◎本刊主筆 劉國偉

建副中心、設(shè)行政首都、遷都各國這樣疏解非首都功能

◎本刊主筆 劉國偉

7月24日，京津冀協(xié)同發(fā)展工作推動會議在京召開。會議強(qiáng)調(diào)要緊扣有序疏解北京非首都功能這個核心和首要任務(wù)，明確路線圖、時間表。今年2月，中共中央總書記習(xí)近平指出，“疏解北京非首都功能、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是一個巨大的系統(tǒng)工程?！憋@然，北京市疏解非首都功能的目標(biāo)已經(jīng)明確。其實，很多國家在疏解非首都功能方面，都走在了我們的前面，取得不少可資借鑒的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

何謂首都？《辭?！?解釋為“國家最高政權(quán)機(jī)關(guān)所在地，是全國的政治中心”。對于這個定義，中外的認(rèn)同基本一致。然而，現(xiàn)代國家常見的一個現(xiàn)象是，首都的政治地位與經(jīng)濟(jì)、文化等權(quán)力高度重合，由此不可避免地造成了大規(guī)模產(chǎn)業(yè)集中、大量人口聚集、交通擁堵、環(huán)境污染和高房價等問題。怎樣通過疏解非首都功能來解決這種狀況，是許多國家面臨的難題。綜觀世界多國的做法，我們可以將其概括為三種方式：全新規(guī)劃、另起爐灶和保守治療。

日本：東京之外建副中心

東京副中心之一的新宿，摩天樓群間可望到富士山。來源：維基百科

有一種首都的類型，它深植于一個國家的悠久歷史中，除了當(dāng)仁不讓地成為政治中心，在工業(yè)化發(fā)展過程中有時把經(jīng)濟(jì)、社會、文化和科技等領(lǐng)域的領(lǐng)先地位摘入囊中，北京如此，東京、倫敦和巴黎等也是如此。這就不可避免地帶來一系列問題。由于遷都別處不現(xiàn)實或者不可行，東京和倫敦的經(jīng)驗是注重規(guī)劃引導(dǎo)，采取就地疏解城市職能的方式，并取得了緩解效果。

自17世紀(jì)開始，東京一直在日本的國家政治生活中具有舉足輕重的地位。進(jìn)入20世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)騰飛使得東京都市圈的人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模在世界首都圈中首屈一指，也給交通、環(huán)境和住房帶來很大問題。除了毫不松懈地調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，控制人口規(guī)模，完善公共交通建設(shè)外，東京在1958年建立了新宿、池袋和澀谷3個副中心，之后在20世紀(jì)八九十年代又建立了上野 （淺草）、大崎、錦糸町（龜戶） 和東京臨海4個副中心。在每個副中心里，都建有完善的辦公、購物和休閑設(shè)施，有效分散了東京中心城區(qū)的壓力。上世紀(jì)下半葉，日本在東京城市圈外加大了新城建設(shè)力度，如多摩新城、港北新城和千葉新城等。通過5次修訂和落實 《首都圈基本規(guī)劃》，東京建成了“中心區(qū)—副中心—周邊新城—鄰縣中心”的多中心多圈層的城市格局。

英國：部分政府部門遷出倫敦

建城更加久遠(yuǎn)的超級都市倫敦，在19世紀(jì)就已顯現(xiàn)出大腹便便的疲態(tài)。為了緩解倫敦城市功能的過分集中，1937年英國成立了“巴羅委員會”負(fù)責(zé)規(guī)劃倫敦地區(qū)。1946年 《新城法》 通過后，當(dāng)局在中心城區(qū)外圍建了8座衛(wèi)星城。

20世紀(jì)60年代起，英國政府掀起了將部分政府部門或下屬機(jī)構(gòu)向中心城區(qū)外面的小城鎮(zhèn)遷移的浪潮，高等院校、大企業(yè)總部等紛紛向城外遷移。從這一時期開始，形成了以大倫敦市為核心的“倫敦—伯明翰—利物浦—曼徹斯特城市群”，在避免了倫敦單中心高度集中的同時，還發(fā)展出了具有世界影響力的大范圍都市經(jīng)濟(jì)區(qū)。倫敦構(gòu)建的發(fā)達(dá)地鐵網(wǎng)絡(luò)和公交系統(tǒng)，多樣化的分層次的住房保障體系，也為很多國家提供了借鑒。

