本刊記者 何寶庭

合肥是安徽省會(huì)。2008年10月，國土資源部批準(zhǔn)合肥市為國家唯一的節(jié)約集約用地試點(diǎn)市。六年多來，合肥市以“改革”和“創(chuàng)新”為前提，以“保護(hù)”和“保障”為目標(biāo),以建立健全制度、機(jī)制、技術(shù)、措施為抓手，“開源”和“節(jié)流”并舉，走出了一條特色的土地管理和節(jié)約集約用地之路，契合了國土資源部提出的“盡職盡責(zé)保護(hù)國土資源，節(jié)約集約利用國土資源，盡心盡力維護(hù)群眾權(quán)益”的職責(zé)定位，既為國家宏觀土地管理政策的制定和出臺提供了鮮活的經(jīng)驗(yàn)和成果，也為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)作出了突出貢獻(xiàn)。

據(jù)安徽省合肥市國土資源局局長高國忠介紹，在節(jié)約集約用地方面，合肥市一是建立了土地管理委員會(huì)制度，建立了節(jié)約集約用地目標(biāo)考核制度，把量減下來，把強(qiáng)度搞上去；二是利用法律和制度兩把杠桿把量減下來，把質(zhì)搞上去；三是建立了“陽光地產(chǎn)”的開發(fā)項(xiàng)目用地制度。

保護(hù)資源方面

高國忠講到：“在保護(hù)資源方面，我們建立‘兩規(guī)合一’的空間管制制度和‘保造并重’的耕地保護(hù)制度。”

“?！钡膶用?，一是建立土地管理“通俗化”宣傳機(jī)制（將國土基本知識通俗簡化制成“口袋書”，讓各級干部隨身攜帶、隨用隨翻；將土地管理要求歸納為“三大紀(jì)律、八項(xiàng)注意”、“555”、“12345”、“三十六計(jì)”等俗語，廣泛宣傳）。

二是建立耕地保護(hù)“三落實(shí)”工作機(jī)制（空間落實(shí)在圖紙上、標(biāo)識落實(shí)在邊界上、責(zé)任落實(shí)在存折上；印有基本農(nóng)田保護(hù)要求的農(nóng)村社保銀行“存折”戶戶一張）。

三是建立土地巡查“四個(gè)一”工作機(jī)制（一張巡查線路圖、一份巡查職責(zé)、一份巡查記錄、一個(gè)證明人；每個(gè)國土所，都要制定“三級”線路圖，做到城鎮(zhèn)周邊一級巡查，每周一次；道路沿線和村莊二級巡查，每旬一次；偏遠(yuǎn)地區(qū)特別是基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)三級巡查，每月一次）。

“造”的層面，建立“整體推進(jìn)”土地整治工作機(jī)制。另外，礦產(chǎn)資源修復(fù)工作也具有合肥特色。

節(jié)約集約方面

高國忠介紹，在節(jié)約集約方面，在頂層設(shè)計(jì)層面，建立土地管理委員會(huì)集體決策制度、制定《合肥市國土資源管理規(guī)定》、建立節(jié)約集約用地目標(biāo)考核制度（作為政府目標(biāo)責(zé)任考核，實(shí)行“一票否決”）。

具體操作層面，一是建立工業(yè)項(xiàng)目用地規(guī)模預(yù)核定制度，用“規(guī)范”和“標(biāo)準(zhǔn)”兩個(gè)法寶把量減下來、把強(qiáng)度提上去（方法是“3+X”，依據(jù)是《合肥市產(chǎn)業(yè)用地指南》和《合肥市大項(xiàng)目招商引資導(dǎo)則》，要求是“五要素”，即在廠房層數(shù)、廠房間距、建筑退讓、綠地率、停車場五個(gè)方面嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)）。

二是建立社會(huì)事業(yè)用地劃撥最低價(jià)制度，用“法律”和“經(jīng)濟(jì)”兩把杠桿之作用把量減下來、把強(qiáng)度提上去；基礎(chǔ)設(shè)施用地要求“頭年謀劃、重點(diǎn)排序，科學(xué)選址、優(yōu)化設(shè)計(jì)，分期供地、先通后暢”，用好用足了每一分新增用地計(jì)劃。

