◎本刊記者 葉曉婷 鄭挺穎

并非高端北京留 低端給河北首都瘦身 重在京津冀協(xié)同

◎本刊記者 葉曉婷 鄭挺穎

新中國(guó)定都北京后經(jīng)過(guò)66年的發(fā)展，北京已成為一座現(xiàn)代化國(guó)際大都市。但超大城市的人口、資源環(huán)境壓力過(guò)載、大氣污染等問(wèn)題，壓得北京難以喘息。7月16日，北京市發(fā)改委闡述了四類“非首都核心功能”及疏解路徑。什么是非首都核心功能？該如何疏解？7月28日，《環(huán)境與生活》雜志就此采訪了相關(guān)專家。

北京市非首都功能疏解是大勢(shì)所趨，下為北京鳥(niǎo)瞰圖。

“睡城”通州瞬間被喚醒

7月11日，中共北京市委十一屆七次全會(huì)通過(guò)貫徹 《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》 的意見(jiàn)。綱要決定貫徹京津冀一體化國(guó)家戰(zhàn)略，疏解北京非首都功能，未來(lái)將聚焦北京通州區(qū)，加快“北京市行政副中心”建設(shè)，力爭(zhēng)在2017年取得明顯成效。至此，多年被稱為“睡城”的通州，一瞬間被喚醒了。

7月28日上午，中國(guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所產(chǎn)業(yè)布局室副主任葉振宇博士對(duì)《環(huán)境與生活》 表示，借京津冀協(xié)同發(fā)展之機(jī)，有效疏解北京的非首都功能，是北京政府行政副中心確立的重要目標(biāo)。何謂“非首都功能”？說(shuō)白了，凡是不符合“首都城市戰(zhàn)略定位”的功能都可視為非首都功能。2014年2月25日，國(guó)家主席習(xí)近平在北京調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，北京的城市戰(zhàn)略定位是“全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心”。

葉振宇博士介紹，一般而言，首都功能有單一功能和綜合功能之分，單一功能是政治中心，北京屬于綜合功能。政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心經(jīng)常是首都特有功能，科技創(chuàng)新中心則并非“首都”必備。但北京擁有大量科研機(jī)構(gòu)和人才，定位為“科技創(chuàng)新中心”是可行的。

7月28日下午，中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所土地經(jīng)濟(jì)與不動(dòng)產(chǎn)研究室主任王業(yè)強(qiáng)，接受了《環(huán)境與生活》 的采訪。王業(yè)強(qiáng)主任解釋說(shuō)，在中國(guó)，行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)資源配置的引導(dǎo)力很強(qiáng)，城市行政級(jí)別的高低常會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源集聚的程度。例如，中國(guó)的省會(huì)城市在一省內(nèi)往往最發(fā)達(dá)，縣城比鄉(xiāng)鎮(zhèn)要發(fā)達(dá)。而北京作為首都和直轄市，優(yōu)勢(shì)資源集聚程度很高，對(duì)人口吸引力自然也很強(qiáng)。2014年末，北京市常住人口達(dá)到2151.6萬(wàn)人，交通擁擠、資源緊缺，環(huán)境容量頂?shù)搅恕疤旎ò濉?，特大城市病的各種癥狀集中爆發(fā)，這是非首都功能疏解需要大刀闊斧進(jìn)行的客觀原因。

中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所土地經(jīng)濟(jì)與不動(dòng)產(chǎn)研究室主任王業(yè)強(qiáng) 葉曉婷/攝

在不同區(qū)間建立生態(tài)廊道

表面上看，大城市病是人口過(guò)多造成的；深層次講，城市功能太多才是病根。不少人討論靠“遷都”解決問(wèn)題，葉博士的看法是，遷都得思考三個(gè)問(wèn)題：北京是否有補(bǔ)救的可能？往哪里遷？怎么遷？“北京如能有效整治，完全可以繼續(xù)作為首都；其次，難以找到能承接首都功能的城市；最后，遷都的成本很高，歷史影響很大，需要充分論證?！?/p>

遷都得思考三個(gè)問(wèn)題：北京是否有補(bǔ)救的可能？往哪里遷？怎么遷？“北京如能有效整治，完全可以繼續(xù)作為首都；其次，難以找到能承接首都功能的城市；最后，遷都的成本很高，歷史影響很大，需要充分論證?！?/p>

