鐘德濤+楚向紅

摘要：黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治最根本的保證，也是依法治國(guó)的中國(guó)特色和最大優(yōu)勢(shì)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依法治國(guó)已取得了顯著成績(jī)，但也存在著法律體系有待完善、黨的領(lǐng)導(dǎo)方式有待改進(jìn)、公眾的法律信仰尚未普遍建立、對(duì)權(quán)力的制約監(jiān)督缺乏實(shí)效、黨的建設(shè)法治化水平有待提升等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和障礙。不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的能力和水平，需要完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)社會(huì)主義法治文化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效制約與監(jiān)督，積極推進(jìn)黨的法治化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：黨的領(lǐng)導(dǎo)；依法治國(guó)；黨的法治化

中圖分類號(hào)：D621文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2015）08-0005-05

依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，也是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的核心內(nèi)容。依法治國(guó)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)此，中共中央明確指出，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治的根本要求，是黨和國(guó)家的根本所在、命脈所在，是全國(guó)各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的題中應(yīng)有之義。中國(guó)共產(chǎn)黨作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)核心，如何不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的能力和水平，對(duì)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，具有極其重要的意義。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國(guó)的中國(guó)特色和最大優(yōu)勢(shì)

黨的十八屆四中全會(huì)指出，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面，是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國(guó)的基本前提，也是依法治國(guó)的中國(guó)特色和最大優(yōu)勢(shì)。依法治國(guó)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，而黨的領(lǐng)導(dǎo)也必將在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中得到進(jìn)一步的加強(qiáng)和改善。

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國(guó)的基本前提

中國(guó)共產(chǎn)黨自誕生之日起，就作為中國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)力的代表，開(kāi)始全心全意地為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民和國(guó)家的利益而奮斗，得到了廣大人民群眾的衷心擁護(hù)和支持，最終確立了執(zhí)政黨的地位，并不斷得到加強(qiáng)?？梢哉f(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，是歷史和人民的必然選擇。中國(guó)共產(chǎn)黨作為強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)核心，在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位不容動(dòng)搖。依法治國(guó)作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分，也必然要以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)為基本前提，這也是社會(huì)主義法治與資本主義法治的本質(zhì)區(qū)別。如今，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下全面推進(jìn)依法治國(guó)，正是為了更好地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益，更好地保障國(guó)家的長(zhǎng)治久安。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能符合廣大人民群眾的意愿、利益和要求，也才能符合國(guó)家和社會(huì)的共同利益。

2.黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國(guó)的根本保證

黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中

楚向紅，女，華中師范大學(xué)中共黨史研究室博士生，湖北黨的建設(shè)研究中心研究人員，中共河南省委黨校黨史教研部副教授（鄭州450002）。

國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。在我們這樣一個(gè)人口超過(guò)13億、民族成分極其復(fù)雜的大國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)，需要一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心。特別是當(dāng)前，全面推進(jìn)依法治國(guó)所面臨的環(huán)境和形勢(shì)日益復(fù)雜。從國(guó)際上看，世界各國(guó)綜合國(guó)力的競(jìng)爭(zhēng)在不斷加劇，西方敵對(duì)勢(shì)力的西化、分化戰(zhàn)略也在不斷加強(qiáng)。從國(guó)內(nèi)看，我國(guó)社會(huì)正處在急劇變革與加速發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，在社會(huì)主義建設(shè)取得巨大成就的同時(shí)，各種社會(huì)矛盾和問(wèn)題也大量涌現(xiàn)。在國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境發(fā)生重大變化的情況下，黨領(lǐng)導(dǎo)全面推進(jìn)依法治國(guó)也面臨著前所未有的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能確保依法治國(guó)的社會(huì)主義方向，才能妥善處理全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中出現(xiàn)的各種矛盾和問(wèn)題，也才能充分體現(xiàn)社會(huì)主義法治的人民性和群眾性，最大限度地調(diào)動(dòng)人民群眾投身到依法治國(guó)實(shí)踐中的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，有序推進(jìn)國(guó)家和社會(huì)生活的法治化。

3.黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國(guó)的關(guān)鍵所在

中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)唯一合法的執(zhí)政黨，將依法治國(guó)確立為治理國(guó)家的基本方略，全面推行依法治國(guó)理念，從根本上講，就是要徹底摒棄封建主義的人治思想殘余，牢固樹(shù)立法治思維，嚴(yán)格依照憲法和法律規(guī)定管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化。要消除人治，實(shí)現(xiàn)法治，執(zhí)政黨的作用至關(guān)重要。能不能加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)、不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的能力和水平，關(guān)系到依法治國(guó)和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家能否成功。全面推進(jìn)依法治國(guó)，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式、領(lǐng)導(dǎo)能力、領(lǐng)導(dǎo)水平、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)等提出了更高要求。

