(guān)部委在參與改革時(shí)的遺產(chǎn)地管轄空間范圍、職責(zé)分工和部門利益。也因此，中央指定由沒有部門利益、更能體現(xiàn)國家公園全面價(jià)值和對(duì)公眾生活影響的國家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展司生活質(zhì)量處牽頭起草相關(guān)改革方案，這是相對(duì)來說更能體現(xiàn)國家利益并聚焦管理問題的睿智安排。

3.2 相關(guān)政策的重點(diǎn)

首先必須說明的是，《決定》和《生態(tài)文明意見》提出了“建立國家公園體制”，但并沒有完整地闡釋國家公園體制，這樣就使相關(guān)部委在解讀以及現(xiàn)行落實(shí)《決定》時(shí)出現(xiàn)了各種偏差。這一方面是因?yàn)椤稕Q定》在表述時(shí)有些方面要言不煩、留下較大的解讀空間，一方面也是因?yàn)橄嚓P(guān)部委存在工作慣性、習(xí)慣從自身職責(zé)范圍乃至部門利益角度去推進(jìn)該項(xiàng)工作。因此，2014年中相關(guān)部委出臺(tái)的文件和自行開展的體制試點(diǎn)工作，或多或少存在不針對(duì)管理問題、不區(qū)別自然保護(hù)區(qū)和國家公園、不聚焦資金機(jī)制等共性問題。

借鑒文化和自然遺產(chǎn)管理的“美國理念”，中國的國家公園體制建設(shè)，顯然應(yīng)該聚焦“沒有保護(hù)好、沒有服務(wù)好、沒有經(jīng)營好”三大問題，體現(xiàn)“保護(hù)為主、全民公益性優(yōu)先”——這正是試點(diǎn)文件中明文提出的體制建設(shè)應(yīng)該達(dá)到的終極效果。但因?yàn)椴块T認(rèn)識(shí)的不統(tǒng)一，試點(diǎn)文件也在資金機(jī)制等方面做了妥協(xié)：中央并沒有專項(xiàng)資金支持第一階段（2015-2017年）的體制試點(diǎn)工作，而且，國家公園體制建設(shè)中繞不開的前提——自然資源資產(chǎn)管理制度也尚未建立。在這種認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)和支持力度下，體制試點(diǎn)工作必須切中時(shí)弊但又只能抓大放小，只有這樣才能使改革的正能量及時(shí)體現(xiàn)出來。

哪些制度重要呢？顯然，行業(yè)發(fā)展方方面面都要涉及的、影響核心資源使用方式的制度就是重要的，這些方面的制度改革就是響應(yīng)《決定》的當(dāng)務(wù)之急。全域性影響行業(yè)發(fā)展并在核心資源的使用方式和效率上起到?jīng)Q定性作用的制度，可分為兩類：（1）管權(quán)的制度；（2）管錢的制度。試點(diǎn)文件提出的體制機(jī)制改革方案，較好地針對(duì)了前述制度成因。對(duì)應(yīng)于此，試點(diǎn)文件中提出的改革目標(biāo)是建立“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”的管理體制，這包括統(tǒng)一的管理單位體制和資源管理體制，規(guī)范的資金機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、特許經(jīng)營機(jī)制和，高效的經(jīng)營機(jī)制和社區(qū)參與機(jī)制等。試點(diǎn)文件中給出了詳盡的時(shí)間表、路線圖、任務(wù)書。例如，其中明確試點(diǎn)區(qū)各類自然資源的權(quán)屬制度，包括試點(diǎn)區(qū)內(nèi)自然資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記計(jì)劃與辦法、自然資源管理方式和制度保障等。

而且，試點(diǎn)文件中還明確了建立的是體制試點(diǎn)區(qū)，不是公園。這有兩方面含義：（1）全國九個(gè)試點(diǎn)區(qū)，可以分別對(duì)這些體制機(jī)制進(jìn)行因地制宜的創(chuàng)新，只要符合“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”三個(gè)改革方向即可；（2）試點(diǎn)區(qū)不一定就是未來的國家公園，未來的國家公園的相關(guān)體制機(jī)制的呈現(xiàn)形式也不一定等同于試點(diǎn)區(qū)的體制機(jī)制。這樣，一方面讓試點(diǎn)區(qū)放開了手腳——可以在既定改革方向下進(jìn)行分階段創(chuàng)新，一方面也減少了試點(diǎn)過程的功利性——避免相關(guān)地方政府和部委把工作重點(diǎn)放在爭(zhēng)牌子和爭(zhēng)位子上。

