□ 文/國務(wù)院國資委研究中心原主任、監(jiān)事會巡視員　李保民

央企境外資產(chǎn)監(jiān)管亟待加強(qiáng)

□ 文/國務(wù)院國資委研究中心原主任、監(jiān)事會巡視員李保民

“十二五”以來，央企境外資產(chǎn)總額從2.7萬億元增至4.9萬億元，年均增長16.4%；營業(yè)收入從2.9萬億元增至4.6萬億元，年均增長12.2%。截至2014年底，共有107家中央企業(yè)在境外設(shè)立8515家分支機(jī)構(gòu)。但在審計方面，目前央企境外資產(chǎn)主要依靠企業(yè)自行審計，導(dǎo)致其賬本成了一本“糊涂賬”。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，大量國有資本將走出國門，央企境外資產(chǎn)透明化、公正化的問題也更加凸顯。

現(xiàn)狀

隨著央企上市和國際化步伐的加快，境外資產(chǎn)規(guī)模日益擴(kuò)大，但與此相對應(yīng)的企業(yè)境外資產(chǎn)管理制度和手段卻仍較為缺乏，境外資產(chǎn)管理水準(zhǔn)和境外資產(chǎn)監(jiān)管力度都亟待加強(qiáng)。不少企業(yè)在境外資產(chǎn)管理和境外投資監(jiān)管等方面存在很大的漏洞，境外國有資產(chǎn)流失的潛在風(fēng)險依然很大。

央企境外資產(chǎn)規(guī)模大、投資項(xiàng)目多、產(chǎn)業(yè)鏈條長，客觀上加大了企業(yè)管理難度。境外資產(chǎn)存續(xù)海外，受駐在國國家政策、法律法規(guī)和經(jīng)營環(huán)境差異的制約，一些企業(yè)境外機(jī)構(gòu)需要以私人名義在境外注冊公司、投資參股、購置資產(chǎn)或進(jìn)行其他經(jīng)營活動；還有一些境外機(jī)構(gòu)在開拓市場階段，由于規(guī)模小、人員少，難以實(shí)行內(nèi)部控制制度；一些境外機(jī)構(gòu)在工程項(xiàng)目完工后存在大量已提足折舊的施工機(jī)械設(shè)備，在轉(zhuǎn)讓、報廢、損毀、盤虧時難以進(jìn)行固定資產(chǎn)清理。這些錯綜復(fù)雜的現(xiàn)象給企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管工作帶來一定難度。

目前央企境外資產(chǎn)實(shí)物管理主要由境外機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，公司本部財務(wù)部負(fù)責(zé)對境外資產(chǎn)進(jìn)行價值形態(tài)的管理，包括境外固定資產(chǎn)會計核算和境外資產(chǎn)會計報表管理，而更多的資產(chǎn)實(shí)物管理權(quán)限和管理責(zé)任基本由境外機(jī)構(gòu)自身承擔(dān)。一些企業(yè)在管理制度中對境外資產(chǎn)的主責(zé)管理部門未明確定位，或定位模糊，給境外資產(chǎn)監(jiān)管工作的組織協(xié)調(diào)和深入開展帶來一定影響。很多企業(yè)對境內(nèi)資產(chǎn)管理、監(jiān)督做的相對較好，境內(nèi)資產(chǎn)財務(wù)管理制度也比較健全完善，但在如何管理和監(jiān)督境外資產(chǎn)上，無論是理論還是實(shí)踐都尚在探索階段，沒有可以借鑒的成功管理經(jīng)驗(yàn)和模式，需要企業(yè)管理層、境外機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目管理人員、財務(wù)人員和企業(yè)審計監(jiān)察人員在實(shí)踐中總結(jié)摸索。

境外機(jī)構(gòu)權(quán)屬、地產(chǎn)及房屋的產(chǎn)權(quán)管理不明晰。境外機(jī)構(gòu)的土地及房屋取得方式各異，有的因歷史原因以個人名義對外購買房產(chǎn)，有的房產(chǎn)系無償轉(zhuǎn)讓形成但沒有資產(chǎn)歸屬證明，還有一些境外機(jī)構(gòu)以租賃方式取得，但租期各異，法律規(guī)定各異，境外機(jī)構(gòu)的注冊方式也因各國法律規(guī)定不同存在很大差別。一些企業(yè)疏于對境外機(jī)構(gòu)注冊文本、營業(yè)執(zhí)照、地契、房產(chǎn)合同等重要資產(chǎn)文本的管理和監(jiān)控，也沒有建立相應(yīng)的檔案管理制度進(jìn)行規(guī)范，造成境外產(chǎn)權(quán)檔案管理的漏洞。