4.黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國(guó)的最大優(yōu)勢(shì)

中國(guó)共產(chǎn)黨作為強(qiáng)有力的執(zhí)政黨，在我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義的所有事業(yè)中都始終發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心的作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅是依法治國(guó)的前提、保證和關(guān)鍵，而且是依法治國(guó)的最大優(yōu)勢(shì)所在。我國(guó)有著幾千年的封建社會(huì)歷史，封建殘余思想的影響比較廣泛，人治思想還一定程度的存在，這就決定了黨領(lǐng)導(dǎo)全面推進(jìn)依法治國(guó)必然具有長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性。但是，在中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)下，依法治國(guó)以中國(guó)特色法治理論為行動(dòng)指南，以中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路為發(fā)展方向，以中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系為基本依托，以中國(guó)特色社會(huì)主義制度為制度基礎(chǔ)，這些巨大的優(yōu)勢(shì)，必將使依法治國(guó)能夠在我國(guó)這樣一個(gè)深受封建殘余思想影響的大國(guó)里，沖破障礙，克服困難，有計(jì)劃、有步驟、有秩序地逐步推進(jìn)，最終建成社會(huì)主義法治國(guó)家。

二、黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)過(guò)程中面臨的主要問(wèn)題和障礙

改革開(kāi)放以來(lái)，在黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義法治建設(shè)的歷程中，依法治國(guó)取得了歷史性的成就，有力地促進(jìn)了中國(guó)特色社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。但不能否認(rèn)的是，在當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國(guó)的實(shí)踐中，也存在著一些問(wèn)題和障礙。

1.中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系有待完善

新中國(guó)成立后，特別是十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)的立法工作取得了突出的成績(jī)，已形成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。但客觀地說(shuō)，這個(gè)體系還不是十分科學(xué)和完備，有一些問(wèn)題仍亟待解決。第一，立法滯后有待解決。由于立法理念的偏差、立法技術(shù)的落后、立法運(yùn)用的被動(dòng)等多重因素的影響，再加上我國(guó)又是一個(gè)典型的成文法國(guó)家，因此，立法滯后的現(xiàn)象還一定程度地存在著，并成為當(dāng)前黨領(lǐng)導(dǎo)全面推進(jìn)依法治國(guó)過(guò)程中一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。第二，法律體系內(nèi)部有待和諧統(tǒng)一。令出多門和法律法規(guī)之間不一致不統(tǒng)一甚至相互抵觸相互矛盾的現(xiàn)象還一定程度存在。這種法律體系內(nèi)部的不和諧不統(tǒng)一，不僅造成了立法資源的浪費(fèi)，也使法律在實(shí)踐中對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整作用大打折扣。第三，立法質(zhì)量有待提高。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的逐漸形成，在根本上改變了我國(guó)過(guò)去“無(wú)法可依”的歷史，但立法的質(zhì)量還有待進(jìn)一步提高。有些立法過(guò)于原則籠統(tǒng)，缺乏針對(duì)性和實(shí)踐性，處于長(zhǎng)期休眠狀態(tài)；有些立法存在內(nèi)在缺陷，缺乏科學(xué)性。立法質(zhì)量不高，造成在實(shí)踐中有法難依等現(xiàn)象，成為當(dāng)下制約黨領(lǐng)導(dǎo)全面推進(jìn)依法治國(guó)的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

2.黨的領(lǐng)導(dǎo)方式有待改進(jìn)

