本刊記者 藍穎春

近期，國土資源部土地整治中心及社會科學(xué)文獻出版社共同發(fā)布了《土地整治藍皮書：中國土地整治發(fā)展研究報告 No.2》。

總體上看，2014年土地整治各項工作穩(wěn)步推進，綜合成效日益顯現(xiàn)，社會認同感不斷提高， 發(fā)展態(tài)勢持續(xù)向好。2015年，土地整治要準確把握新形勢新任務(wù)新要求，進一步激發(fā)內(nèi)生活力和發(fā)展動力，繼續(xù)以高標準農(nóng)田建設(shè)為重點，以土地整治重大工程和示范建設(shè)為主要抓手，統(tǒng)籌推進各項重點任務(wù)，為經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定和生態(tài)文明建設(shè)提供有力支撐，為“十二五”規(guī)劃收官交上滿意的答卷。

建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用刻不容緩

藍皮書指出，長期以來，我國經(jīng)濟發(fā)展過度依賴投資拉動和資源的高消耗，建設(shè)占用了大量耕地。據(jù)第二次全國土地調(diào)查，僅1996年“一調(diào)”至2009年“二調(diào)”的13年間，全國因建設(shè)占用、生態(tài)退耕、結(jié)構(gòu)調(diào)整和災(zāi)毀減少耕地超過2億畝，其中大多數(shù)是優(yōu)質(zhì)耕地，僅東南沿海5省就減少水田1798萬畝，相當于減掉了福建省全省的水田面積。按照噸糧田的標準計算，相當于損失掉了180億公斤的糧食產(chǎn)能。

目前全國有12個省份建設(shè)用地總量已接近《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》確定的2020年規(guī)劃控制目標數(shù)，耕地占補平衡的壓力不斷增大。未來一個時期，各類建設(shè)不可避免還要占用一部分耕地，并且占用的大多還將是城鄉(xiāng)結(jié)合部的優(yōu)質(zhì)耕地。按照未來每年建設(shè)占用500萬畝左右的耕地推算，假如全部進行耕作層土壤剝離利用，將可再造優(yōu)質(zhì)耕地200萬畝以上，或改良中低產(chǎn)田600萬畝、提高耕地質(zhì)量等別2等以上，讓流失的耕地“失而復(fù)得”、“起死回生”，保障耕地雖數(shù)量減少、糧食產(chǎn)能不降低，確?！爸袊埻胫饕b中國糧”。

2014年，全國耕地耕作層土壤剝離利用現(xiàn)場會在吉林省吉林市成功召開，耕地耕作層土壤剝離利用工作取得實質(zhì)性進展，成為由國家推動強化耕地質(zhì)量建設(shè)和管理的一項重要舉措。在國家層面已正式部署啟動實施耕地質(zhì)量保護與提升行動，河南、貴州等省份也相繼啟動類似行動，耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)并重管理理念深入人心，耕地保護工作被提升到一個新高度。

土地管理工作面臨著巨大的保障發(fā)展的壓力

藍皮書指出，經(jīng)濟發(fā)展速度從高速增長向中高速增長換擋是新常態(tài)下經(jīng)濟發(fā)展的重要特征，但增長速度必須保持在合理區(qū)間內(nèi)。面對經(jīng)濟下行壓力，國務(wù)院出臺了穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的一系列政策措施，仍然是“穩(wěn)”字當頭，對土地的需求結(jié)構(gòu)雖有變化但總需求仍然居高不下，土地管理工作面臨著巨大的保障發(fā)展的壓力。

從土地利用現(xiàn)狀看，一方面我國人多地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、后備資源少的基本國情沒有發(fā)生根本性改變，糧食安全的基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固，耕地保護面臨的壓力前所未有；但另一方面，我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用效率普遍不高，閑置、廢棄、低效利用土地大量存在，盤活利用潛力巨大。土地整治既是增加耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，落實最嚴格耕地保護制度、促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障國家糧食安全的重要舉措，也是優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局、改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境、提升建設(shè)用地利用效率、促進城鄉(xiāng)土地資源資產(chǎn)資本有序合理流動，落實最嚴格節(jié)約集約用地制度、拓展用地空間、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要平臺。因此，在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，大力推進土地整治對破解保障發(fā)展和保護資源“兩難”命題具有十分重要的意義。

