□ 文/商務(wù)部研究院跨國(guó)公司研究中心主任 何曼青

探索國(guó)有石油公司改革路徑

□ 文/商務(wù)部研究院跨國(guó)公司研究中心主任 何曼青

我國(guó)石油天然氣體制改革首先應(yīng)厘清改革的主體和方向，不能單純地認(rèn)為依靠新進(jìn)入者就能夠真正重構(gòu)一個(gè)更優(yōu)質(zhì)的市場(chǎng)，也不能單純只將國(guó)家石油公司作為“被改革”對(duì)象。我國(guó)油氣體制改革應(yīng)圍繞政府與市場(chǎng)的關(guān)系、國(guó)家石油公司與政府的關(guān)系、油氣資源收入與國(guó)民福利的關(guān)系進(jìn)行體制機(jī)制重構(gòu)。國(guó)家石油公司處于三大關(guān)系的交匯點(diǎn)，是我國(guó)石油天然氣體制的重要組成部分。

國(guó)家石油公司改革現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

我國(guó)油氣體制改革經(jīng)歷了三個(gè)階段：轉(zhuǎn)換政府職能、實(shí)行政企分開(kāi)（1978年-1988年）；調(diào)整企業(yè)與市場(chǎng)關(guān)系、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制（1988年-1998年）；以政府機(jī)構(gòu)改革和兩大石油集團(tuán)重組為標(biāo)志的石油行業(yè)管理體制和市場(chǎng)體系革命性重構(gòu)（1998年以來(lái)）。

經(jīng)過(guò)30多年的改革與發(fā)展，政府對(duì)我國(guó)石油行業(yè)的管理方式實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃配置向市場(chǎng)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，政企分開(kāi)邁出實(shí)質(zhì)性步伐，出資人在法律層面上得到明確，企業(yè)總體上成為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相融合的主體；市場(chǎng)準(zhǔn)入逐步放寬，鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)和多元主體參與，由市場(chǎng)配置資源和決定產(chǎn)品價(jià)格的市場(chǎng)機(jī)制取得顯著成效。三大國(guó)家石油公司油氣核心業(yè)務(wù)均已在境外上市10多年，實(shí)現(xiàn)了公司治理和體制機(jī)制重大變革，海外經(jīng)營(yíng)取得跨越式發(fā)展。

目前，除三大國(guó)家石油公司之外，還有眾多地方國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)，以及合資、外資企業(yè)等市場(chǎng)主體，共同參與我國(guó)油氣勘探開(kāi)發(fā)、煉油、儲(chǔ)運(yùn)和銷售等業(yè)務(wù)。目前我國(guó)地方和民營(yíng)煉廠原油加工能力已占全國(guó)1/4，三大石油公司之外的加油站數(shù)量已占全國(guó)的50%，還有眾多技術(shù)服務(wù)商、工程建設(shè)企業(yè)、設(shè)備制造商活躍在相關(guān)油氣市場(chǎng)。此外，國(guó)際大型石油石化公司都已在我國(guó)投資布局并建立了一定規(guī)模的油氣生產(chǎn)基地和營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)。我國(guó)油氣行業(yè)已初步形成以三大國(guó)家石油公司為主導(dǎo)、多種所有制成分共同參與、大中小企業(yè)共同發(fā)展的格局。但是，隨著改革的不斷深入，我們也清醒地看到我國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)組織和管理體制還存在一些突出的問(wèn)題。