王業(yè)強(qiáng)表示，相比之下，行政力量在中國(guó)城市發(fā)展中作用強(qiáng)大，把行政副中心搬到通州，是目前大背景下，緩解首都?jí)毫Ρ容^好的手段。通州離天安門廣場(chǎng)約20公里，是北京唯一與天津、河北都接壤的行政區(qū)，自古就是京東交通要道?！氨本┦姓徇^(guò)去也能帶動(dòng)河北香河等地的發(fā)展，行政功能疏解對(duì)其他功能疏解具有示范帶動(dòng)作用。

“搬到通州后，北京市整體布局應(yīng)該會(huì)有相應(yīng)調(diào)整，東城和西城作為北京的核心區(qū)，可能作為中央政府所在地，類似美國(guó)華盛頓形成一個(gè)行政特區(qū)?！蓖鯓I(yè)強(qiáng)說(shuō)，不可能所有功能都遷出，已在中心區(qū)形成一定影響力的，如西城區(qū)金融街，就很難搬走。他強(qiáng)調(diào)，以往的發(fā)展是圍繞老城區(qū)一層層往外擴(kuò)，現(xiàn)在想破解，應(yīng)該在北京周邊形成新的集聚模型，而不是重復(fù)攤大餅的形式，否則起不到疏解效果。另外，應(yīng)在通州和主城區(qū)之間建立隔離生態(tài)廊道，不能再連成一片發(fā)展，那樣才能對(duì)環(huán)境起到調(diào)節(jié)作用。

北京市的生活成本被扭曲

據(jù)7月16日北京發(fā)改委公布的信息，主要有以下“非首都功能”需要疏解，即一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地和區(qū)域性批發(fā)市場(chǎng)、部分教育醫(yī)療等公共服務(wù)功能，以及部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)。

數(shù)十年聚集起來(lái)的非首都功能，疏解并非一朝一夕的事兒。首先要控制人口。根據(jù) 《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，北京將嚴(yán)控新增人口，2020年人口目標(biāo)控制在2300萬(wàn)以內(nèi)，中心城區(qū)力爭(zhēng)疏解15%。

“很多人為什么能在北京生存，因?yàn)檫@里生存成本不是特別高，很多資源價(jià)格是扭曲的，比如公交原來(lái)起步價(jià)才幾毛錢，地鐵也不貴，這是扭曲的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，不能真實(shí)反映大城市應(yīng)有的生活成本。其二，北京的城市管理也有薄弱環(huán)節(jié)，比如群租、城中村租房等，這些簡(jiǎn)陋惡劣的生存條件，在某種程度上使租房?jī)r(jià)格偏低。另外，北京有不少外來(lái)人口從事服務(wù)業(yè)，他們也有生活需求，就需要有另一波外地人為這些服務(wù)人員提供服務(wù)，規(guī)模也不小?！比~振宇認(rèn)為，疏解一定要認(rèn)清城市發(fā)展規(guī)律，注意市場(chǎng)規(guī)律與行政手段的結(jié)合。

那么，誰(shuí)該留下？誰(shuí)又該離開(kāi)北京？王業(yè)強(qiáng)的看法是，要依托產(chǎn)業(yè)和城市功能的定位，根據(jù)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)人口轉(zhuǎn)移，而不是把人分為三六九等進(jìn)行“人口過(guò)濾”，“在北京生活的不可能都是高端人群，也得有服務(wù)人員等”。

產(chǎn)業(yè)集聚是人口集聚的主要原因。葉振宇提出，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)與合理布局，是北京當(dāng)前疏解的重要任務(wù)。面對(duì)日益顯現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)臃腫“體態(tài)”，北京正迎來(lái)一次健康“體檢”和“瘦身”的機(jī)會(huì)，不宜再發(fā)展“三高、兩多”（高耗能、高污染、高耗水和聚人多、占地多） 的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展高尖端、高附加值產(chǎn)業(yè)，才能扮演好首都應(yīng)有的角色?！氨本┑乃唷⒔ú?、印刷等污染較大的產(chǎn)業(yè)應(yīng)就地淘汰，食品、電子信息、生物醫(yī)藥、商貿(mào)等可異地轉(zhuǎn)移?！?/p>

中國(guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所產(chǎn)業(yè)布局室副主任葉振宇博士葉曉婷/攝

為未來(lái)城市群提供示范

在葉振宇和王業(yè)強(qiáng)看來(lái)，疏解并非只在北京的“一畝三分地”，應(yīng)該是一個(gè)中央、北京、北京周邊地區(qū)3個(gè)主體共同推進(jìn)的、復(fù)雜而艱巨的過(guò)程。京津冀一體化與非首都功能疏解是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系。非首都功能疏解這一重要抓手，有利于優(yōu)化北京空間布局，形成新的增長(zhǎng)空間，輻射周邊，帶動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展。反過(guò)來(lái)，京津冀一體化水平提高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來(lái)，對(duì)人口也有自然集聚效應(yīng)，有利于北京非首都功能疏解。