企業(yè)境外機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和管理人員均周期性輪換，人員流動性較大。根據(jù)國資委新出臺的境外資產(chǎn)管理辦法規(guī)定，注冊人員變更應(yīng)及時在駐在國當(dāng)?shù)剞k理變更登記手續(xù)，并統(tǒng)一由中央企業(yè)向國資委履行產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。但由于各種客觀因素影響，一些企業(yè)的境外機(jī)構(gòu)并未及時履行境外機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)變更登記，造成注冊人與實(shí)際法人情況不符。國有產(chǎn)權(quán)關(guān)系沒有及時進(jìn)行變更，不僅會給企業(yè)后續(xù)經(jīng)營帶來隱患，也不符合境外資產(chǎn)管理要求，加大了境外資產(chǎn)流失風(fēng)險。

問題

央企境外機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)不健全，境外機(jī)構(gòu)管理機(jī)制不能適應(yīng)國際市場競爭需要。目前很多企業(yè)在境外資產(chǎn)管理方面已逐步探索出一些行之有效的方法，如在海外投融資和財務(wù)資金方面實(shí)行統(tǒng)一管理，在境外人力資源方面采取公司本部直接派駐和人才屬地化相結(jié)合的管理模式等。但受傳統(tǒng)管理體制和缺乏境外機(jī)構(gòu)管理經(jīng)驗(yàn)的影響，很多境外企業(yè)的法人治理機(jī)構(gòu)仍缺乏健全機(jī)制，機(jī)構(gòu)設(shè)置極不健全，企業(yè)管理極不完善，造成一些境外投資行為和國有資產(chǎn)管理長期游離于國資監(jiān)管之外。一些企業(yè)對境外機(jī)構(gòu)只要求其完成年度財務(wù)預(yù)算指標(biāo)與年度經(jīng)營任務(wù)即可，忽視對境外機(jī)構(gòu)經(jīng)營狀況、資產(chǎn)管理、內(nèi)控體系、風(fēng)險管理的關(guān)注和控制。目前很多企業(yè)的境外機(jī)構(gòu)大多實(shí)行承包經(jīng)營式的管理模式，在產(chǎn)權(quán)關(guān)系仍不明晰的情況下，這種管理模式很難保障國有企業(yè)出資人權(quán)益，容易使境外機(jī)構(gòu)過于關(guān)注自身經(jīng)濟(jì)利益最大化，而忽視對境外資產(chǎn)的環(huán)節(jié)管理和控制，導(dǎo)致境外國有資產(chǎn)流失。

企業(yè)境外國有資產(chǎn)管理制度、監(jiān)管機(jī)制和風(fēng)險防范、內(nèi)控體系缺失。境外國有資產(chǎn)管理屬于國有資產(chǎn)管理的重要組成部分，但其境外存續(xù)的特殊性和風(fēng)險的不確定性，又需要企業(yè)單獨(dú)制定針對境外資產(chǎn)的管理制度，包括日常管理、內(nèi)部控制、風(fēng)險防范和過程監(jiān)督。但在現(xiàn)實(shí)中，很多企業(yè)的境外管理制度要么過于簡單化形式化，沒有風(fēng)險防控點(diǎn)，要么執(zhí)行措施乏力，沒有形成管理、監(jiān)督、防控的境外資產(chǎn)管理體系。一些企業(yè)甚至在境外資產(chǎn)制度建設(shè)上存在盲區(qū)，制度和機(jī)制的空白不僅給境外資產(chǎn)管理和監(jiān)督帶來難度，也極容易造成境外國有資產(chǎn)失控甚至流失。

企業(yè)境外機(jī)構(gòu)財務(wù)基礎(chǔ)工作和財務(wù)管理仍不夠規(guī)范、健全，給境外資產(chǎn)管理帶來難度，造成境外國有資產(chǎn)大量流失。目前，央企海外機(jī)構(gòu)大都建立內(nèi)賬、外賬兩套賬務(wù)體系，外帳應(yīng)對當(dāng)?shù)胤?、財?wù)和稅務(wù)的相關(guān)規(guī)定，內(nèi)賬則反映企業(yè)真實(shí)財務(wù)、資產(chǎn)狀況，并保證與境內(nèi)母公司財務(wù)核算體系口徑一致。兩套賬目體系的存在盡管有其客觀理由支撐，但一定程度上也給境外資產(chǎn)管理帶來風(fēng)險，加大了資產(chǎn)流失甚至出現(xiàn)違法現(xiàn)象的發(fā)生。一些企業(yè)境外機(jī)構(gòu)利用兩套賬目違規(guī)設(shè)立“小金庫”化公為私，或者以投資實(shí)體為名通過兩套賬非法、隱匿性轉(zhuǎn)移境外資產(chǎn)；一些企業(yè)的境外機(jī)構(gòu)甚至未設(shè)立專職財務(wù)人員，財務(wù)工作和報表匯總均定期由公司總部財務(wù)人員代為完成，公司總部僅以所屬境外企業(yè)的財務(wù)報告和報表上的數(shù)字來了解其資產(chǎn)狀況，造成境外機(jī)構(gòu)的日常資產(chǎn)管理疏于管理和監(jiān)督，企業(yè)總部亦無法有針對性對境外機(jī)構(gòu)實(shí)施資產(chǎn)效益的考核和評價。