一是油氣市場(chǎng)機(jī)制不夠完善。油氣市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不盡合理，交易市場(chǎng)不夠發(fā)育，缺乏價(jià)格發(fā)現(xiàn)和市場(chǎng)形成價(jià)格的機(jī)制。由于政策法規(guī)等方面的限制，其他社會(huì)資本難以進(jìn)入油氣勘探開(kāi)發(fā)市場(chǎng)。二是油氣行業(yè)監(jiān)管體制有待健全。政府管理石油行業(yè)的職能在一定程度上存在交叉、分散和不到位的情況。監(jiān)管力量薄弱，監(jiān)管方式和技術(shù)手段尚不適應(yīng)油氣體制改革與發(fā)展的需要。三是國(guó)家石油公司被賦予過(guò)多政治責(zé)任。國(guó)家石油公司的首要任務(wù)是政治責(zé)任，保障國(guó)家能源安全，但企業(yè)行為應(yīng)該是市場(chǎng)化的。政府過(guò)多的行政干預(yù)和保護(hù)，導(dǎo)致石油公司大而不強(qiáng)，在理念、管理和人才國(guó)際化等方面與國(guó)際石油公司存在一定的差距。四是國(guó)家石油公司資本運(yùn)營(yíng)效率偏低。2014年，中國(guó)石油、中國(guó)石化凈資產(chǎn)利潤(rùn)率分別為5.7%和5.1%，低于中國(guó)企業(yè)500強(qiáng)的平均水平。從實(shí)際運(yùn)營(yíng)看，國(guó)家石油公司無(wú)論在公司治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、人事用工、激勵(lì)約束、監(jiān)督管理以及社會(huì)負(fù)擔(dān)等諸多方面都不同程度地存在問(wèn)題。五是國(guó)家石油公司功能定位尚待明確。出資人機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家石油公司監(jiān)管有過(guò)多過(guò)細(xì)傾向，尚未實(shí)現(xiàn)以管資本為主的監(jiān)管體制，政府與國(guó)家石油公司的關(guān)系尚待重塑，需要探索新的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式，與我國(guó)油氣體制改革相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)、相支撐。

挪威油氣改革模式對(duì)我國(guó)油氣改革的啟示

挪威國(guó)家石油公司（Statoil）是一家國(guó)有資本控股的公眾公司，2001年在紐約和奧斯陸同時(shí)上市，國(guó)有股從上市時(shí)的82%減持至當(dāng)前的67%，2013年在全球能源企業(yè)250強(qiáng)榜單中排位第五名。雖然該公司是國(guó)家石油公司，但挪威政府從不干預(yù)公司日常運(yùn)作，不審批公司發(fā)展規(guī)劃和投資決策，并且不在公司直接派駐董事和任命高管，而是以一家類似國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)的公司（國(guó)有股100%）代表國(guó)家直接經(jīng)營(yíng)財(cái)政權(quán)益。挪威國(guó)家石油公司在由外聘獨(dú)立董事和員工代表組成的董事會(huì)指導(dǎo)下，實(shí)行以企業(yè)執(zhí)行委員會(huì)為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的決策機(jī)制，參與全球市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，為包括大股東佩德羅公司（Petoro）在內(nèi)的所有股東創(chuàng)造價(jià)值。

挪威國(guó)家石油公司1972年成立，負(fù)責(zé)挪威國(guó)內(nèi)油氣開(kāi)發(fā)和對(duì)外油氣合作。在該公司成立的同時(shí)，政府設(shè)立了國(guó)家石油管理局。國(guó)家石油管理局代表國(guó)家行使主權(quán)，負(fù)責(zé)油氣田勘探開(kāi)發(fā)的招標(biāo)工作。1985年，建立了新的油氣開(kāi)發(fā)分成機(jī)制，通過(guò)設(shè)立國(guó)家直接財(cái)政權(quán)益參與油氣開(kāi)發(fā)分成；挪威國(guó)家石油公司間接參與油氣開(kāi)發(fā)分成。1990年，成立政府石油基金，作為全體國(guó)民的養(yǎng)老基金。從1996年開(kāi)始，每年一次將國(guó)家的石油凈收益劃入該基金，讓全體國(guó)民能夠享受到油氣開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的好處。