從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，黨在領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)取得顯著成績(jī)的同時(shí)，在領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式方面還存在著一些問(wèn)題，不能適應(yīng)依法治國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要。第一，以包攬?zhí)娲倲?。受傳統(tǒng)體制的影響，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制還存在問(wèn)題，主要是黨委權(quán)力過(guò)分集中，黨委包辦一切，干預(yù)一切，涉及許多不該管、管不好、管不了的事情，直接后果就是導(dǎo)致了黨政不分、黨企不分、黨法不分等問(wèn)題的出現(xiàn)。這不僅削弱、降低了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，也壓制了社會(huì)各個(gè)方面的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。第二，以黨委替代政府。受多種因素的影響，在我國(guó)當(dāng)前的黨政關(guān)系中，黨政職能的界定和劃分還不是十分明確和規(guī)范，以黨代政的問(wèn)題還比較突出。在現(xiàn)實(shí)政治生活中，往往會(huì)出現(xiàn)黨組織對(duì)政府職能過(guò)多地代替和包辦，在決策上缺乏必要的工作程序。第三，以政策替代法律。長(zhǎng)期以來(lái)，在制度和法律上對(duì)一些重要關(guān)系的處理及其工作職能的分配沒(méi)有明確的規(guī)定，政策往往多于法律，再加上黨領(lǐng)導(dǎo)地位的絕對(duì)性和權(quán)威性，導(dǎo)致政策重于法律、政策就是法律的情況還比較普遍的存在。在實(shí)踐中，部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要政策不要法律，不習(xí)慣、不善于依法領(lǐng)導(dǎo)和依法執(zhí)政，這樣不僅損害了法律的權(quán)威，也降低了黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的能力和水平。第四，以人治替代法治。幾千年封建社會(huì)的歷史使得我國(guó)的人治思維和慣性還有相當(dāng)程度的影響，“重人治、輕法治”的情況還不同程度地存在于我國(guó)社會(huì)的方方面面。部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部存在一定的特權(quán)思想，缺乏對(duì)法律的尊重和敬畏，學(xué)法、用法、守法的意識(shí)不強(qiáng)，習(xí)慣于依靠權(quán)力、經(jīng)驗(yàn)、關(guān)系、人情等來(lái)開(kāi)展工作；有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部甚至以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，逾越了法律的底線。

3.公眾的法律信仰尚未普遍建立

黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)指出，法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰。法律作為一種特別的社會(huì)行為規(guī)范，只有得到社會(huì)主體的普遍擁護(hù)和信仰，才能最大限度地發(fā)揮它的功效。但是，受多種因素的影響，當(dāng)前我國(guó)公眾的法律信仰還沒(méi)有普遍建立。第一，“法律至上”理念不強(qiáng)。黨領(lǐng)導(dǎo)全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，首要目標(biāo)就是要堅(jiān)持憲法、法律至上，樹(shù)立法律的絕對(duì)權(quán)威。但是在當(dāng)前的實(shí)際生活中，公眾往往傾向于政策的權(quán)威性，而忽視法律的至上性，法律法規(guī)常常被“人情世故”等主觀因素所踐踏。信權(quán)不信法、信訪不信法、信鬧不信法、信網(wǎng)不信法等非法治文化現(xiàn)象不同程度存在。第二，司法公信力不足。在現(xiàn)實(shí)生活中，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、徇私枉法的現(xiàn)象在一些地方和部門仍然存在，司法腐敗、司法專橫問(wèn)題還比較突出。司法不公的現(xiàn)象不僅踐踏了法律的尊嚴(yán)，降低了司法的公信力，也成為阻礙和影響黨領(lǐng)導(dǎo)全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要因素。第三，公民守法意識(shí)不強(qiáng)。部分群眾對(duì)法律一知半解，用法、守法的意識(shí)不強(qiáng)，認(rèn)為靠法律解決不了實(shí)際問(wèn)題，習(xí)慣于有問(wèn)題就找黨委政府，或者托關(guān)系找門路，甚至采取聚眾鬧事等極端行為。

4.對(duì)權(quán)力的制約監(jiān)督缺乏實(shí)效

黨領(lǐng)導(dǎo)全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵就是依法治權(quán)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，避免權(quán)力的越界和擴(kuò)張。但是，當(dāng)前形勢(shì)下，由于監(jiān)督制約體制的不健全和不完善，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約還缺乏實(shí)效。第一，權(quán)力過(guò)分集中現(xiàn)象突出。權(quán)力過(guò)分集中現(xiàn)象在黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度中一直不同程度地存在著，成為制約當(dāng)前黨領(lǐng)導(dǎo)全面推進(jìn)依法治國(guó)的一個(gè)瓶頸問(wèn)題。權(quán)力過(guò)分集中，造成對(duì)一些領(lǐng)域、部門、領(lǐng)導(dǎo)的制約監(jiān)督工作難以有效開(kāi)展。第二，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督缺乏合力。各監(jiān)督主體之間各自為戰(zhàn)，缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，導(dǎo)致力量分散，影響了監(jiān)督體系整體功能和綜合優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮，權(quán)力失控和濫用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一些部門和領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的現(xiàn)象沒(méi)有從根本上得到遏制和改變。第三，權(quán)力失控問(wèn)題蔓延。部分領(lǐng)域、部門及領(lǐng)導(dǎo)干部在權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程中缺乏有效的制度保證，導(dǎo)致權(quán)力失控的問(wèn)題在一定程度上出現(xiàn)了蔓延，各種權(quán)力違法問(wèn)題層出不窮。

