■郭瑋 石家莊鐵道大學四方學院

美國發(fā)展有機農產品的經驗做法與借鑒

■郭瑋 石家莊鐵道大學四方學院

所謂有機農產品，是根據(jù)有機農業(yè)原則，以及生產和加工標準，并通過有機認證的農產品。在農業(yè)能量的封閉循環(huán)狀態(tài)下，杜絕化肥、農藥、生產調節(jié)劑、添加劑及基因工程技術，不改變或不打破生物循環(huán)鏈。

美國自1990年頒布“有機食品生產法案”以來，政府對有機農業(yè)進行規(guī)范，不斷加大投入，對生產者給予多層次補貼和扶持，目前有機農產品產業(yè)，已成美國發(fā)展最快的領域之一。據(jù)2013年國際有機運動聯(lián)盟（IFOAM）統(tǒng)計，美國有機農產品生產面積217.8萬公頃，全球排名第四；有機農產品貿易額，雄居世界首位，達350億美元，占全球44.5%。應當說，借鑒美國的發(fā)展有機農產品的經驗與扶持政策，對于促進我國農業(yè)生產方式轉變，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和推進生態(tài)文明建設，都具有重要的啟示意義。

一、美國有機農產品發(fā)展現(xiàn)狀

縱觀美國有機農業(yè)發(fā)展歷程，大致可劃分三個階段：一是起步階段。上世紀40年代，賓西法尼亞州羅德爾研究院，出版了《有機農業(yè)和園藝》雜志，開始提倡有機運動；到70年代末，加州有機認證農民協(xié)會成立。二是規(guī)范階段。1990年有機食品生產法案（OFPA），首次對有機農業(yè)進行闡述；到1995年界定有機農業(yè)和有機農產品概念，2000年統(tǒng)一全國有機標準。三是快速發(fā)展階段。2002年出臺農業(yè)法案，開始對有機農業(yè)進行補貼；2008和2014年修改法案，大幅提高相關經費和增擴項目，以2014年修訂力度最大，強制性支出達1.68億美元。目前形成了一套相對成熟的發(fā)展政策（表1），極大促進了美國有機農產品的發(fā)展。

（一）生產和消費雙向增長

據(jù)美國農業(yè)部統(tǒng)計，美國有機生產面積從1992年的37.9萬公頃，增至2013年的217.8萬公頃，年均增長率10.8%。已認證農場和企業(yè)2.5萬余家，有機農產品產值315億美元，其中水果與蔬菜居首39.7%，其次奶制品14.6%，飲料、包裝食品、面包與谷物均超10%。美國50個州都有經認證的有機農場，平均超100公頃，以加利福尼亞州有機農業(yè)最發(fā)達，生產面積占全美14.1%，有機產值占38.4%。2013年美國參加有機認證的農戶，平均補貼688美元，年均凈收入20249美元，高于全美農戶15133美元水平。美國國會CBO預測，2014-2018財年，有機農業(yè)將使生產者收益提高4.18億美元。

表1 美國有機農產品發(fā)展與扶持政策演變

美國有機農產品主要有三個銷售渠道：常規(guī)超市、天然食品商店和直銷市場。據(jù)美國農業(yè)部統(tǒng)計，49%在常規(guī)超市，48%在天然食品商店，直銷市場僅3%。美國家庭中約81%消費者購買過有機食品，未購買的僅19%，人均消費72.2美元。

（二）國際貿易快速發(fā)展

美國國內的消費能力巨大，目前約80%有機產品依靠進口；本土生產的有機產品，基本國內銷售，僅5-7%外銷。由于認證和標識規(guī)范，許多國家與美國進行有機貿易，比如美國與加拿大、歐盟和日本等簽定的有機貿易簡化協(xié)議，有機產品在簽約國之間直接銷售，極大開拓了海外市場。美國許多跨國有機食品公司，如WFM、SOT、WWF等，目前活躍在歐盟市場，未來將進入中國等更多國家。

據(jù)有機貿易協(xié)會（OTA）統(tǒng)計，美國有機食品貿易額，從1997年35.94億美元，增加到2013年350億美元，年均增長率16.9%。占食品貿易總額的比例，從1997年0.8%，提升至2013年4.5%。作為最大的有機農產品貿易區(qū)，雄居全球首位44.5%，為美國創(chuàng)造了50萬個就業(yè)崗位，并帶動了相關產業(yè)的發(fā)展。

（三）有機科研及信息化水平提高

目前美國有501家非盈利性科研機構，從事有機農業(yè)研究。有機農產品生產過程，在生態(tài)學、氣象學、地質和地球物理學、計算機與混沌學等現(xiàn)代科學指導下，已形成全新的生產監(jiān)控體系；相應的病蟲防治、地力保護、種子培育、產品加工和儲運等技術，先進完整且配套。為保障有機農業(yè)的土質和水系安全，美國已建立太空作業(yè)結合地面作業(yè)的全球管理監(jiān)測網(wǎng)絡。