2001年，建立了新的油氣行業(yè)監(jiān)管和組織體系，與之相配套實(shí)施了一系列的機(jī)構(gòu)改革。挪威國(guó)家石油公司于2001年6月18日上市，實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)，成為純商業(yè)公司，同時(shí)將其天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)剝離給新成立的挪威天然氣運(yùn)輸公司（Gassco）。在挪威國(guó)家石油公司的出資人層面，成立類似國(guó)有資本投資公司的佩德羅公司，一方面持有上市公司的國(guó)有股份，另一方面接替國(guó)家直接財(cái)政權(quán)益，負(fù)責(zé)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)管理。2007年，根據(jù)公司戰(zhàn)略和海外業(yè)務(wù)發(fā)展需要，挪威國(guó)家石油公司與挪威海德魯公司（Hydro）下屬的石油天然氣業(yè)務(wù)正式合并，組建成立了全新的挪威國(guó)家石油公司，合并后的挪威國(guó)家石油公司成為了全球最大的海洋油氣開(kāi)發(fā)商。

佩德羅公司在挪威國(guó)家石油公司2001年上市的同時(shí)成立，接替國(guó)家直接財(cái)政權(quán)益，成為挪威油氣行業(yè)的國(guó)有資本投資公司。該公司是挪威大陸架上擁有油氣儲(chǔ)量最大的公司，共參與了137個(gè)作業(yè)許可區(qū)塊，包括40個(gè)在產(chǎn)油氣田。佩德羅公司有以下幾個(gè)定位，值得思考和借鑒：一是該公司從不當(dāng)作業(yè)者，而是作為股東之一參與油氣勘探開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，分擔(dān)成本并獲得收益。二是該公司從不參與許可申請(qǐng)，都是直接從政府手中獲得參與權(quán)，即挪威國(guó)家石油管理局研究并推薦國(guó)家是否參與某一油氣勘探開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，以及參與比例，由佩德羅公司決定并執(zhí)行。過(guò)去，該公司完全聽(tīng)從政府指令，但現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展到能與政府討論經(jīng)營(yíng)方針，成為實(shí)力相當(dāng)強(qiáng)的公司。三是該公司與普通石油公司的經(jīng)營(yíng)方針不同，更關(guān)注公司長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和戰(zhàn)略投資。四是該公司可以通過(guò)出售或購(gòu)買資產(chǎn)來(lái)優(yōu)化國(guó)家直接財(cái)政權(quán)益。

挪威的油氣體制清晰地界定了國(guó)家石油管理局、國(guó)有資本投資公司、國(guó)家石油公司、國(guó)家管道運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)家養(yǎng)老基金的各自職責(zé)和相互關(guān)系，妥善處理了政府與市場(chǎng)的關(guān)系、國(guó)家石油公司與政府的關(guān)系、油氣資源收入與國(guó)民福利的關(guān)系。我國(guó)油氣體制改革的總體目標(biāo)與挪威國(guó)家石油公司一致，因此，挪威國(guó)家石油公司的改革有以下幾點(diǎn)值得借鑒。

一是改革對(duì)外合作模式，建立新的財(cái)稅模式。1985年，挪威對(duì)國(guó)家參與油氣產(chǎn)業(yè)的體系進(jìn)行調(diào)整，挪威國(guó)家石油公司在挪威大陸架上的大部分油氣開(kāi)采股份被分成兩部分，一部分與挪威國(guó)家石油公司商業(yè)運(yùn)行相掛鉤，成為公司資本；另一部分則變成新設(shè)立的國(guó)家直接財(cái)政權(quán)益（SDFI）持有，由挪威國(guó)家石油公司代管，其所得油氣收入成為政府直接財(cái)政收入。相應(yīng)地，政府建立了新的財(cái)稅模式：任何公司鉆井后如果沒(méi)有任何油氣發(fā)現(xiàn)，挪威政府會(huì)承擔(dān)78%的勘探成本；實(shí)行勘探開(kāi)發(fā)成本在6年期內(nèi)線性折舊政策。新的財(cái)稅模式鼓勵(lì)了中小公司和外國(guó)投資者進(jìn)入挪威進(jìn)行油氣勘探開(kāi)發(fā)。