3.3 體制機(jī)制的分階段實(shí)現(xiàn)方式

在中央沒有專項(xiàng)資金支持的情況下，讓省級(jí)地方政府主導(dǎo)的改革直接一步到位體現(xiàn)全民公益性，地方政府不僅無心也無力，這就是若干試點(diǎn)省在試點(diǎn)文件發(fā)布后參與熱情不高的直接原因，有的重要遺產(chǎn)地（如湖南張家界）甚至因此不愿被列為試點(diǎn)區(qū)。

在中央沒有專項(xiàng)資金支持和資源產(chǎn)權(quán)制度還難以進(jìn)行較大調(diào)整的情況下，各級(jí)地方政府的支持顯然是改革的基礎(chǔ)?？紤]體制改革的方向是統(tǒng)一、規(guī)范、高效，而全民公益性只是改革結(jié)果之一，如果在改革初始階段不強(qiáng)調(diào)全民公益，尤其是不動(dòng)地方政府的重要財(cái)源——景區(qū)門票，地方政府就會(huì)有參與的積極性并在統(tǒng)一管理上進(jìn)行更大的體制突破。因此，試點(diǎn)文件中的體制機(jī)制，應(yīng)確定分階段改革方案并選擇改革重點(diǎn)，這個(gè)原則可以概括為：保持既得利益結(jié)構(gòu)的情況下選擇性調(diào)整體制機(jī)制。

4 若干技術(shù)難點(diǎn)

即便有了這些考慮和改革方案設(shè)計(jì)，這項(xiàng)工作在推進(jìn)時(shí)也必須充分考慮相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中的難點(diǎn)，這可用三方面來概括：（1）不僅考慮合理性，還要更多考慮可行性；（2）不僅考慮國家公園體制試點(diǎn)區(qū)，還要考慮未來的國家公園；（3）不僅考慮國家公園，還要考慮未來完整、全面、覆蓋范圍廣泛的保護(hù)地體系（國家公園只是作為其中的一個(gè)類型）?？梢阅壳案魇【幹圃圏c(diǎn)方案時(shí)困難最大的遴選標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)劃方法和資金機(jī)制設(shè)計(jì)為例來說明。

4.1 遴選標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)劃方法

國家公園體制試點(diǎn)區(qū)和國家公園如何遴選，這是關(guān)系到頂級(jí)遺產(chǎn)地能否得到優(yōu)先保護(hù)、國家形象如何體現(xiàn)和全民福利如何得到保障的大事，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也因此必須考慮較多因素。僅從體制試點(diǎn)區(qū)來看，以下6方面因素應(yīng)該考慮：（1）資源價(jià)值和視覺景觀價(jià)值（審美價(jià)值）的雙重全球代表意義?？紤]到世界遺產(chǎn)地被選中時(shí)已經(jīng)進(jìn)行過資源評(píng)估，第一批體制試點(diǎn)區(qū)從現(xiàn)有世界遺產(chǎn)地中遴選更為合理。（2）生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)過程的典型性與國家代表性。面積夠大，能夠保護(hù)和展示某一生態(tài)類型及與之相適應(yīng)的人類生產(chǎn)生活方式，其典型景觀、生物多樣性或人文與歷史資源具備獨(dú)特性、觀賞性和游憩價(jià)值。（3）國家公園試點(diǎn)區(qū)域須具備管理體制上的典型性，能代表幾類遺產(chǎn)地管理體系。在我國自然和文化遺產(chǎn)地多頭管理的情況下，通過建立試點(diǎn)區(qū)實(shí)現(xiàn)對(duì)多類體系的“統(tǒng)一、規(guī)范”管理并構(gòu)建成龍配套的管理體制機(jī)制，這顯然能最好地體現(xiàn)國家公園體制建設(shè)試點(diǎn)意圖。（4）目前由高層級(jí)政府承擔(dān)主要事權(quán)保護(hù)的必要性。如景觀和生態(tài)資源優(yōu)質(zhì)的，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)，當(dāng)前由于經(jīng)濟(jì)開發(fā)沖動(dòng)導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)受威脅程度較高、地方政府難以全力保護(hù)，或難以負(fù)擔(dān)與資源價(jià)值和受威脅程度相匹配的保護(hù)任務(wù)。（5）土地國有程度較高，集體土地可以通過購買、租賃、置換等方式來取得所有權(quán)或地役權(quán)，可以較低的代價(jià)保證國家公園的“公有”屬性并探索地役權(quán)管理制度改革。（6）地方建園主動(dòng)性高。省級(jí)政府愿意通過調(diào)整機(jī)構(gòu)和土地權(quán)屬按國家方案實(shí)行統(tǒng)一管理并積極給予基層地方政府配套資金支持。