受海外機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員的局限，目前大多數(shù)國有企業(yè)均未在境外機(jī)構(gòu)設(shè)立專門審計監(jiān)察部門，因此對海外機(jī)構(gòu)及所屬海外項(xiàng)目的審計監(jiān)察均由公司總部審計部門行使，很多企業(yè)的審計任務(wù)繁重，真正對境外資產(chǎn)效益實(shí)施專門的審計較少；由于企業(yè)管理鏈條長，實(shí)施企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)察的組織協(xié)調(diào)也較為復(fù)雜，造成企業(yè)財務(wù)審計和監(jiān)察力度乏力，直至境外機(jī)構(gòu)資產(chǎn)出現(xiàn)流失和海外經(jīng)營出現(xiàn)重大漏洞或失誤后，公司總部才開始介入現(xiàn)場審計監(jiān)察及賬務(wù)清理。因?qū)徲嫳O(jiān)察環(huán)節(jié)的薄弱給企業(yè)造成損失的事例已經(jīng)在很多企業(yè)中出現(xiàn)。

措施

全面梳理企業(yè)境外資產(chǎn)真實(shí)情況，為后續(xù)管理和監(jiān)督夯實(shí)基礎(chǔ)。境外資產(chǎn)主要涉及產(chǎn)權(quán)歸屬、境外投資和固定資產(chǎn)等方面，情況復(fù)雜，需要企業(yè)對境外資產(chǎn)進(jìn)行一次徹底全面的海外清產(chǎn)核資，摸清企業(yè)境外資產(chǎn)的實(shí)物存量和管理現(xiàn)狀，對做法不規(guī)范和制度建設(shè)缺失的情況及時進(jìn)行糾正。

進(jìn)一步建立和完善企業(yè)境外國有資產(chǎn)管理制度和海外投資制度建設(shè)，構(gòu)建“促進(jìn)企業(yè)提高執(zhí)行力、強(qiáng)化內(nèi)部管控、防范國有資產(chǎn)流失”的制度體系和操作規(guī)程。2011年6月，國資委公布了針對央企境外資產(chǎn)監(jiān)管的兩份重要文件，對中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)管制度作出了較為完整的規(guī)定，表明維護(hù)境外國有資產(chǎn)的安全、完整已納入政府出資人的監(jiān)管視角。央企可以根據(jù)國家相關(guān)政策并結(jié)合企業(yè)實(shí)際，在全面梳理境外資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加強(qiáng)境外機(jī)構(gòu)管理制度建設(shè)和內(nèi)控風(fēng)險管理體系建設(shè)。在總部層面深化企業(yè)改革，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，加大科技創(chuàng)新力度，梳理健全境外資產(chǎn)管理制度、境外資產(chǎn)責(zé)任追究制度、境外資產(chǎn)內(nèi)部控制制度、境外資產(chǎn)文件歸檔制度等相關(guān)管理辦法。辦法應(yīng)涉及產(chǎn)權(quán)、財務(wù)、風(fēng)險、內(nèi)控、投資等方面，從制度上規(guī)范和加強(qiáng)境外資產(chǎn)管理，在企業(yè)建立起完善的既符合固定資產(chǎn)管理一般要求又符合境外資產(chǎn)管理特殊要求的管理體系；在境外機(jī)構(gòu)層面，應(yīng)建立現(xiàn)代公司治理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)部制衡，保證境外投資決策程序的科學(xué)，從源頭上加大風(fēng)險防范力度，強(qiáng)化企業(yè)管理和風(fēng)險管控。