俯瞰海德公園。倫敦的綠地建設(shè)在世界各國首都中非常突出。來源：英國綠黨官網(wǎng)

澳大利亞：兩大城之間搞折中

單一功能型首都突出的是其政治中心職能，首都的其他功能如經(jīng)濟(jì)和文化中心等不突出。此類首都常出現(xiàn)在建國歷史較短的聯(lián)邦制國家，譬如澳大利亞的堪培拉、加拿大的渥太華和美國的華盛頓等。在建國之初，這類國家常出現(xiàn)幾個大城市爭奪建都榮譽(yù)的情況，但是出于平衡和妥協(xié)策略，最終新都花落別處。

澳大利亞首都堪培拉建都初期，顯得比較冷清。 來源：澳大利亞工程師網(wǎng)

尼日利亞新都阿布賈遠(yuǎn)眺，當(dāng)?shù)仵r有高層建筑。 來源：摩天城市網(wǎng)

1901年澳大利亞聯(lián)邦成立后，聯(lián)邦政府沒有選擇悉尼和墨爾本兩大都會做首都，而是折中地選擇了當(dāng)時的內(nèi)陸小鎮(zhèn)堪培拉。官方在世界范圍內(nèi)征集新都的規(guī)劃方案，最終美國建筑師格里芬夫婦的方案勝出，1913年開始動工建設(shè)，1927年完工。這座全新規(guī)劃的年輕城市設(shè)計優(yōu)雅，滿眼綠色，遍布全城的建筑以國家和政府辦公機(jī)構(gòu)為主，聯(lián)邦政府是城市最大的雇主。時至今日，堪培拉人口35萬多人（2011年普查數(shù)據(jù)），充分體現(xiàn)了其政治中心的定位。

美國建國之初在選擇首都時也面臨類似爭執(zhí)，決策者們1791年最終決定在波托馬克河北岸劃出一塊菱形區(qū)域建設(shè)新首都 （詳見本期 《美國定都華盛頓的來龍去脈》 一文）。

尼日利亞：錫礦場變身新首都

承平日久的現(xiàn)代國家要解決令人頭疼的首都“大城市病”，也有其他路可走，那就是另起爐灶——遷都。首都是大而全的“全國政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心”的國家中，不乏因為首都染上“大城市病”而被迫遷都者。盡管遷都不易，20世紀(jì)后半期仍有一些國家進(jìn)行了遷都或準(zhǔn)備遷都。數(shù)據(jù)顯示，1950年到2000年間，全世界已完成遷都項目的國家有13個。下面介紹5個有代表性的遷都案例。

西非國家尼日利亞，是非洲第一人口大國，現(xiàn)總?cè)丝谶_(dá)1.73億。獨立之初的首都是最大城市拉各斯，人口擁擠不堪。因為種族、宗教和人口問題，該國領(lǐng)導(dǎo)人1979年宣布遷都國家地理中心的阿布賈。阿布賈原是錫礦場，日本著名建筑師丹下健三負(fù)責(zé)設(shè)計了新都的建設(shè)方案。因為戰(zhàn)亂和政變多發(fā)，20世紀(jì)90年代初新都的建設(shè)才告一段落。此后，阿布賈人口高速增長，目前已經(jīng)突破了100萬人，以后是否會成為第二個拉各斯亦未可知。

緬甸：雷厲風(fēng)行突然遷都

緬甸新都內(nèi)比都的政府機(jī)構(gòu)建筑，圖中綠樹尚未長高，顯然剛種植不久。 來源：摩天城市網(wǎng)