三是建立“陽光地產(chǎn)”的開發(fā)項(xiàng)目用地制度。事前“凈地”，事中“陽光”，事后“監(jiān)管”，“拆遷”和“開發(fā)”剛性隔離，成本、時(shí)間、條件、環(huán)境陽光透明，保證土地在市場機(jī)制中價(jià)值和效益最大化。

“為了直觀方便地管理土地，我們利用‘?dāng)?shù)字合肥’地理信息公共平臺，建立了土地管理應(yīng)用系統(tǒng)，形成了獨(dú)具合肥特色的簡化版土地管理‘一張圖’，同時(shí)推廣土地管理‘片長制’?！备邍艺f。

“國土先行”收獲與改革創(chuàng)新并進(jìn)

合肥市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保持快速增長的前提下，土地管理和節(jié)約集約用地水平也得到了大幅提升。據(jù)高國忠介紹，“十二五”以來，在全市GDP保持10%以上高速增長的情況下，到2014年，合肥市單位建設(shè)用地GDP共提高了31.02%，單位GDP建設(shè)用地消耗下降率總額達(dá)到29.06%（其中2014年下降率達(dá)到9.2%，提前一年完成省下達(dá)的29%的“十二五”目標(biāo)）。

“工欲善其事，必先利其器”?！捌鳌闭?，政策也。在市一級，出政策難，突破政策更難。因此，作為市級國土部門，就是在國家土地管理法律法規(guī)和政策框架內(nèi)，在戰(zhàn)術(shù)層面改革創(chuàng)新，在操作層面著力于“器”與項(xiàng)目的融合。

同時(shí)，提升執(zhí)行力，以解決管理責(zé)任虛懸且不充盈的問題。這種改革和創(chuàng)新，都是基于工程項(xiàng)目為抓手的操作層面的務(wù)實(shí)之舉。這其中，能夠取得一些成績，關(guān)鍵在于“千方百計(jì)做到領(lǐng)導(dǎo)重視”。

正所謂“老大難，老大出馬就不難”。實(shí)踐證明，黨委政府的重視，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)重視，是做好國土資源工作的重要前提。“我們?yōu)榇烁冻隽似D辛努力。”中共安徽省委常委、合肥市委書記吳存榮經(jīng)常告誡合肥的干部“不懂土地政策，不懂土地運(yùn)行規(guī)則，就不是合格的干部”。

組織上，合肥市成立市土地管理委員會(huì)。主任由市委、市政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，土地事項(xiàng)的集體決策，不受時(shí)間、地點(diǎn)限制，隨時(shí)隨地召開會(huì)議，快速?zèng)Q策。最基層的國土問題，都可以方便快捷地提升到市主要領(lǐng)導(dǎo)的決策層面，是最難能可貴的。

宣傳上，領(lǐng)導(dǎo)重視，首先要領(lǐng)導(dǎo)清楚?！盀榱俗尭刹俊恋亍覀兊摹诖鼤屯ㄋ谆男麄?，發(fā)揮了不可替代的作用?！?/p>

高國忠介紹，在合肥，凡招商引資項(xiàng)目落地的問題，市主要領(lǐng)導(dǎo)都要先問國土部門的意見。每年的基礎(chǔ)設(shè)施大建設(shè)計(jì)劃，建設(shè)部門都提前征求國土部門意見，市委市政府確定項(xiàng)目也由過去“干多少活、要多少地”變成了現(xiàn)在的“干多少活、給多少地”。

國土系統(tǒng)干部的主動(dòng)介入、提前介入，讓很多項(xiàng)目少走了彎路、節(jié)約了時(shí)間。合肥市國土資源局實(shí)現(xiàn)了“四兩撥千斤”的目標(biāo)，以區(qū)區(qū)數(shù)百人撬動(dòng)了全民、全社會(huì)對國土資源工作的鼎力支持，讓國土資源工作擁有了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、部門配合、群眾認(rèn)可”的良好政治生態(tài)環(huán)境和政務(wù)環(huán)境。