另外，農業(yè)部經濟研究局ERS，可在線提供全美各州的有機農業(yè)數(shù)據(jù)信息，如有機農田、牧場及畜禽等產品動態(tài)變化情況；定期發(fā)布有機產品價格信息，提交年度調研。2013年美國有機農業(yè)協(xié)會，建立全球第一個有機產品貿易向導網(wǎng)站（GOTG），幫助有機生產和加工者出口貿易，與各國的貿易商實時信息交換。

二、美國發(fā)展有機農產品的經驗做法

（一）建立國家有機標準（NOP）

除由國會立法，制定相應的有機法律法規(guī)，如《土壤保護法》、《有機食品生產法》和《美國有機農業(yè)條例》外。1990年OFPA授權建立國家有機項目（NOP），1993年成立國家有機標準委員會。2000年美國農業(yè)部頒布《國家有機標準》，2002年10月實施，標準有三大類：一是有機農作物生產標準。不許使用禁止物質和轉基因技術，運用生物循環(huán)技術，交替種植；二是有機畜牧產品生產標準。有機飼料喂養(yǎng)，不使用生長激素和抗生素。在自然狀態(tài)下，戶外放養(yǎng)為主；三是有機農產品加工生產標準。分100%有機、有機（95%以上）、使用有機原料生產（70%以上）和標注有機原料4類。

有機認證是美國NOP一部分，由農業(yè)部農業(yè)市場局管理，授權州立、私立或國外代理85家有機認證機構實施，認證步驟：提交申請材料、審查、現(xiàn)場核查、綜合評審、頒發(fā)認證。另外還需接受年度審查，2013年NOP發(fā)布一項法規(guī)，要求對“100%有機”、“有機”和“使用有機原料生產”農產品，每年進行定期殘留檢測，包括砷和其它金屬污染物、轉基因生物、抗生素和激素等。

（二）有機認證成本分攤政策（OCCS）

有機認證成本，是需生產者額外負擔的一種費用，包括申請費、年度更新費、年度生產或銷售評估費用、以及年度檢測費用等，少則幾百，多至數(shù)千美元。主要看生產者或加工者的申請類型、規(guī)模及復雜程度，也與申請者所選擇的認證代理機構有關，如州立和私立等。

為鼓勵有機認證，降低生產成本，美國農業(yè)部2001年在一部分州設立有機認證成本分攤項目，次年在全國實施。現(xiàn)行OCCS政策由兩部分組成：一是農業(yè)管理援助項目（AMAP），資助對象為16個指定州的有機生產者；二是有機認證成本分攤項目（NOCCSP），面向全國有機加工者和AMAP范圍外的有機生產者。最高補貼比例75%，限額為750美元。USDA把經費下?lián)艿礁髦蒉r業(yè)部門，審查并發(fā)放。

（三）有機農產品商品推廣費豁免（ECOPP）

1996年《聯(lián)幫農業(yè)完善與改革法案》，建立商品推廣法。在此框架下，農產品需交納商品推廣評定費。2002《農場安全與投資法案》規(guī)定，100%有機農產品生產者，可以免交。2014農業(yè)法案，規(guī)定獲有機認證的生產者，即使生產常規(guī)農產品，也可申請免交。

另外，2008《農業(yè)法案》有機農產品市場進入計劃，農業(yè)部農業(yè)市場服務局，需聯(lián)合有機食品貿易協(xié)會，為有機生產者提供市場信息服務。并與國外簽訂有機互認協(xié)議，開拓海外市場，提供成本分攤基金。

（四）環(huán)境質量激勵項目（EQIP）

從常規(guī)農業(yè)到有機農業(yè)，必經3年轉換期，需嚴格按國家有機標準進行生產。2008《食物保護與能源法案》，認為有機農業(yè)是環(huán)境友好型農業(yè)，政府應予以獎勵（不含生產技術支持和認證成本分攤）。確定在全美執(zhí)行此項目，補貼額度為每年2萬美元，或者六年8萬美元。

此外，還有轉換期內貸款和擔保計劃。對新進入的有機農業(yè)生產者，或處于劣勢的農牧戶，給予優(yōu)先貸款扶持。應對高成本生產負擔，以期實現(xiàn)順利過渡和轉換。

