任建明

實(shí)現(xiàn)反腐機(jī)構(gòu)“軟整合”

根 據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置，省和省以下紀(jì)委同時(shí)受上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，反貪?rùn)C(jī)關(guān)和職務(wù)犯罪機(jī)關(guān)則是檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。這些反腐敗機(jī)構(gòu)的一個(gè)共同特點(diǎn)都是獨(dú)立性不足。

獨(dú)立性是反腐敗機(jī)構(gòu)有效履行監(jiān)督權(quán)的一個(gè)重要前提條件。反腐敗機(jī)構(gòu)要獲得獨(dú)立地位，至少需要3個(gè)方面的獨(dú)立并獲得相應(yīng)的制度保障：一是機(jī)構(gòu)獨(dú)立。反腐敗機(jī)構(gòu)與被監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間不應(yīng)當(dāng)存在任何的隸屬、領(lǐng)導(dǎo)或管理關(guān)系；二是人事獨(dú)立。反腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)擁有獨(dú)立的人事權(quán)力，可獨(dú)立決定其人員的使用、管理和晉升；三是預(yù)算獨(dú)立。反腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)擁有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)預(yù)防保障。

當(dāng)前我國(guó)的反腐敗機(jī)構(gòu)體制可用“條塊分割”來(lái)形容：縱向?qū)蛹?jí)太多，橫向隸屬多個(gè)系統(tǒng)，導(dǎo)致職能分散、效率低下。對(duì)應(yīng)的改革措施就是實(shí)行橫向和縱向的大力整合。但中國(guó)內(nèi)地幅員遼闊、人口眾多，若最終形成一個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)則肯定過(guò)于龐大。因此，可考慮實(shí)行中央和省兩級(jí)反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置，最終在全國(guó)形成30多個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)。大規(guī)模的機(jī)構(gòu)合并和精簡(jiǎn)可以被稱(chēng)之為“硬整合”。

實(shí)現(xiàn)“硬整合”當(dāng)然不容易，阻力和難度較大。因此，短期內(nèi)可以考慮以“軟整合”來(lái)替代。所謂“軟整合”就是在執(zhí)行環(huán)節(jié)上進(jìn)行整合，特別是把以往在個(gè)案調(diào)查上成立聯(lián)合專(zhuān)案組的做法普遍化和剛性化，即所有腐敗案件的調(diào)查都實(shí)行紀(jì)律和法律的同步、并行進(jìn)行，而不是現(xiàn)在的紀(jì)律優(yōu)先、法律在后的串行處理模式。

開(kāi)辟反腐人才專(zhuān)業(yè)技術(shù)序列

反腐敗機(jī)構(gòu)有效履行其監(jiān)督權(quán)的另一個(gè)前提條件是其權(quán)威性。權(quán)威性受獨(dú)立性和機(jī)構(gòu)級(jí)別的影響，但主要取決于獲得授權(quán)的多少。重要的授權(quán)包括腐敗案件的立案權(quán)、調(diào)查權(quán)尤其是秘密調(diào)查權(quán)等。而調(diào)查權(quán)又可以派生出搜查權(quán)、拒捕權(quán)、涉嫌犯罪資金賬戶(hù)的審查權(quán)、犯罪資產(chǎn)的扣押權(quán)等。

專(zhuān)業(yè)性是反腐敗機(jī)構(gòu)有效履行其監(jiān)督權(quán)的第三個(gè)前提條件。為此，就必須進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化的改革。前面提及的通過(guò)“硬整合”擴(kuò)大反腐敗機(jī)構(gòu)的規(guī)模，為在反腐敗機(jī)構(gòu)內(nèi)實(shí)施專(zhuān)業(yè)職能分工創(chuàng)造條件，是提升反腐敗機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)性的重要措施。此外，改革反腐敗機(jī)構(gòu)的人事管理體制，去“行政化”而行專(zhuān)業(yè)化，是另一個(gè)重要措施。