利用存量建設(shè)用地升級改造促進(jìn)城市節(jié)約集約用地

“每年的國土工作報(bào)告，我們都會(huì)有‘用好增量、盤活存量’的表述。但是，無論從政府到部門，還是從政府到企業(yè)，每年都是在‘調(diào)規(guī)劃、要計(jì)劃’中度過。上級到基層調(diào)研，基層提要求第一句便是‘空間不足、指標(biāo)不夠’。下級來上級匯報(bào)，首要目標(biāo)便是能不能爭取到規(guī)劃調(diào)整的機(jī)會(huì)、能不能爭取到計(jì)劃指標(biāo)?！备邍艺f。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國土資源，由 “保增長、保紅線”，而“保紅線、保發(fā)展”，到“盡職盡責(zé)保護(hù)國土資源，節(jié)約集約利用國土資源，盡心盡力維護(hù)群眾權(quán)益”，這是思維方式，發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，更是關(guān)系國家安全的頂層設(shè)計(jì)。

具體工作上，中央要求劃定城市發(fā)展邊界、劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、劃定生態(tài)保護(hù)紅線?！叭龡l線”的劃定，加上一系列嚴(yán)絲合縫的政策和措施的出臺實(shí)施，基本鎖死了“用活增量”，地方政府可發(fā)揮的空間越來越小。有的地方，甚至面臨新增建設(shè)用地為零的局面。

這種新形勢，對國土工作的要求，將是顛覆性的。國土部門如果不更新觀念，走過去的老路，將愈加艱難。國土部門要將這種新形勢，作為國土工作新常態(tài)，變思路、明方向、調(diào)政策、創(chuàng)新招。政府要在依法行政的前提下，按照“去刀制、興水治”的思路，將土地管理從一維的“用好增量”轉(zhuǎn)向多維的“盤活存量”。

高國忠認(rèn)為，“盤活存量”，既要堅(jiān)定不移發(fā)揮土地儲(chǔ)備、凈地上市、陽光市場的作用，還要引導(dǎo)用地單位利用自有存量土地的升級改造。這既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)的需要，也是城市更新的需要。其實(shí)，對于存量土地升級改造，廣州、深圳等一線城市，多年以前就已放開。上海市不久前也出臺了城市更新的創(chuàng)新政策。

高國忠介紹，合肥市地處中部，但也見事較早，2012年，經(jīng)市政府同意，市經(jīng)信委、規(guī)劃局、國土局、房產(chǎn)局、法制辦聯(lián)合出臺《關(guān)于促進(jìn)存量商業(yè)用地升級改造提高土地利用效益的意見》、《關(guān)于盤活存量建設(shè)用地提高土地利用效益的意見》、《關(guān)于促進(jìn)工業(yè)用地集約利用的意見》三個(gè)文件。這三個(gè)文件對不同性質(zhì)的用地給予政策釋放。對存量工業(yè)用地，鼓勵(lì)自行升級改造，向空中發(fā)展，提高容積率，建多層廠房；

對存量商業(yè)用地，鼓勵(lì)自行升級改造，建設(shè)商業(yè)、服務(wù)業(yè)項(xiàng)目（不含商品住宅）；對存量的原有工業(yè)、辦公、綜合等土地，鼓勵(lì)自行升級改造，發(fā)展商業(yè)、服務(wù)業(yè)項(xiàng)目（不含商品住宅）。

當(dāng)時(shí)，鼓勵(lì)升級改造的第一要求是“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)”且“不允許銷售，不允許規(guī)劃建設(shè)商品住宅，不允許找合作對象”。這個(gè)政策，既有“超前性”，也有“局限性”?！俺靶浴?，是當(dāng)時(shí)就意識到只能在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行，這與現(xiàn)在的“城市發(fā)展邊界”要求不謀而合?！熬窒扌浴保憩F(xiàn)在當(dāng)時(shí)不允許銷售、不允許規(guī)劃建設(shè)商品住宅、不允許找合作對象，既制約了“內(nèi)生動(dòng)力”，也影響了資本投入的多元化。