（五）有機農業(yè)研究和推廣項目（OAREI）

2002年美國農業(yè)部授權聯(lián)邦一級開展有機農業(yè)研究，并為各州合作研究和農業(yè)高等教育提供資助。有機農業(yè)科研面向生產，美國各州大學，在本地各區(qū)設立農技推廣辦公室，完全承擔農技推廣工作。農業(yè)科研、教學和生產“三位一體”，研究成果迅速轉化為生產力。

重點領域：有機農場產量、有機作物遺傳育種、市場和社會經濟調研、制約有機農業(yè)發(fā)展的因素等。2008法案新增兩項：一有機生產對環(huán)境保護影響，二提高種質多樣性和新品種開發(fā)。2014年法案，此項補貼達1億美元。同時允許有機行業(yè)“代扣會費”，進行專門的科研推廣活動。

（六）有機產品和市場數(shù)據(jù)收集項目（OPMD）

為提高市場運行效率，2002年農業(yè)法案，要求農業(yè)部經濟研究局（ERS）分類收集與維護有機產品和市場方面數(shù)據(jù)，開展生產、加工、區(qū)域分布、銷售和消費等調研。以經濟研究局和國家農業(yè)圖書館為平臺，開放給有機生產者、研究者和推廣人員。2008年農業(yè)法案，財政支持由500萬美元提高至1100萬美元，并規(guī)定每年農業(yè)部經濟研究局都需提交此項報告。

在此項目推動下，美國農業(yè)部ERS在全美各州及紐約、舊金山等大中城市，設立有機農產品監(jiān)測點。動態(tài)跟蹤有機水果、蔬菜、奶制品、畜禽制品等銷售情況，目前已能定期發(fā)布大部分有機農產品價格信息。

（七）有機作物保險項目（OCIP）

由于有機農業(yè)嚴禁使用化學農藥，在遭受病蟲害時，產量損失會比常規(guī)農業(yè)更大。如2013年華盛頓州火疫病，約1.5萬英畝有機蘋果和梨減產。一方面為保障有機農戶的收益，另一方面作物保險也比直接補貼更隱蔽，不易引起WTO糾紛，故美國政府近年來更加注重。

20世紀90年代，農業(yè)部風險管理局（RMA）就著手開發(fā)有機作物保險。為彌補自然災害損失，如氣候變化和病蟲害等，2008年農業(yè)法案確立有機作物保險項目。由于保費比常規(guī)農作物高5%，且按常規(guī)農作物價格補償，故有機生產者參保率不高。2010年僅13%，而一般農作物參保率達24%。為提高有機生產者積極性，2014年新法案進行修改，規(guī)定以有機產品價格做為災后補償依據(jù)，并且取消了附加保費。

三、美國發(fā)展有機農業(yè)做法值得我國借鑒

我國有機農業(yè)起步于上世紀90年代，經歷初期探索和快速發(fā)展，現(xiàn)已成頗具潛力“環(huán)保產業(yè)”。2014年國家認監(jiān)委《中國有機產業(yè)發(fā)展報告》，截至2013年底，我國有機生產面積272.2萬公頃，位居世界第三；有機產品銷售額約50億美元，覆蓋植物類、加工類、畜禽類和水產類，100多個品種。我國有機農產品發(fā)展，尚任重而道遠（表2）。通過美國有機農業(yè)發(fā)展及政策效應分析，有以下幾點值得借鑒。

（一）合理規(guī)劃產業(yè)定位，實施統(tǒng)一扶持政策

表2 中美有機農產品主要衡量指標對比

目前，我國政府對有機農業(yè)的定位不清，存在一些認知誤區(qū)，如：市場經濟條件下，農業(yè)產業(yè)化與有機農業(yè)之間存在矛盾；離開農藥和化肥，有機農業(yè)基本不可能實現(xiàn)；有機農業(yè)等于低產農業(yè)，有機農業(yè)是富人的農業(yè)等。應創(chuàng)新思維，合理定位，作為一種環(huán)境友好型農業(yè)發(fā)展模式，應加快發(fā)展建設，應堅持因地制宜，遵循區(qū)域化布局、專業(yè)化生產和市場化發(fā)展之路。

有機農業(yè)對生態(tài)環(huán)境要求較嚴，高成本且高風險。相比美國，我國生產者規(guī)模普遍較小，目前對從事有機生產的農戶，政府尚無統(tǒng)一的扶持補貼政策，僅少數(shù)有機農業(yè)發(fā)展較好地區(qū)，如遼寧、上海和四川，政府進行生產者補貼和認證補貼，且范圍和力度有限，缺乏長期穩(wěn)定性。應借鑒美國做法，制定全國統(tǒng)一的產業(yè)扶持政策，尤其在有機生產、加工、認證等環(huán)節(jié)，進行直接補貼；對轉換期的生產者，更應實行信貸、稅收、保險、技術等綜合支持，多種手段，保證有機農業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展。