巴西利亞城市南部地區(qū)鳥瞰圖

比起尼日利亞的遷延時日，緬甸的遷都方案執(zhí)行得雷厲風(fēng)行。2005年緬甸軍政府突然下令，將多個政府部門撤離最大城市仰光，遷往中部山區(qū)只有10萬常住人口的小城市彬馬那，次年將新首都命名為內(nèi)比都。當(dāng)局給出的遷都理由是“為了更好地治理國家”，雖然看起來遷都事出倉促，但有媒體報道軍政府已經(jīng)籌劃在先，有過一定準(zhǔn)備。當(dāng)時任美國總統(tǒng)的小布什把緬甸列入“暴政前哨”國家名單后，軍政府加快了行動，最終實現(xiàn)遷都。

巴西：新都成世界文化遺產(chǎn)

巴西新都巴西利亞，堪稱各國中遷都計劃執(zhí)行最為完美的典范城市。1956年，巴西政府選好中部荒原上的小城巴西利亞作為新都，經(jīng)過4年的建設(shè)，1960年政府告別了作為國都近200年的里約熱內(nèi)盧，遷入巴西利亞。巴西利亞帶動了巴西中部的開發(fā)，周密的規(guī)劃和用心的建設(shè)，使這座平地而起的新都在全球城市中獨樹一幟，因為行政職能定位明確，城市建筑限高，滿眼綠色，城市規(guī)模得到了較嚴(yán)格的控制。巴西利亞在1987年被列入聯(lián)合國世界文化遺產(chǎn)名錄，這是世界上最年輕的文化遺產(chǎn)，該城市也是全世界20世紀(jì)以后建立的城市中最大的一座。

哈薩克斯坦：新都人口少一半

哈薩克斯坦的舊都阿拉木圖是中亞最大的城市，離邊境很近而且處在地震帶上，不符合安全需要。更突出的問題是，作為首都發(fā)展了60多年，人口激增、環(huán)境惡化問題非常突出，發(fā)展余地太小。哈薩克斯坦1994年7月通過了遷都到阿克莫拉的決議，隨后開展了大規(guī)模的改建和擴(kuò)建工程，1997年12月遷往新都。次年阿克莫拉被更名為阿斯塔納，成為哈薩克斯坦的單純政治中心，新都人口比舊都阿拉木圖少了將近一半。這次遷都成功地實現(xiàn)了將政治職能從不堪重負(fù)的舊都身上剝離下來的目標(biāo)，阿拉木圖仍然占據(jù)著哈薩克斯坦最大的經(jīng)濟(jì)和文化中心地位。

韓國：喬遷新都不太順

從低山脊瞭望臺遠(yuǎn)看韓國世宗市政府辦公樓

馬來西亞行政首都布城風(fēng)光

隨著上世紀(jì)90年代韓國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，首爾周圍的首都圈聚集了全國約半數(shù)的人口和一半以上的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值，造成了過分集中的“一頭沉”現(xiàn)象。加上首爾距離朝韓軍事分界線 （三八線）只有40公里，朝鮮方面曾威脅韓國，要“讓首爾變成一片火海”。盧武鉉當(dāng)選韓國總統(tǒng)后，便著手籌劃建設(shè)新的國家政治中心，經(jīng)過對4個備選地點綜合評價，燕岐郡與公州市一帶因為具備水資源、交通和開發(fā)用地等方面的優(yōu)勢，受到青睞。2003年，韓國新都“世宗市”開始建設(shè)，但并不順利，來自朝野的糾纏和政治角力使得遷都計劃執(zhí)行得一波三折。最終，新行政首都世宗市2012年7月1日正式成立，當(dāng)年9月起30多個政府部門和上萬名公務(wù)員遷到世宗市，而總統(tǒng)府、國會、國防部和外交部等部門仍留在首爾。這種政治職能的不完全遷移至今仍引起爭議，因為政府被一分為二后，公務(wù)員們往返首爾需要兩小時，被指拖慢行政效率。

與韓國世宗市有些相似的例子是馬來西亞的布城。作為國家的經(jīng)濟(jì)和文化中心，吉隆坡是國會和國家元首官邸所在地，但該國聯(lián)邦政府的行政中心和聯(lián)邦法院，早在1999年就遷往了風(fēng)光旖旎的布城。

（本文寫作過程中參考了BBC、維基百科和多國首都的官方網(wǎng)站及相關(guān)文獻(xiàn)，在此一并致謝。）

哈薩克斯坦新都阿斯塔納是一座單純的政治中心。