京津冀一體化的概念是不斷調(diào)整的。早在1982年，《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃》 中就提出過(guò)“首都圈”的設(shè)想；1996年，《北京市經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》 正式提出“首都經(jīng)濟(jì)圈”概念；2004年11月，國(guó)家發(fā)改委啟動(dòng) 《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》 編制，2010年8月上報(bào)國(guó)務(wù)院。《北京市城市總體規(guī)劃 （2004-2020）》 中，15次提及京津冀，強(qiáng)調(diào)京津冀的整體發(fā)展將為北京持續(xù)快速發(fā)展提供支持。2011年3月，國(guó)家“十二五”規(guī)劃提出，推進(jìn)京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，打造首都經(jīng)濟(jì)圈。

北京天意商城搬遷撤出工作已有序開(kāi)始

王業(yè)強(qiáng)說(shuō)，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》已經(jīng)明確了北京、天津、河北的定位：北京重視知識(shí)創(chuàng)新；天津側(cè)重加工、先進(jìn)制造和航運(yùn)；河北作為北京、天津的腹地，為二者提供資源支撐等。從全國(guó)范圍內(nèi)看，目前很多城市群內(nèi)部的城市間還是相互競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，沒(méi)有形成有機(jī)生命體，功能分工不合理。未來(lái)京津冀空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整，將為中國(guó)城市群的發(fā)展提供良好示范。

并非高端北京留 低端給河北

非首都功能疏解是否意味著把相對(duì)低端的產(chǎn)業(yè)搬到河北等地？

在王業(yè)強(qiáng)看來(lái)，這是一種“局域性思維”，“得在京津冀一體化大框架下思考，三地之間應(yīng)該形成產(chǎn)業(yè)協(xié)作關(guān)系，而不是高端的北京留著，低端的全部給河北。其實(shí)可以在北京研發(fā)，在河北加工，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)的分工協(xié)作，而不是各自為政?！?/p>

葉振宇持相同意見(jiàn)。他認(rèn)為北京實(shí)現(xiàn)科學(xué)“瘦身”并持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵，在于能否建立起區(qū)域協(xié)同機(jī)制，比如利益如何共享，責(zé)任如何共擔(dān)等。北京、天津、河北的相關(guān)機(jī)構(gòu)，如何配合要有相應(yīng)機(jī)制來(lái)加以明確。另外，要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)規(guī)律的遵循和把握。比如北京大紅門商圈的搬遷，“很多商家不愿意離開(kāi)北京，怎么辦？除了思想工作要做，還需要給相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償?！?/p>

另外，各種規(guī)劃如果單靠京津冀分別推進(jìn)，會(huì)比較混亂，因?yàn)榇嬖诶?、認(rèn)識(shí)的分歧。葉博士舉例，西城區(qū)對(duì)于轄區(qū)內(nèi)的天意商場(chǎng)搬遷一直猶豫不決。按照規(guī)劃，天意商場(chǎng)不是首都核心功能的體現(xiàn)，應(yīng)該搬走?！暗芏嘟?jīng)營(yíng)者產(chǎn)權(quán)未到期，補(bǔ)償力度該有多大？對(duì)政府而言，稅收會(huì)減少，還要提供大筆財(cái)政補(bǔ)償，這是比較為難的事情。還有些店鋪，是轉(zhuǎn)了好幾手才到經(jīng)營(yíng)者手上，涉及經(jīng)營(yíng)者、市場(chǎng)管理者、商會(huì)、店鋪產(chǎn)權(quán)所有者，好幾層復(fù)雜的利益關(guān)系，該怎么處理？”

葉振宇還提到，有些問(wèn)題該中央政府強(qiáng)力介入，比如一些央企、中央事業(yè)單位、部隊(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、下屬單位等，“都是非首都功能，只有中央下命令撤出才有用，北京市是管不到他們的?！?/p>