二是國(guó)家石油公司上市重組，改革國(guó)有資本監(jiān)管模式。2001年，挪威國(guó)家石油公司上市時(shí)，一是挪威政府成立了類似國(guó)有資本投資公司的佩德羅公司來(lái)接替國(guó)家直接財(cái)政權(quán)益，對(duì)國(guó)家直接財(cái)政權(quán)益進(jìn)行管理，代表國(guó)家參與挪威大陸架油氣資源的開(kāi)發(fā)，但不代表政府行使任何政府職能；成立100%國(guó)家擁有的天然氣運(yùn)輸公司，負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理挪威大陸架上所有的天然氣管道設(shè)施，決定石油公司或油氣田管輸量，確保管道第三方的無(wú)歧視準(zhǔn)入；真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，讓挪威國(guó)家石油公司成為受資本市場(chǎng)監(jiān)管的國(guó)際化國(guó)家石油公司（INOC），參與全球油氣競(jìng)爭(zhēng)，打造國(guó)際領(lǐng)先的石油企業(yè)，并保持國(guó)有資本控制力和活力。

三是改革要注重建立組織體系和政策框架的措施保障。從挪威每一次油氣體制改革看，建立相互配套、相互銜接的組織體系和政策框架是改革成功的重要保障。一方面，挪威油氣行業(yè)構(gòu)建了國(guó)有資本管理的組織體系，包括國(guó)家石油管理局、國(guó)有資本投資公司、國(guó)家石油公司、國(guó)家管道運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)家養(yǎng)老基金，它們各司其職又相互聯(lián)系。國(guó)家石油管理局行使國(guó)家主權(quán)，負(fù)責(zé)油氣勘探開(kāi)發(fā)的招標(biāo)工作；佩德羅公司作為挪威國(guó)家石油公司（沒(méi)有政府干預(yù)的商業(yè)化公司）的大股東參與油氣田開(kāi)發(fā)，并將政府在油氣行業(yè)獲得的收益放至挪威政府全球養(yǎng)老金（由政府石油基金和國(guó)家保險(xiǎn)計(jì)劃基金合并組成），供全體國(guó)民分享。

確定改組國(guó)有資本投資公司的思路和定位

中國(guó)油氣體制改革市場(chǎng)化的方向很明確，目的是讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。目前我國(guó)油氣企業(yè)正處于改革發(fā)展轉(zhuǎn)型期、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變期和體制機(jī)制轉(zhuǎn)軌期。與國(guó)際石油公司相比，我國(guó)國(guó)家石油公司國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力還不強(qiáng)，尤其是人均經(jīng)營(yíng)指標(biāo)偏低，這與國(guó)家石油公司仍存在企業(yè)辦社會(huì)職能和歷史遺留問(wèn)題等有很大關(guān)系。我們既要積極推動(dòng)改革，又要注意防范重大風(fēng)險(xiǎn)。因此，建立起適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的石油產(chǎn)業(yè)組織體系和體制框架，應(yīng)借鑒挪威油氣體制改革的經(jīng)驗(yàn)，做好頂層設(shè)計(jì)，政策相互配套，分步實(shí)施，平穩(wěn)有序推進(jìn)。

首先是理順改組為國(guó)有資本投資公司的思路。按照十八屆三中全會(huì)提出的“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司”的改革思路，國(guó)有資本投資公司應(yīng)成為國(guó)有資本出資者代表授權(quán)的運(yùn)營(yíng)主體，處于國(guó)有資本管理體系的第二層—要服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略，通過(guò)國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)管理，提高國(guó)有資本效率，提升國(guó)有資本控制力、影響力和帶動(dòng)力。組建國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)公司，應(yīng)依據(jù)國(guó)有資本的功能定位，按照“改組為主、新建為輔”的原則，組建或改組為公用事業(yè)類、公共保障類、戰(zhàn)略類和競(jìng)爭(zhēng)類等不同類別的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組認(rèn)為：國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)部門是政府與市場(chǎng)間的界面，可以分為政策性投資運(yùn)營(yíng)公司和商業(yè)性投資運(yùn)營(yíng)公司。