高國忠說，正因?yàn)檫@個(gè)“局限性”，使得2012年的升級改造政策“叫好不叫座”，成功案例屈指可數(shù)。很多企業(yè)是“熱情高、拿錢難”。因?yàn)樽孕猩壐脑斓闹黧w，是原用地單位。這些單位，本身發(fā)展資金難以為繼。雖想轉(zhuǎn)型，但礙于“囊中羞澀”，即使補(bǔ)交了出讓金，建設(shè)資金也難以拿出，直接導(dǎo)致政府批了也干不下去。有的單位想與房地產(chǎn)企業(yè)合作，但因?yàn)椤安辉试S銷售、不允許規(guī)劃建設(shè)商品住宅、不允許找合作對象”，房地產(chǎn)企業(yè)望而卻步。

在對問題進(jìn)行梳理分析后，2014年，合肥市政府在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，出臺了《合肥市加強(qiáng)土地管理進(jìn)一步做好節(jié)約集約用地工作意見》（合政〔2014〕31號），明確提出：在符合城市建設(shè)規(guī)劃的前提下，鼓勵(lì)企業(yè)自有存量土地經(jīng)市土委會(huì)依法批準(zhǔn)并按規(guī)定程序補(bǔ)交土地出讓金后，升級改造為商業(yè)、辦公、居住用地。

同時(shí)，配套出臺了《關(guān)于盤活存量建設(shè)用地提高土地利用效率的實(shí)施意見》（合政秘〔2014〕101號）。明確：合肥市市區(qū)范圍內(nèi)，具有合法權(quán)屬來源且未納入城市統(tǒng)一改造計(jì)劃和土地收購儲(chǔ)備范圍的國有存量建設(shè)用地，符合城市規(guī)劃和環(huán)保要求的，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可實(shí)施升級改造。

另外明確：以劃撥或協(xié)議出讓方式取得的國有存量建設(shè)用地（含工業(yè)、商業(yè)、辦公、綜合等），因經(jīng)營發(fā)展需要，確需調(diào)整土地用途和規(guī)劃條件的，經(jīng)依法批準(zhǔn)履行規(guī)劃調(diào)整、補(bǔ)繳土地出讓金手續(xù)后，可升級改造為商業(yè)、辦公、居住用地。同步取消“銷售”限制；對與房地產(chǎn)企業(yè)合作提供了路徑；對補(bǔ)交土地出讓金的計(jì)算方式也進(jìn)行了明確規(guī)定。

兩個(gè)文件出臺后，在合肥本地掀起了不小的波瀾。高國忠說了一個(gè)案例：今年6月9日，合肥市土委會(huì)第7次主任（擴(kuò)大）會(huì)議，批準(zhǔn)了一個(gè)項(xiàng)目。這個(gè)項(xiàng)目，土地面積46.14畝，位于兩條城市主干道路交口。原來是一個(gè)工業(yè)項(xiàng)目，因?yàn)楫a(chǎn)品落后，破產(chǎn)倒閉。年久失修的廠房，雜草叢生的廠區(qū)，與周邊的繁華極不相稱，嚴(yán)重影響了城市景觀和城市形象。

2012年，第一輪升級改造政策出臺后，這家企業(yè)申請“工業(yè)”升級為“商業(yè)”。經(jīng)市政府批準(zhǔn)，明確的規(guī)劃容積率是5.5。實(shí)施一段時(shí)間以后，因?yàn)橘Y金問題，面臨擱置。恰逢此時(shí)，第二輪升級改造政策出臺，企業(yè)再次申請從“商業(yè)”升級為“商住”，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，規(guī)劃容積率從5.5降到4.9。由此，這個(gè)項(xiàng)目活了起來。帶來的是：第一，救活了企業(yè)；第二，改變了城市面貌、完善了城市功能；第三，政府盤活使用了存量土地，避免了土地閑置，還取得了不錯(cuò)的土地出讓金收入。