反腐敗機(jī)構(gòu)的大部分工作人員應(yīng)當(dāng)具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)，例如有關(guān)腐敗和反腐敗的基本理論知識(shí)，腐敗預(yù)防、廉潔教育、腐敗犯罪調(diào)查、跨國(guó)腐敗犯罪調(diào)查、信息網(wǎng)絡(luò)等專(zhuān)門(mén)知識(shí)和技能。應(yīng)在反腐敗機(jī)構(gòu)中，開(kāi)辟專(zhuān)業(yè)技術(shù)序列，并把大部分人員納入專(zhuān)業(yè)技術(shù)序列，而不是讓他們通過(guò)行政職務(wù)晉升來(lái)發(fā)展。通過(guò)專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平評(píng)定，對(duì)反腐人員進(jìn)行分級(jí)管理。與專(zhuān)業(yè)技術(shù)序列配套的制度都必須到位，包括專(zhuān)業(yè)資格規(guī)定、晉升辦法、薪酬待遇等，這樣將極大地提高反腐敗隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)性、穩(wěn)定性和積極性。

論道 觀點(diǎn)

從 2004年至今，電視問(wèn)政由單向度的官員陳述發(fā)展為地方治理檢驗(yàn)平臺(tái)，由零星嘗試發(fā)展為爭(zhēng)先恐后的地方創(chuàng)新。如今，電視問(wèn)政的規(guī)格更高、導(dǎo)向更明確、議題更聚焦，模式也更為多元。按其風(fēng)格可分為三種：以暴露問(wèn)題為主、火爆犀利的公眾問(wèn)責(zé)式；側(cè)重“溝通官民”、溫和理性的圓桌會(huì)議式；介于上述兩者之間的其他模式。

10余年來(lái)，電視問(wèn)政在賺取公眾關(guān)注，獲得官方普遍認(rèn)可的同時(shí)，也暴露出一些新情況，需要我們正視并加以改進(jìn)。

運(yùn)作流程如何完善

改革管理流程。目前，問(wèn)政主體代表性存在一定偏差。問(wèn)政主體當(dāng)屬公眾無(wú)疑，但在一些地方，掌握問(wèn)政節(jié)奏力度的是電視臺(tái)工作人員和主持人，在素材搜集、短片剪輯、現(xiàn)場(chǎng)追問(wèn)等各環(huán)節(jié)中，難以做到既具有高度群眾代表性，又不帶個(gè)人主觀感情。因此，應(yīng)強(qiáng)化問(wèn)政主體的代表性，保證組織機(jī)構(gòu)人員的獨(dú)立性。

問(wèn)政前，曝光問(wèn)題短片的范圍選定和素材搜集應(yīng)采取隨機(jī)過(guò)程，暗訪和短片的制作、剪輯應(yīng)有第三方評(píng)估部門(mén)監(jiān)督。問(wèn)政中，應(yīng)設(shè)立規(guī)范守則并通過(guò)系列手段保證電視臺(tái)、主持人和嘉賓客觀中立。專(zhuān)家學(xué)者建議要?jiǎng)?wù)實(shí)，點(diǎn)到根源。問(wèn)政后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)官員問(wèn)責(zé)、整改情況、承諾兌現(xiàn)等的通報(bào)力度，在不同媒介設(shè)立動(dòng)態(tài)更新的通報(bào)平臺(tái)，為群眾和媒體監(jiān)督提供行動(dòng)空間。

拓展問(wèn)政對(duì)象。目前，一些地方問(wèn)政客體的涵蓋范圍相對(duì)單薄，對(duì)象過(guò)多集中于單位一把手。但是，公眾感知往往更貼近于執(zhí)行層面的細(xì)節(jié)問(wèn)題，群眾反映的也多是涉及多部門(mén)的綜合問(wèn)題。因此，問(wèn)政對(duì)象應(yīng)既包括一把手，也包括具體執(zhí)行的中層干部，更包括部際協(xié)調(diào)不暢、職能不清等體制障礙。

要將當(dāng)前以單位一把手為主的對(duì)象，向上拓展到地區(qū)責(zé)任體系的第一責(zé)任人（黨委書(shū)記、行政首長(zhǎng)），向下定位到相關(guān)議題的職能實(shí)務(wù)操作者（不同單位的中基層業(yè)務(wù)干部），提高問(wèn)政的務(wù)實(shí)性、針對(duì)性。同時(shí)，將體制機(jī)制性問(wèn)題交由專(zhuān)業(yè)政策研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究。