而對(duì)于國家公園體制試點(diǎn)區(qū)的邊界劃分和區(qū)內(nèi)的功能區(qū)劃分來說，技術(shù)含量更高，這是因?yàn)檫吔缇褪抢?。怎么劃定國家公園邊界，不僅意味著國家財(cái)力投入的大小區(qū)別，也意味著國家公園周邊區(qū)域選擇什么樣的發(fā)展方式和形成怎樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，還需要將區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與國家公園發(fā)展規(guī)劃充分協(xié)調(diào)，這在目前多規(guī)合一的大背景下尤顯技術(shù)難度。

4.2 資金機(jī)制設(shè)計(jì)

從管理問題和體制改革來看，可以認(rèn)為：資金是萬惡之源和萬難之本，正是不當(dāng)?shù)闹鹄袨槭沟梦覈z產(chǎn)地的管理問題叢生，但也必須認(rèn)識(shí)到資金機(jī)制是統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理體制的物質(zhì)基礎(chǔ)，且資金機(jī)制必須與經(jīng)營機(jī)制同步調(diào)整。

在資金機(jī)制的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中，必須解決3方面技術(shù)難題：（1）管理事務(wù)中權(quán)屬的細(xì)分；（2）政府和市場(chǎng)的事務(wù)界限；（3）中央和地方政府的事權(quán)劃分。

第一方面難題可以地役權(quán)(Easement)為例說明。中國可能入選國家公園的遺產(chǎn)地并非無人區(qū)（即便核心保護(hù)區(qū)域也是如此），僅從生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的需求來看，對(duì)居民只需要進(jìn)行滿足保護(hù)需要的權(quán)利限制即可，這就是地役權(quán)的概念，只是對(duì)土地的利用方式、利用強(qiáng)度進(jìn)行限制，然后進(jìn)行合理補(bǔ)償。從我國的保護(hù)需求來看，這種局部限制，在很多情況下甚至比封閉管理更合理。例如，依賴人工稻作系統(tǒng)才能生存的朱鹮，如果禁止了這種生產(chǎn)行為，反而可能滅絕。與地役權(quán)配套，必須建立多樣化的、合理的補(bǔ)償制度，主要包括兩個(gè)方面：（1）根據(jù)限制其生產(chǎn)資源的用途或使用強(qiáng)度的情況，進(jìn)行的補(bǔ)償；（2）根據(jù)保護(hù)人員付出的勞務(wù)成本進(jìn)行的補(bǔ)償。針對(duì)不同的補(bǔ)償對(duì)象，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)也不同④。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，需要考慮統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與差異化標(biāo)準(zhǔn)的問題。國家制定一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，如具體補(bǔ)償每畝多少錢；各地可以根據(jù)資源類型、發(fā)展?fàn)顩r、保護(hù)現(xiàn)狀、管理難易度、人財(cái)物投入等狀況進(jìn)行調(diào)整。

第二方面問題目前較為明確，公益性較強(qiáng)的服務(wù)屬于政府事務(wù)，而市場(chǎng)介入的只能是餐飲、住宿、交通等消費(fèi)彈性較大且不屬于基本公共服務(wù)的內(nèi)容。這些事務(wù)，在劃定空間范圍和業(yè)務(wù)范圍后，讓市場(chǎng)力量介入，會(huì)改善服務(wù)質(zhì)量、提高服務(wù)效率，即可以進(jìn)行特許經(jīng)營的，都是市場(chǎng)的事務(wù)。不過，各地政府在這方面的改革無心也無力，因?yàn)檫@方面的改革必然同步調(diào)整經(jīng)營機(jī)制，必然改變既得利益結(jié)構(gòu)。