（二）加快有機農業(yè)科研，建立信息數(shù)據(jù)平臺

我國土壤有機質含量低，較難生產高品質有機產品，還有大量的科技研發(fā)工作要做，應加大投入，為生產、加工、貯存、包裝和運輸?shù)拳h(huán)節(jié)，提供技術保障。可效仿美國設立OAREI專項基金，資助有機農產品研究，包括一些地方特色品種的選育和保持、高效有機肥研制開發(fā)、土壤健康管理、流行性病蟲害防治、產品貯藏與保鮮加工等，應加大科研投入。農業(yè)高等院校，應建立科研、教學和生產“三位一體”模式，同時應加快我國農村勞動力的科技培訓，提高從業(yè)者素質，并完善農技推廣服務體系。

我國有機農業(yè)信息獲取困難，缺乏動態(tài)評估與長遠規(guī)劃。收集并維護相關生產與銷售的數(shù)據(jù)信息，是評估和調研的基礎。應建立中央信息平臺，完善有機農產品生產和貿易監(jiān)管信息系統(tǒng)，及時監(jiān)測和跟蹤有機農業(yè)面積、產品價格、成本收益等變化情況。為有機生產者、批發(fā)商、零售商、消費者和研究人員等，提供信息服務，提高有機生產和交易效率。

（三）提高有機立法層次，健全認證監(jiān)管體系

美國有機農業(yè)由國會立法，納入聯(lián)邦監(jiān)管法典，設國家有機項目（NOP）辦公室，認證和監(jiān)管嚴格。我國《有機產品認證管理辦法》和《實施規(guī)則》等，在法律效力上僅為部門法，處罰范圍和力度有限。應參考美國等一些國家的經驗，加快有機農業(yè)國家立法；并在生產、加工和銷售，認證許可與標識及進口等方面，進一步切實規(guī)范法律監(jiān)管制度。

我國有機認證制度，偏于出口貿易導向，而生產歸農業(yè)部，認證由認監(jiān)委管理，還涉及質監(jiān)、工商等部門，多頭管理，監(jiān)督缺失，存在明顯的不規(guī)范問題。同時，認證只重視結果判斷而缺乏過程監(jiān)測，具有不確定性。應設立國家獨立監(jiān)管機構，提高認證機構準入標準，允許國外認證機構在我國設立分支，公平競爭，建立淘汰機制，提升行業(yè)水平。進一步強化對有機獲證企業(yè)的監(jiān)督，嚴格懲罰，規(guī)避假冒現(xiàn)象，凈化有機農產品市場。

（四）推行有機作物保險，保障農戶收益

2014年《中國農業(yè)保險市場需求調查報告》指出，我國作物保險面積超11億畝，業(yè)務規(guī)模躍居世界第二，但有機作物保險，卻尚未在全國推行。目前僅個別有機農業(yè)較發(fā)達地區(qū)，如2011年四川成都試行政策性有機農業(yè)保險，2013年廣東出臺有機蔬菜種植保險，而大多數(shù)省份，有機農業(yè)的自然災害損失，只能由生產者自行承擔。應該說，在很大程度上制約了我國有機農業(yè)的發(fā)展。

做為WTO允許的“綠箱”扶持政策，可有效避免國際糾紛，應借鑒美國經驗，由中央制定有機農業(yè)保險條例，推廣政策性有機作物保險，合理確定參保費用，按照有機農產品的價格補償。適當對農戶保費進行財政補貼，由中央和地方政府比例分擔。并對保險機構的經管費用進行補貼，同時建立再保險制度。

（五）促進國際交流合作，拓展海外市場

我國有機生產面積世界第三，占全球貿易額卻僅6%。其中原因之一，便是我國2012年新版認證標準雖被認為“國際最嚴格”，但與主要進口國之間存在不少差異，出口時還需按進口國的標準進行認證和檢查。我們應加快國際互認的進程，完善認證標準。應借鑒國外經驗，將國內綠色食品和有機食品的認證體系整合為一，加快有機標準與歐美等國際接軌，以應對農產品的綠色貿易壁壘。

美國積極拓展有機農產品海外市場，與歐盟、加拿大和日本等國，簽訂有機貿易簡化協(xié)議。而我國至今，尚未與任何貿易國簽訂，可參照美國經驗，與一些主要進口國簽訂貿易協(xié)議，促進有機農產品的國際互認，拓展海外市場，以將推進我國有機農業(yè)的發(fā)展。

10.3969/j.issn.1003-5559.2015.03.007

本文為2013年河北省科學技術研究與發(fā)展計劃項目“對外直接投資促進河北省產業(yè)結構調整研究——歐美債務危機背景下的分析”的階段性成果（課題編號：13451812D)。