科學(xué)問(wèn)責(zé)處理。問(wèn)政評(píng)價(jià)落實(shí)機(jī)制還有待深化。不少地方的問(wèn)政開(kāi)始出現(xiàn)敷衍搪塞、承諾不兌現(xiàn)的情況，更有一些地方的問(wèn)政淪為展示政績(jī)的秀場(chǎng)。關(guān)于問(wèn)政中整改承諾落實(shí)情況，公眾僅能通過(guò)媒體獲取零星靜態(tài)信息，尚無(wú)一個(gè)可以動(dòng)態(tài)更新的實(shí)時(shí)發(fā)布平臺(tái)。

要分類(lèi)推進(jìn)問(wèn)責(zé)落實(shí)，加大問(wèn)責(zé)處理力度。屬于一個(gè)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，就精確問(wèn)政，問(wèn)責(zé)單位和個(gè)人；屬于多個(gè)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，就集體問(wèn)政，追究相關(guān)部門(mén)的責(zé)任；屬于體制機(jī)制性的問(wèn)題，就整體問(wèn)政，對(duì)深化改革提出建議。同時(shí)，應(yīng)建立整改情況的實(shí)時(shí)通報(bào)信息平臺(tái)。

將電視問(wèn)政拓展為“公眾問(wèn)政”

當(dāng)前，問(wèn)政主要依靠領(lǐng)導(dǎo)意志來(lái)推動(dòng)，沒(méi)有內(nèi)嵌的剛性制度屬性，其力度、流程、要素很容易因首倡者和主推領(lǐng)導(dǎo)的人員變動(dòng)、思路變化而隨之流變，這是電視問(wèn)政的先天缺陷，應(yīng)拓展問(wèn)政形式，將其內(nèi)涵外延推廣為“公眾問(wèn)政”，將電視單一媒介擴(kuò)展為移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、電視、廣播、紙媒等，輔之以志愿者、專(zhuān)家、群眾團(tuán)體、代表委員、人民督察員等力量，形成多層級(jí)、立體化的問(wèn)政體系。

可結(jié)合當(dāng)前推動(dòng)傳統(tǒng)與新興媒體融合發(fā)展的趨勢(shì)，重點(diǎn)通過(guò)全媒體、大數(shù)量、長(zhǎng)時(shí)期的問(wèn)政實(shí)踐，不斷培養(yǎng)、鍛煉公眾參政議政的習(xí)慣，造就城市治理的問(wèn)政傳統(tǒng)和民意基礎(chǔ)。長(zhǎng)此以往，任何輕易改變、弱化或取消問(wèn)政的舉動(dòng)，都會(huì)面臨巨大的公眾壓力和民意反彈。此外，公眾問(wèn)政的力量會(huì)自行延伸，遏制問(wèn)政作秀、力度不足、承諾落空等問(wèn)題。

電視問(wèn)政，電視的作用在于傳播，“問(wèn)政”才是根本，而其精髓在于官民互動(dòng)?？梢云诖?，電視問(wèn)政同時(shí)從官、民兩方入手，讓公民習(xí)慣于有序行使政治權(quán)利、有效參與公共事務(wù)、有序表達(dá)合法訴求，也讓官員逐漸習(xí)慣于定期接受督導(dǎo)、真刀真槍公開(kāi)接受考問(wèn)、靈敏貼近回應(yīng)民眾。

長(zhǎng)此以往，問(wèn)政會(huì)培養(yǎng)一批理性負(fù)責(zé)的公民，他們將保持公共情懷，合法合理、有序有效地參與地區(qū)公共治理，也會(huì)鍛造一批朝氣蓬勃的官員，變被動(dòng)為主動(dòng)，積極利用問(wèn)政平臺(tái)對(duì)公眾進(jìn)行疑問(wèn)回應(yīng)、政策解釋?zhuān)踔烈朊裰恰?yōu)化決策。如此，將會(huì)為推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。（作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院）