5.黨的建設(shè)法治化水平有待提升

黨作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨自身建設(shè)法治化是依法治國(guó)的前提和保障。在當(dāng)前推進(jìn)黨的建設(shè)法治化進(jìn)程中，還存在著一些有待解決的問(wèn)題。第一，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)不健全。對(duì)于我們這樣一個(gè)擁有8700多萬(wàn)黨員、基層黨組織超過(guò)430萬(wàn)的大黨來(lái)說(shuō)，完備的黨內(nèi)法規(guī)非常重要。有些黨內(nèi)法規(guī)同憲法、法律不一致；有些黨內(nèi)法規(guī)滯后于形勢(shì)的發(fā)展和社會(huì)的需要；有些黨內(nèi)法規(guī)存在交叉重復(fù)，缺乏操作性和實(shí)踐性。第二，黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的原則難以落實(shí)。全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，也必然要求黨要在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，以身作則，切實(shí)維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。在我們黨的歷史上，曾經(jīng)有過(guò)輕視法治的深刻教訓(xùn)。為了避免重蹈覆轍，1982年，“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的原則被寫(xiě)入黨章。但到目前為止，這一籠統(tǒng)的原則依然缺乏可操作性的具體規(guī)定，黨是否在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，在很大程度上主要依靠黨組織的政治自覺(jué)。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，各級(jí)黨組織尤其是基層黨組織超越或者違背憲法和法律規(guī)定權(quán)限的情況并不少見(jiàn)，而且糾正和處理起來(lái)的難度很大。第三，部分黨員干部的法治思維和依法辦事能力有待提升。牢固樹(shù)立法治思維、依法辦事，是全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必備的基本素質(zhì)。但是，部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部程度不同地存在著法治思維缺乏和依法辦事能力不足的問(wèn)題。

三、提高黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的能力和水平的路徑選擇

黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅是依法治國(guó)的前提，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家能否成功的最根本保證。只有不斷加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的能力和水平，才能實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的總目標(biāo)。

1.有法可依：完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系

健全的法律體系是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的基本前提。第一，立法要符合實(shí)際。立法必須要符合實(shí)際的需要：一方面，立法要適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的客觀需要。只有符合社會(huì)發(fā)展需要的立法，才能夠解決社會(huì)問(wèn)題，也才能夠發(fā)揮立法的最大效益。另一方面，立法要符合中國(guó)的實(shí)際。對(duì)于國(guó)外的立法和法治經(jīng)驗(yàn)，我們要科學(xué)辯證地學(xué)習(xí)和借鑒，但同時(shí)還要警惕西化的風(fēng)險(xiǎn)，絕不能照抄照搬。第二，增強(qiáng)法律之間的統(tǒng)一性。構(gòu)成法律體系的法律部門、法律規(guī)范、實(shí)體法與程序法之間要位階分明、相互協(xié)調(diào)。在制定新法時(shí)，要積極開(kāi)展立法前論證，充分進(jìn)行調(diào)查研究和聽(tīng)取民意，并堅(jiān)持立法后評(píng)估制度，保證立法質(zhì)量，避免越權(quán)立法。在法律的修改、廢止工作中，要加強(qiáng)規(guī)范性文件的備案審查工作，注意把握法律規(guī)范和其他社會(huì)規(guī)范之間的關(guān)系，力爭(zhēng)做到立、改、廢同步進(jìn)行。同時(shí)，還要加大立法解釋工作，使法律規(guī)范更具針對(duì)性和可操作性。第三，提高立法質(zhì)量。要認(rèn)真制定和實(shí)施立法規(guī)劃，繼續(xù)推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷擴(kuò)大立法的公眾參與度，充分發(fā)揮人大代表在立法中的作用，健全完善專家論證制度，堅(jiān)持做到把公正、公開(kāi)、公平原則貫穿于立法全過(guò)程，保證立出良法，為黨領(lǐng)導(dǎo)全面推進(jìn)依法治國(guó)的良法善治打好基礎(chǔ)。