更好發(fā)揮土地整治對農(nóng)村投資和消費的拉動作用

藍皮書指出，“到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標”是黨的十八大提出的重大戰(zhàn)略任務(wù)。2014年12月，習(xí)近平總書記進一步提出“四個全面”戰(zhàn)略布局。當前，農(nóng)業(yè)仍然是“四化同步”的短腿，農(nóng)村還是全面建成小康社會的短板，也是全面建成小康社會的主戰(zhàn)場。2015年中央一號文件明確指出，中國要強，農(nóng)業(yè)必須強；中國要富，農(nóng)民必須富；中國要美，農(nóng)村必須美。土地整治是當前擴內(nèi)需、穩(wěn)增長、惠民生的重要舉措。通過土地整治，可以有效改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和綜合人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，拉動農(nóng)村投資和消費需求。

根據(jù)德國巴伐利亞州經(jīng)濟研究所的研究成果，德國土地整理每投入1歐元可以帶動7歐元的社會和企業(yè)投資，每補貼100萬歐元可以創(chuàng)造130個就業(yè)崗位。從我國實際情況看，土地整治可以直接帶動“黏土及其他砂石料開采”、“土木工程建筑”等70多個行業(yè)的發(fā)展，間接帶動“水泥制造”、“采礦、采石設(shè)備制造”等近200個行業(yè)的發(fā)展。通過土地整治改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，可以有效降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，直接增加農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入，還可以促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。

土地整治過程中還能夠有效提供就業(yè)，增加農(nóng)民務(wù)工收入。據(jù)調(diào)查，每億元土地整治投資，工程施工人工費用約占20%，可創(chuàng)造150多萬個社會勞動力用工需求。根據(jù)示范省建設(shè)成效評估結(jié)果，項目區(qū)農(nóng)民人均純收入年均增加650多元。

重大基建耕地占補平衡要“秋后算賬”

鐵路、水利等國家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)耕地占補平衡實行特殊政策，對耕地占補平衡監(jiān)管提出了更高要求。2014年以來，面對經(jīng)濟下行壓力，中央把穩(wěn)增長作為經(jīng)濟工作的首要任務(wù)，加大了鐵路、水利、環(huán)保、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。2014年完成8000億元鐵路投資，2015年鐵路投資將保持在8000億元以上，“十三五”期間要建設(shè)172個骨干水利工程項目，其中2015年重大水利工程投資規(guī)模超過8000億元，還要加快“四交四直”特高壓輸電通道建設(shè)等。

2015年中央一號文件強調(diào)，節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)的耕地占補平衡實行與鐵路等國家重大基礎(chǔ)設(shè)施項目同等政策，即允許這些項目實行耕地占補平衡邊補邊占，由各?。▍^(qū)、市）政府采取書面形式做出補充耕地“承諾”。全國國土資源工作會議提出，地方政府必須全面兌現(xiàn)承諾，在工程竣工時要“秋后算賬”。今后如何履行這些承諾將是對各級政府的重大考驗，同時也對國土資源部門如何加強重大基礎(chǔ)設(shè)施項目耕地占補平衡監(jiān)管提出了更高要求。

此外，我國2014年重新啟動退耕還林還草工程，安排退耕任務(wù)500萬畝，2015年安排1000萬畝，并啟動嚴重沙化耕地和重要水源地坡耕地的退耕還林。對國土資源部門而言，如何落實好《關(guān)于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》要求，避免通過土地整治補充的耕地和建成的高標準農(nóng)田被誤納入生態(tài)退耕范圍，也是土地整治監(jiān)測監(jiān)管工作面臨的新課題。

土地整治綜合成效顯著

2010年5月，財政部、國土資源部根據(jù)報經(jīng)國務(wù)院批準的統(tǒng)籌各項土地資金整體推進農(nóng)村土地整治的有關(guān)部署，分別與河北、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、湖北、廣西等10個省級人民政府簽訂了《整體推進農(nóng)村土地整治示范建設(shè)協(xié)議》，提出以整體連片土地整治為抓手，以增加耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量為目標，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，在全國發(fā)揮示范作用。

為全面總結(jié)評估農(nóng)村土地整治示范建設(shè)（以下簡稱示范省建設(shè)）任務(wù)完成情況和取得的綜合效益，國土資源部2014年組織開展了示范省建設(shè)綜合成效評估。評估結(jié)果顯示，10個示范省按時完成了部省協(xié)議確定的建設(shè)任務(wù)，共實施示范建設(shè)子項目1094個，實際整治總規(guī)模2930萬畝，建成高標準基本農(nóng)田2322萬畝，新增耕地面積184.4萬畝，整治后耕地質(zhì)量等別提高了0.84～1.7個國家利用等，合計提高糧食產(chǎn)能66.89億斤。