在我國(guó)，石油行業(yè)是關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈和能源安全的行業(yè)，需要國(guó)有資本主導(dǎo)，以保證國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力和影響力。我國(guó)三層國(guó)有資產(chǎn)管理組織體系與挪威模式有類似之處。可以借鑒挪威國(guó)家石油公司改革的模式，將國(guó)家石油公司的母公司改組為商業(yè)性的國(guó)有資本投資公司，相當(dāng)于挪威的佩德羅公司；已經(jīng)上市的油氣主業(yè)控股子公司，相當(dāng)于挪威國(guó)家石油公司，是純商業(yè)公司，應(yīng)按照現(xiàn)代企業(yè)制度和公司法人治理結(jié)構(gòu)市場(chǎng)化運(yùn)作，目標(biāo)是打造國(guó)際化的國(guó)家石油公司。

其次是厘清油氣國(guó)有資本投資公司的定位。國(guó)家石油公司改組為國(guó)有資本投資公司，宜采取商業(yè)性國(guó)有資本投資公司模式。鑒于我國(guó)油氣行業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化程度不均衡，以及尚未形成強(qiáng)大的監(jiān)管力量，目前國(guó)家石油公司享有的政府授權(quán)，暫由改組后的國(guó)有資本投資公司行使。政府還要給予國(guó)有資本投資公司一定的出資人授權(quán)。從經(jīng)營(yíng)對(duì)象看，國(guó)有資本投資公司重點(diǎn)應(yīng)投資實(shí)業(yè)企業(yè)，以投融資和項(xiàng)目建設(shè)為主。從經(jīng)營(yíng)目標(biāo)看，以追求商業(yè)目標(biāo)為主，兼顧非商業(yè)目標(biāo)，以股東身份積極參與所投資實(shí)業(yè)企業(yè)的公司治理，獲取相應(yīng)的股權(quán)分紅收益。從經(jīng)營(yíng)方式看，應(yīng)產(chǎn)融結(jié)合和資本運(yùn)作，按照市場(chǎng)化原則調(diào)整投資組合，有進(jìn)有退。國(guó)家石油公司改組為國(guó)有資本投資公司，要真正成為推動(dòng)所投資實(shí)業(yè)企業(yè)改革改制、引入外部投資者、推動(dòng)國(guó)有資本流動(dòng)重組、促進(jìn)國(guó)有資本布局調(diào)整的有效平臺(tái)，需要積極探索運(yùn)營(yíng)模式，通過(guò)開(kāi)展投融資、資本整合、產(chǎn)業(yè)培育推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高所投資實(shí)業(yè)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；同時(shí)通過(guò)股權(quán)運(yùn)作、價(jià)值管理、有序進(jìn)退，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值。

再次是確定改組后的國(guó)有資本投資公司作為油氣體制改革的實(shí)施主體。改組后國(guó)有資本投資公司應(yīng)作為我國(guó)油氣體制改革的實(shí)施主體之一，依據(jù)改革的總體要求，實(shí)施對(duì)所投資的實(shí)業(yè)企業(yè)進(jìn)行改革創(chuàng)新或重組整合。

“在全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)放寬準(zhǔn)入”，就需要在全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)上培育更多的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。國(guó)有資本投資公司可以將全產(chǎn)業(yè)鏈上各業(yè)務(wù)板塊分類管理，根據(jù)各業(yè)務(wù)板塊的產(chǎn)業(yè)屬性和對(duì)國(guó)家能源安全的影響程度，采取絕對(duì)控股、相對(duì)控股或參股方式。按照我國(guó)油氣市場(chǎng)準(zhǔn)入政策，凡是能夠向民營(yíng)資本開(kāi)放的領(lǐng)域都應(yīng)該開(kāi)放。

推動(dòng)國(guó)家石油公司改革，有利于重塑油氣體制中的三大關(guān)系。政府與市場(chǎng)的關(guān)系在新的組織體系和體制框架下更為明晰，有利于推動(dòng)市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用；國(guó)家與國(guó)有資本投資公司形成新型的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)關(guān)系，形成新的體制改革平臺(tái)；國(guó)家與國(guó)有資本投資公司的收益分配，除資本收益方式外，也可借鑒挪威模式，探索重構(gòu)油氣資源收入與國(guó)民福利的關(guān)系。