李剛

調(diào)查研究是人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)經(jīng)常性基礎(chǔ)工作，是對客觀實(shí)際情況的調(diào)查了解和分析研究，目的是把事情的真相和全貌調(diào)查清楚，把問題的本質(zhì)和規(guī)律把握準(zhǔn)確，從法制層面提出解決問題的思路和對策，為人大及其常委會(huì)審議各項(xiàng)議案和報(bào)告、處理日常重要工作提供資料和依據(jù)，保證國家權(quán)力機(jī)關(guān)決策的科學(xué)化、民主化。

一、充分認(rèn)識(shí)人大調(diào)查研究的重要意義

調(diào)查研究是人大發(fā)揮職能作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。人大是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表著廣大人民的根本利益，擔(dān)負(fù)維護(hù)社會(huì)公平正義、加強(qiáng)民主法制建設(shè)的重要職責(zé)，不直接處理具體問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，新事物新情況層出不窮，社會(huì)分工日益精細(xì)，面臨的問題日趨復(fù)雜，人大要擔(dān)負(fù)起科學(xué)制定法律法規(guī)、有效監(jiān)督“一府兩院”的職責(zé)，必須加強(qiáng)調(diào)查研究，了解社會(huì)實(shí)際，避免知情浮于表面，履職與實(shí)際脫節(jié)。在這個(gè)意義上，調(diào)查研究是人大工作的生命線，人大搞不好調(diào)查研究，制定的法律就不容易管用，開展的監(jiān)督就不容易做實(shí)。

調(diào)查研究是人大貫徹民主集中制的必然要求。人大代表來自各個(gè)階層、各個(gè)行業(yè)，代表了方方面面的利益訴求。人大集體討論決定問題，具有表達(dá)平衡各方意見、形成最大公約數(shù)的制度優(yōu)勢。人大工作堅(jiān)持民主集中制，不是簡單地少數(shù)服從多數(shù)、強(qiáng)音戰(zhàn)勝弱音，而是要求深入調(diào)查研究，在了解實(shí)情、科學(xué)分析基礎(chǔ)上，把握事物的主要矛盾、本質(zhì)規(guī)律和發(fā)展趨勢，作出符合真理、符合實(shí)際、符合最大多數(shù)人利益的決定。因此，加強(qiáng)調(diào)查研究，是人大貫徹民主集中制原則的基礎(chǔ)和保障。

調(diào)查研究是人大密切聯(lián)系群眾的重要途徑。人大是由人民通過民主選舉產(chǎn)生的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是代表人民行使國家權(quán)力的，它的根基在人民、血脈在人民、力量在人民。人大開展調(diào)查研究，其實(shí)質(zhì)就是傾聽群眾呼聲、了解群眾意愿、向群眾求教問計(jì)，是密切聯(lián)系群眾的重要工作。群眾的眼睛是雪亮的，智慧是無窮的，對黨的政策和國家法律執(zhí)行情況最清楚，解決問題的思路和對策就蘊(yùn)藏在群眾之中。人大聯(lián)系群眾要取得成效，很重要就是與調(diào)查研究結(jié)合起來，在研究解決群眾切身利益問題過程中增進(jìn)與人民群眾的感情。

調(diào)查研究是人大改進(jìn)工作作風(fēng)的有力保障。人大工作注重依法依程序辦事，但在一定程度上也存在重形式、輕內(nèi)容，重程序、輕效果的情況：有的滿足于依法走完程序，對工作實(shí)際效果關(guān)注不夠；有的陷于文山會(huì)海，坐在辦公室里作決策；有的滿足于聽聽、轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)、看看，蜻蜓點(diǎn)水、浮光掠影；有的重視調(diào)研規(guī)模和規(guī)格，對了解基層情況重視不夠。加強(qiáng)人大調(diào)查研究，有利于人大深入實(shí)際了解問題、增強(qiáng)履職的針對性和實(shí)效性、弘揚(yáng)為民務(wù)實(shí)清廉的優(yōu)良作風(fēng)。