王業(yè)強(qiáng)則從北京周邊形勢(shì)進(jìn)行分析，北京周邊有生態(tài)脆弱帶、環(huán)北京貧困帶等疊加在一起，本身就是一個(gè)“問(wèn)題區(qū)域”。這些地區(qū)，不可能接納過(guò)多的非資源節(jié)約、非環(huán)境友好、非生態(tài)保護(hù)功能的項(xiàng)目，相對(duì)而言，可以接納北京優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、生產(chǎn)服務(wù)、生活服務(wù)等功能。他還提議，應(yīng)該建立生態(tài)補(bǔ)償制度，比如河北張家口地區(qū)作為北京的生態(tài)屏障，很多工業(yè)都不能搞，僅靠財(cái)政支付轉(zhuǎn)移來(lái)彌補(bǔ)張家口是不夠的。因?yàn)閺埣铱诘玫降暮锰?，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)展重化工業(yè)的利益。所以，北京應(yīng)考慮給予張家口一些補(bǔ)償，把一些環(huán)保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到張家口。

北京周邊有生態(tài)脆弱帶、環(huán)北京貧困帶等疊加在一起，本身就是一個(gè)“問(wèn)題區(qū)域”。這些地區(qū)，不可能接納過(guò)多的非資源節(jié)約、非環(huán)境友好、非生態(tài)保護(hù)功能的項(xiàng)目。

防惡性競(jìng)爭(zhēng) 讓政策“漫游”

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)人口流動(dòng)有很強(qiáng)的導(dǎo)向作用，人口減少會(huì)導(dǎo)致北京經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減緩嗎？

對(duì)此，葉振宇和王業(yè)強(qiáng)均持樂(lè)觀態(tài)度，因?yàn)閷脮r(shí)北京的業(yè)態(tài)將會(huì)更新，產(chǎn)業(yè)附加值提升，主要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)可依托科技創(chuàng)新中心展開(kāi)。比如在北京做科研技術(shù)的研發(fā)，進(jìn)行科研成果轉(zhuǎn)讓。另外，北京還有金融、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等分量較大的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

疏解后空出來(lái)的地方該如何處理？葉振宇的看法是，政府可以進(jìn)行回購(gòu)，比如中關(guān)村電子城鼎好、海龍等遷出后，政府回購(gòu)，可以做成大學(xué)生創(chuàng)業(yè)基地，培育發(fā)展一些更高端的業(yè)態(tài)。還有一些靠近城鄉(xiāng)結(jié)合部的，可以重新規(guī)劃，做成公園、綠地等，留出一些生態(tài)空間。

對(duì)于未來(lái)的發(fā)展格局，葉博士估計(jì)北京的去工業(yè)化和周邊地區(qū)的工業(yè)化將同時(shí)進(jìn)行。王業(yè)強(qiáng)的想法是，環(huán)境的建設(shè)、軌道交通、公共服務(wù)還要下很大功夫，服務(wù)提升了，才能形成集聚；在各城區(qū)之間要下大力氣建設(shè)生態(tài)廊道，避免連片式發(fā)展模式；疏解后，應(yīng)該是在北京周邊形成一系列功能中心，大大緩解人口壓力，形成類似日本“東京都市圈”的有序空間結(jié)構(gòu)。

葉振宇注意到，為了承接北京非首都功能疏解，河北一些地區(qū)的招商引資有惡性競(jìng)爭(zhēng)傾向，比如為了招商北京的項(xiàng)目，盲目推出低水平競(jìng)爭(zhēng)——“零地價(jià)”，“本來(lái)招商引資是需要把本地的投資環(huán)境做得更好，讓北京過(guò)來(lái)的產(chǎn)業(yè)能落地生根，但現(xiàn)在河北內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)很激烈，把地價(jià)、租金定得低，那樣的話，當(dāng)?shù)厮枚愂詹恢哪昴脑虏拍苴s上地價(jià)的成本。這對(duì)當(dāng)?shù)囟允蔷薮蟮膿p失。”

他建議在北京周邊地區(qū)定幾個(gè)比較有特色的園區(qū)，讓疏解出去的產(chǎn)業(yè)直接進(jìn)入園區(qū)。另一方面，組建市場(chǎng)化運(yùn)作平臺(tái)，如生態(tài)環(huán)境治理方面，可以京津冀合作，分別出技術(shù)、出資組建公司，由北京的專業(yè)團(tuán)隊(duì)去治理河北的環(huán)境，“通過(guò)這種方式，產(chǎn)業(yè)就自然可以轉(zhuǎn)移出去”。另外，有些優(yōu)惠政策在北京有，在河北就不被承認(rèn)，在天津更行不通，北京的企業(yè)遷移出去就享受不到優(yōu)惠，這也需要三個(gè)地區(qū)簽訂協(xié)議，實(shí)現(xiàn)政策“漫游”、共享。