更困難也是關(guān)注度最高的是第三方面問題。這是因?yàn)槲覈馁Y金機(jī)制上長期存在3方面問題：（1）事權(quán)劃分不明使資金供給沒有保障，法律沒有明確各級(jí)政府在其中的事權(quán)，尤其使擁有最強(qiáng)財(cái)權(quán)的中央政府在處理具有顯著的跨地區(qū)公益性的保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)事務(wù)上，也沒有盡到應(yīng)盡的責(zé)任；因此造成國家經(jīng)費(fèi)在自然保護(hù)地的“供”方面沒有保障：總量不足。（2）事權(quán)劃分不明使地區(qū)差異加劇了資金問題，事權(quán)劃分不明還因?yàn)槲覈鞯貐^(qū)之間財(cái)源狀況的巨大差異加重了資金問題；（3）中央財(cái)政投入可彌補(bǔ)地方財(cái)政不足和門票價(jià)格過高等問題。大部分可作為國家公園的區(qū)域處于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政投入和門票收入難以滿足保護(hù)管理的經(jīng)費(fèi)需求。這些地區(qū)的外部基礎(chǔ)設(shè)施和旅游服務(wù)設(shè)施不夠完善，外部交通可達(dá)性和內(nèi)部游覽可進(jìn)入性較差，游客數(shù)量較少，僅依靠門票收入不可能滿足保護(hù)管理的資金需求。同時(shí)，這些保護(hù)區(qū)所在地區(qū)的財(cái)政收支嚴(yán)重不平衡，財(cái)政資金對(duì)基本公共服務(wù)的支出都難以保證，用于自然保護(hù)地的資金劃撥更是少之又少。針對(duì)這些問題，三中全會(huì)《決定》明確提出，要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。合理劃分不同層級(jí)政府之間的事權(quán)是合理分配和使用財(cái)政資金的先決條件。結(jié)合我國國情和財(cái)政體制，按財(cái)政學(xué)理論，建議按以下三原則決定國家公園體制建設(shè)中中央和地方的事權(quán)劃分：（1）正外部性范圍原則。能體現(xiàn)超越主體空間范圍的效益，即為正外部性。國家公園的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、資源傳承價(jià)值、對(duì)國民的教育功能等，顯然都超越了本地范圍；（2）信息對(duì)稱原則。信息不對(duì)稱造成了市場(chǎng)交易雙方的利益失衡，影響社會(huì)的公平、公正的原則以及市場(chǎng)配置資源的效率。具體來說，一項(xiàng)事物信息處理越復(fù)雜，越可能造成信息不對(duì)稱的事項(xiàng)，越應(yīng)讓地方管理，因?yàn)榈胤秸煜せ鶎邮聞?wù)，比中央政府容易識(shí)別信息不對(duì)稱；（3）激勵(lì)相容原則?！凹?lì)相容”指有一種制度安排，使行為人追求個(gè)人利益的行為，正好與集體實(shí)現(xiàn)集體價(jià)值最大化的目標(biāo)相吻合，反之則為不相容。在國家公園體制建設(shè)中，即要設(shè)計(jì)一種體制或者模式，讓地方政府即使按照自己的利益去運(yùn)作，也能導(dǎo)致整體利益最大化（即體現(xiàn)全民公益性）。如果激勵(lì)相容，地方政府就有動(dòng)力采取行動(dòng)，而如果激勵(lì)不相容，就需要中央政府出面組織或者給予補(bǔ)貼。概括起來，即正外部性范圍越大（即資源價(jià)值越高）、信息越對(duì)稱、激勵(lì)越不相容的事務(wù)，就應(yīng)該由中央政府承擔(dān)事權(quán)，國家公園管理中的保護(hù)規(guī)劃編制、救災(zāi)搶險(xiǎn)、保護(hù)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等就屬于這樣的事務(wù)；而經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和園區(qū)范圍的拆遷（信息不對(duì)稱突出）等，顯然應(yīng)該屬于地方事權(quán)。只有將國家公園的主要事務(wù)按這三個(gè)原則劃分清楚后，才能明確國家公園管理中中央政府的出資范圍、總量和支付方式，才能使中央財(cái)政資金真正為“保護(hù)為主、全民公益性優(yōu)先”服務(wù)。