正是因?yàn)檎{(diào)查研究在人大履職中的極端重要性，國家法律把調(diào)查研究明確為人大的履職方式。立法法明確立法過程中要召開座談會(huì)、論證會(huì)和聽證會(huì)，監(jiān)督法明確賦予人大聽取專項(xiàng)工作報(bào)告、開展詢問、組織特定問題調(diào)查等手段，代表法規(guī)定了代表集中視察、持證視察、專題調(diào)研等履職方式。把調(diào)查研究上升為履職方式和監(jiān)督方式，體現(xiàn)了對人大調(diào)查研究的高度重視和法律保障。

二、牢牢把握人大調(diào)查研究的基本原則

服務(wù)大局原則。討論、決定本行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族工作的重大事項(xiàng)，是人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)。人大調(diào)研不是對“一府兩院”工作作一般性了解，而是從人大職權(quán)范圍出發(fā)，抓住群眾反映強(qiáng)烈的問題、法律執(zhí)行薄弱的環(huán)節(jié)、政府推進(jìn)有難度的工作開展調(diào)研。人大調(diào)研既要關(guān)注當(dāng)前、思考已經(jīng)列入常委會(huì)議程的議題，又要著眼長遠(yuǎn)、思考具有前瞻性長遠(yuǎn)性的大事；既要關(guān)注經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)建設(shè)中的重大問題，更要抓住民主法治建設(shè)中的重大理論和實(shí)際問題開展調(diào)研，推進(jìn)人大制度與時(shí)俱進(jìn)。

解放思想原則。在深化改革開放、建設(shè)法治中國的新形勢下，人大調(diào)研工作必須解放思想，更新觀念，多設(shè)路標(biāo)，少設(shè)路障，對于“一府兩院”工作的創(chuàng)新探索，只要有利于解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，有利于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位的，在符合憲法法律基本原則基礎(chǔ)上，應(yīng)通過調(diào)查作出肯定的結(jié)論，積極把立法決策和改革決策緊密結(jié)合起來，促進(jìn)先立法后創(chuàng)新，為改革保駕護(hù)航，讓法治彰顯權(quán)威。

客觀公正原則。人大調(diào)研是為立法監(jiān)督?jīng)Q策提供依據(jù)和參考，必須如實(shí)反映情況，既不夸大，也不縮小，不能以瑜掩瑕，更不能為監(jiān)督對象文過飾非。人大調(diào)研堅(jiān)持客觀公正并不容易，要求積極發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，深入基層單位，訪談一線人員，切實(shí)把握事物真相和全貌，防止調(diào)研活動(dòng)被安排。要求堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，既緊扣事先確定的調(diào)研重點(diǎn)，又善于根據(jù)調(diào)研進(jìn)程及時(shí)調(diào)整重點(diǎn)，善于從群眾具體訴求中發(fā)現(xiàn)帶有普遍性、傾向性的問題，見微知著，睹始知終，提高大人及其常委會(huì)決策的科學(xué)化、民主化水平。

嚴(yán)格依法原則。人大調(diào)研要堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，使調(diào)研具有權(quán)威性和說服力。人大在調(diào)研過程中不處理具體問題，不能代替、包辦“一府兩院”的工作。人大調(diào)研是為集體決策提供服務(wù)，調(diào)研者不能以權(quán)力機(jī)關(guān)名義發(fā)表意見，處理問題。調(diào)查結(jié)束后應(yīng)將調(diào)查報(bào)告提交常委會(huì)或者主任會(huì)議討論有關(guān)問題時(shí)參考，由常委會(huì)會(huì)議或者主任會(huì)議審議后，向“一府兩院”提出解決問題的建議和意見。對于違反憲法和法律的行為，人大必須提出予以追究的要求。