企業(yè)應(yīng)建立起實(shí)物管理、價值管理和使用管理三個管理體系，切實(shí)履行和發(fā)揮對企業(yè)境外資產(chǎn)的管理職能。包括保障企業(yè)境外資產(chǎn)所有權(quán)、強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)約束、控制產(chǎn)權(quán)變動及對企業(yè)的經(jīng)營管理實(shí)施監(jiān)督等。企業(yè)境外資產(chǎn)管理部門應(yīng)嚴(yán)格清晰部門管理權(quán)限，明確境外資產(chǎn)的主責(zé)部門，實(shí)物管理、價值管理和使用管理部門之間應(yīng)建立日常聯(lián)動、協(xié)商的工作機(jī)制，通過部門之間的協(xié)調(diào)、合作和彼此控制，達(dá)到境外資產(chǎn)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，歸口管理，分級負(fù)責(zé)，嚴(yán)格審批，責(zé)任到人，物盡其用，效益優(yōu)先”的管理要求。

建立境外資產(chǎn)監(jiān)管長效機(jī)制。央企在境外資產(chǎn)監(jiān)管方面一般采取兩種方式，一種是通過公司董事會進(jìn)行監(jiān)管，另一種就是公司內(nèi)部監(jiān)管。企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)兩個方面的監(jiān)管力度，建立起境外資產(chǎn)監(jiān)管的長效機(jī)制和內(nèi)部控制體系及責(zé)任追究機(jī)制，并與懲防體系建設(shè)有效對接，重在預(yù)防，監(jiān)督靠前，重點(diǎn)監(jiān)督境外機(jī)構(gòu)執(zhí)行國有資產(chǎn)管理規(guī)定情況，及時排查境外資產(chǎn)管理中的潛在風(fēng)險及管理漏洞，及時糾正管理中的違規(guī)問題并制定整改措施。通過監(jiān)管機(jī)制和管理體系的健全完善，努力使企業(yè)在實(shí)現(xiàn)企業(yè)價值最大化管理目標(biāo)的同時，履行企業(yè)境外國有資產(chǎn)保值增值的社會職責(zé)。

加大企業(yè)境外資產(chǎn)專項(xiàng)效能監(jiān)察和專項(xiàng)審計力度。企業(yè)應(yīng)充分發(fā)揮效能監(jiān)察和內(nèi)部專項(xiàng)審計對境外資產(chǎn)的監(jiān)督作用，把境外資產(chǎn)效能監(jiān)察工作提到企業(yè)日程上來，對境外固定資產(chǎn)采購、使用、審批、境外機(jī)構(gòu)權(quán)屬進(jìn)行專項(xiàng)效能監(jiān)察和內(nèi)部審計，同時在對企業(yè)境外資產(chǎn)實(shí)施效能監(jiān)察和內(nèi)部審計時，應(yīng)配備熟悉海外業(yè)務(wù)、熟悉財務(wù)、工程業(yè)務(wù)的高素質(zhì)的專業(yè)人員，確保工作完成。

國有出資人和政府管理部門加大、延伸監(jiān)管觸角。作為央企出資人和對外貿(mào)易主管部門，國資委和商務(wù)部應(yīng)加大對央企海外業(yè)務(wù)指導(dǎo)和境外資產(chǎn)的監(jiān)管力度，從政府層面出臺完善境外資產(chǎn)管理制度和實(shí)施細(xì)則，同時進(jìn)一步推進(jìn)并規(guī)范中央企業(yè)對外投資合作行為，減少“走出去”過程中的盲目和激進(jìn)，避免企業(yè)短期投資行為和過度競爭，保障境外資產(chǎn)安全、完整和保值增值。

新一輪國企改革大幕已經(jīng)開啟，其中一個重要的核心就是強(qiáng)化監(jiān)管。針對央企境外資產(chǎn)監(jiān)管難題，應(yīng)該分別從資產(chǎn)、人、制度等方面進(jìn)行監(jiān)管細(xì)化。首先，需要對境外企業(yè)進(jìn)行分類管理。此前，關(guān)于央企功能界定分類方案的初步意見已經(jīng)形成。按照方案，央企將被分為公益保障類、特定功能類和商業(yè)競爭類，且不同類型的央企未來的改革方向也各有側(cè)重。其次，要強(qiáng)化對人的監(jiān)督。要讓紀(jì)委、監(jiān)察、審計、監(jiān)事會等各自的功能與境外企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條匹配起來，與境外人員匹配起來。盡快從制度規(guī)范，特別是從境外企業(yè)立法的角度去思考。進(jìn)一步完善已有管理辦法，從法制層面對境外企業(yè)進(jìn)行更加規(guī)范化的監(jiān)督和管理。此外，還要充分利用現(xiàn)在的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，借用信息化網(wǎng)絡(luò)來進(jìn)行監(jiān)管。