藍皮書指出，10個示范省立足本省經(jīng)濟社會發(fā)展大局和資源省情，大力推進田、水、路、林、村綜合整治，取得顯著的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，夯實了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，對保障國家糧食安全、推進新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、促進生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮了重要支撐作用，成為“十二五”期間土地整治工作的突出亮點。

共建成田間道路10.25萬千米，農(nóng)用橋1.96萬座，涵管41.62萬座，農(nóng)田道路通達度達到90%，新增機耕面積1716萬畝，改善了項目區(qū)農(nóng)業(yè)交通條件；新建灌、排渠（管）道14.94萬千米，襯砌渠道2.67萬千米，新建機井5.33萬口，水閘3.28萬座，泵站1.68萬座，蓄水池0.14萬座，渡槽0.19萬座，堰塘水窖1.56萬座，建設(shè)輸配電工程2.53萬千米，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)平均提高17.5%，新增和改善防澇面積1006萬畝，有效解決了農(nóng)田灌排“最后一公里”難題。

栽種防護林木2464萬株，治理水土流失面積146萬畝，成片治理了鹽堿地，促進了農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定；硬化村屯道路5340.79千米，新建或改建村莊排水設(shè)施1911.78千米，促進了村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)，改變了農(nóng)村臟亂差面貌，改善了綜合人居環(huán)境；運用增減掛鉤政策，復(fù)墾空心村零星居民點土地11.43萬畝、工礦廢棄土地0.71萬畝，節(jié)余土地指標流轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)，拓展了城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間7.52萬畝，有效解決了工業(yè)化城鎮(zhèn)化缺土地、新農(nóng)村建設(shè)缺資金等問題，撬動了農(nóng)村投資，促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

通過土地整治改善了耕地的生產(chǎn)條件，促進了農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本平均降低15%左右，增加了項目區(qū)群眾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入、地租收入和務(wù)工收入，有效拉動了農(nóng)村地區(qū)消費需求；土地整治項目的實施普遍促進了農(nóng)村“兩委”主體作用的發(fā)揮，增強了基層黨組織的凝聚力，提高了鄉(xiāng)村治理水平。

一些省份將土地整治與扶貧開發(fā)工作相結(jié)合，加快了貧困地區(qū)脫貧致富步伐。如河北省將太行山前12個國家級貧困縣納入示范省建設(shè)范圍，促進了農(nóng)民增收和縣域經(jīng)濟發(fā)展；內(nèi)蒙古、廣西等省份把示范省建設(shè)與促進“老、少、邊、貧”地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定相結(jié)合，促進了移民搬遷和生態(tài)建設(shè)，維護了民族地區(qū)、邊疆地區(qū)社會和諧穩(wěn)定。

耕地土壤污染治理修復(fù)需海量資金

對污染土地、退化土地、損毀土地等的綜合治理修復(fù)是土地整治工作的重要組成部分。藍皮書指出，2014年，我國先行在“長株潭”地區(qū)啟動重金屬污染耕地修復(fù)治理試點?？傮w上看，我國耕地土壤污染治理與修復(fù)工作剛剛起步，發(fā)展較慢，還遠未形成規(guī)模和產(chǎn)業(yè)化，與先行國家和地區(qū)比總體差距很大。幾個關(guān)鍵的問題仍亟須破解：一是法治建設(shè)，二是規(guī)劃引領(lǐng)，三是技術(shù)創(chuàng)新，四是標準規(guī)范，五是資金保障。

特別是資金問題，我國土壤污染形勢嚴峻，治理與修復(fù)自非朝夕之功，需要海量的資金做支撐。從國外經(jīng)驗看，美國通過立法批準設(shè)立了污染場地管理與修復(fù)基金，即“超級基金”。20世紀90年代，美國用于污染土壤修復(fù)方面的投資約1000億美元，至今仍有50萬幅地塊需要治理。顯然，解決土壤污染修復(fù)治理所需資金問題，單靠政府是遠遠不夠的，需要建立健全融資機制，強化污染主體責任，吸引社會和民間資本參與進來，保障土壤治理與修復(fù)工作穩(wěn)步持續(xù)推進。