注釋：

①指十三個(gè)中央部委局辦（國家發(fā)改委、中央編辦、財(cái)政部、國土資源部、環(huán)保部、住建部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、國家旅游局、國家文物局、國家海洋局、國務(wù)院法制辦）于2015年1月簽發(fā)的《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》（發(fā)改社會(huì)〔2015〕171號(hào)）；其后，國家發(fā)展改革委辦公廳又于2015年3月連續(xù)發(fā)布了《國家公園2015工作要點(diǎn)與實(shí)施方案大綱》（發(fā)改辦社會(huì)【2015】445號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)建立國家公園體制試點(diǎn)2015年工作要點(diǎn)的通知》（發(fā)改辦社會(huì)〔2015〕707號(hào)）和《關(guān)于印發(fā)國家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案大綱的通知》（發(fā)改辦社會(huì)〔2015〕708號(hào)），指導(dǎo)具體工作。這四個(gè)文件在本文中統(tǒng)稱試點(diǎn)文件。試點(diǎn)文件中明確了北京、黑龍江、吉林、浙江、福建、湖北、湖南、青海、云南這九個(gè)省為試點(diǎn)省，每省各自建設(shè)一個(gè)國家公園體制試點(diǎn)區(qū)（分別為八達(dá)嶺、伊春、長白山、開化、武夷山、神農(nóng)架、城步、瑪多、普達(dá)措）。2015年10月發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》更明確提出在“十三五”期間“整合設(shè)立一批國家公園”，說明中央已經(jīng)明確國家公園體制試點(diǎn)工作會(huì)在“十三五”期間完成，中國第一批真正的國家公園應(yīng)在“十三五”后期產(chǎn)生。

②1994年，IUCN出版了《保護(hù)地管理類別指南》(Guideline for Protected Area Management Categories)一書，確立了新的保護(hù)地分類系統(tǒng)：Ⅰ類（嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)）、Ⅱ類（國家公園）、Ⅲ（自然紀(jì)念保護(hù)地）。Ⅳ（棲息地/植物種類管理區(qū)）、Ⅴ（陸地景觀和海洋景觀保護(hù)區(qū)）、Ⅵ（受到管理的資源保護(hù)區(qū)），其中將國家公園(National Park)納入保護(hù)地（Protected Area）。六個(gè)類別之第二類，并認(rèn)為國家公園主要以生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和游覽為目的實(shí)施管理的保護(hù)區(qū)，對(duì)該類陸地和/或海洋自然區(qū)有以下要求：（1）為現(xiàn)在及將來一個(gè)或多個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的完整性保護(hù)；（2）禁止有損于保護(hù)區(qū)規(guī)定目標(biāo)的資源開發(fā)或土地占用活動(dòng)；（3）為精神、科學(xué)、教育、娛樂及旅游等活動(dòng)提供一個(gè)環(huán)境和文化兼容的基地。

③由于歷史原因有少數(shù)例外。如在體系建立的早期，一些資源價(jià)值一般的遺產(chǎn)地因?yàn)橥恋貦?quán)國有也被納入國家公園體系。

④補(bǔ)償對(duì)象主要分為地方政府、原住民、保護(hù)機(jī)構(gòu)和部分居民，根據(jù)對(duì)象確定不同的補(bǔ)償內(nèi)容：（1）補(bǔ)償?shù)胤秸糜诔擎?zhèn)限制地產(chǎn)開發(fā)和服務(wù)業(yè)等替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展而造成財(cái)政收入減少等成本或損失；（2）補(bǔ)償給原住民的資金用于彌補(bǔ)征地拆遷、搬遷人口、居民安置過程中耗費(fèi)的成本以及由于遺址本體保護(hù)而進(jìn)行限耕限挖控制給農(nóng)民造成的生計(jì)損失，根據(jù)土地使用方式和產(chǎn)出確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；（3）補(bǔ)償給保護(hù)機(jī)構(gòu)和部分居民的資金主要用于在保護(hù)區(qū)域及其周圍相關(guān)保護(hù)區(qū)域內(nèi)承擔(dān)管護(hù)工作和相關(guān)勞務(wù)的成本，如對(duì)生態(tài)資源變化情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，組織專家委員會(huì)對(duì)遺產(chǎn)的保護(hù)、管理狀況進(jìn)行定期評(píng)估，對(duì)國家公園所在地方政府及其負(fù)責(zé)人進(jìn)行考核評(píng)價(jià)等內(nèi)容。

⑤圖1由百度指數(shù)生成，其余圖表由作者提供。

[1]王蕾,蘇楊,欒曉峰.自然保護(hù)區(qū)就是禁止開發(fā)區(qū)嗎？——主體功能區(qū)規(guī)劃中禁止開發(fā)區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)研究[J].自然資源學(xué)報(bào),2009,(8):42-45.

[2]劉世錦,林家彬,蘇楊.中國文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展報(bào)告[M].北京:社科文獻(xiàn)出版社,2010年.

[3]蘇楊,汪昌極.美國自然文化遺產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國有關(guān)改革的啟示[J].中國園林,2005,(8)：46-53.

[4]周建華,溫亞利.中國自然保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬管理現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)[J].環(huán)境保護(hù),2006,(11):60-63.