“盤活存量”的各種實(shí)踐在全國各地掀起

中央明確提出，要讓市場在資源配置中起決定性作用，要加大居住用地的供應(yīng)比例。要讓“決定性”真正發(fā)揮作用，要提高居住用地的供應(yīng)比例，不能固守傳統(tǒng)，固步自封，當(dāng)以發(fā)展的思路，改革的膽識，創(chuàng)新的理念，政策的力度，立足問題導(dǎo)向，下基層，接地氣，深入企業(yè)，研究項(xiàng)目，找問題，尋對策，提出并出臺具有改革性、突破性的方案和政策。

高國忠說，現(xiàn)在，對“用活增量”，上上下下都在想方設(shè)法、主動(dòng)作為?！暗?，對‘盤活存量’，我們確實(shí)不夠重視。這里有工作主動(dòng)性的問題，有市場行為的問題，但是更有政策導(dǎo)向的問題。”市場行為的實(shí)質(zhì)是逐利行為。所謂“無利不起早”。如何讓用地者“聞利而動(dòng)”，是應(yīng)該研究的問題。

在多年實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，“盤活存量”的關(guān)鍵是如何處理好利益調(diào)整的問題。這個(gè)問題，頂層設(shè)計(jì)時(shí)就需要考慮解決。舉個(gè)例子，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，是支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的創(chuàng)舉，但是因?yàn)轫攲釉O(shè)計(jì)時(shí)，明確指標(biāo)不給在“圈內(nèi)”使用、不給跨區(qū)域使用，實(shí)際上是切斷了城鄉(xiāng)之間互惠共贏的通道，政策的預(yù)期目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。

高國忠認(rèn)為，國家出臺政策，關(guān)鍵要在提高管理水平上下功夫，該清楚的地方要干脆明白，決不能含糊，既不能“一放就活”，更不能“一統(tǒng)就死”，不要給行政命令強(qiáng)加干涉留有空間，不要給自有裁量權(quán)留有余地，而要用創(chuàng)新靈活的政策調(diào)動(dòng)執(zhí)行的積極性。如何處理好利益調(diào)整？如何調(diào)動(dòng)政策執(zhí)行積極性？我們也是一段一段經(jīng)歷過來的。

2012年出臺的升級改造政策“叫好不叫座”，究其原因，就是強(qiáng)調(diào)政府利益高于一切，不注重保護(hù)企業(yè)利益，忽視了市場的本質(zhì)所在。忽視了“共贏”。政府單方面的行政行為，沒有從企業(yè)角度考慮問題，沒有給企業(yè)留出利潤的來源和空間。

2014年的政策，基本解決了這個(gè)問題，就是“該放的放”，充分發(fā)揮土地要素在利益調(diào)整中的主動(dòng)作用，保證企業(yè)有利可圖、政府能收回公共基礎(chǔ)設(shè)施的成本投入、群眾能享受健全的公共服務(wù)等各方的利益需要。目前，我們正在準(zhǔn)備出臺細(xì)則，對這個(gè)問題進(jìn)行規(guī)范。

總之，面對中央明確劃定城市發(fā)展邊界、劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的嚴(yán)格要求，隨著城市新增建設(shè)用地的空間和計(jì)劃量越來越小，“盤活存量”和“用好增量”的慣性思維已經(jīng)難以適應(yīng)面對國土工作新常態(tài)?？梢灶A(yù)見，“盤活存量”的各種實(shí)踐、試驗(yàn)也將雨后春筍般在全國各地掀起。類似于合肥市出臺的升級改造政策，已經(jīng)不能看做政府的“短期行為”，而是需要普遍推開的“長期政策”。這項(xiàng)政策，將是城市建設(shè)、城市更新的主要抓手，也是國土部門依法行政、制度管事、預(yù)防腐敗的關(guān)鍵之舉，對此要有清醒的認(rèn)識。