反映民意原則。人大受人民委托行使國家權(quán)力，人大調(diào)研的主要任務(wù)，就是體察民情，了解民生，反映民意，真正發(fā)揮人大的主要民主渠道作用。貫徹反映民意原則，要牢牢站穩(wěn)群眾立場，從群眾的所需所盼出發(fā)定重點(diǎn)、想問題、謀對策，不為政府意見左右，不受書面材料局限。要滿懷對群眾的真摯感情，與群眾推心置腹，用群眾熟悉的語言交流，這樣才能拉近與群眾的距離，聽到群眾的掏心話，不會(huì)在群眾中感到生分。要積極維護(hù)群眾的合法權(quán)益，站在人民群眾是國家的主人的高度真正尊重、真情關(guān)懷、真誠服務(wù)，切實(shí)擔(dān)負(fù)起為人民說話代言、維護(hù)人民合法權(quán)益的重任。

三、認(rèn)真實(shí)施人大調(diào)查研究的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

人大開展調(diào)查研究，一般需要經(jīng)過確定調(diào)研重點(diǎn)、擬定調(diào)研方案、安排調(diào)研人員、準(zhǔn)備調(diào)研資料、選擇調(diào)研對象、組織開展調(diào)研、綜合研究分析、擬定調(diào)研報(bào)告等工作環(huán)節(jié)。從人大工作特點(diǎn)出發(fā)，尤其需要重視以下幾個(gè)環(huán)節(jié)。

一要重視調(diào)研前的準(zhǔn)備。人大工作涉及面寬，每年都要根據(jù)新形勢確定新的立法監(jiān)督項(xiàng)目，因此加強(qiáng)調(diào)研前的準(zhǔn)備尤為重要，有利于心中有底、把準(zhǔn)方向、少走彎路。要學(xué)習(xí)相關(guān)法律政策知識(shí)，把握相關(guān)法律政策的立法精神、立法原則和具體規(guī)定，把握調(diào)研的基本依據(jù)、基本精神，從而根據(jù)法律政策的要求開展調(diào)研。要事先聽取“一府兩院”工作進(jìn)展情況和下一步工作安排的匯報(bào)，了解“一府兩院”對調(diào)研問題的思考和分析，在全面掌握信息基礎(chǔ)上開展調(diào)研，防止重復(fù)調(diào)研。要召開基層干部群眾座談會(huì)，了解調(diào)研事項(xiàng)在基層的實(shí)際情況，了解群眾反映最強(qiáng)烈的問題，找準(zhǔn)調(diào)研的重點(diǎn)和突破點(diǎn)，為制定好調(diào)研方案做好充分準(zhǔn)備。

二要精心編制調(diào)研活動(dòng)方案?？茖W(xué)的調(diào)研方案是保障調(diào)研實(shí)效的重要基礎(chǔ)。調(diào)研重點(diǎn)確定要堅(jiān)持少而精，避免力量分散；要緊扣人大履職要求，避免與“一府兩院”調(diào)研題目同構(gòu)同質(zhì)。調(diào)研對象選擇要全面，既要選擇比較好的，也要看中等的，還要看比較差的；既要重視管理者的意見，也要重視管理相對人的意見；既要聽取本級(jí)部門工作情況，也要了解下一級(jí)部門工作情況，以完整、深入了解調(diào)研對象全貌。調(diào)研方式安排要多樣，善于把座談和實(shí)地察看結(jié)合起來，把明察和暗訪結(jié)合起來，把面上調(diào)查和解剖典型結(jié)合起來，并發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)手段作用，提高調(diào)研的覆蓋面。調(diào)研牽頭部門選擇要合理，既要依據(jù)部門職責(zé)，更要從調(diào)研重點(diǎn)和目標(biāo)出發(fā)，把處于突破難題第一線的單位確定為牽頭部門。

三要提高集體調(diào)研質(zhì)量。集體調(diào)研是人大調(diào)研的鮮明特色，是人大集體行使職權(quán)的必然要求，有利于保障人大代表和常委會(huì)組成人員的知情權(quán)、集聚各方經(jīng)驗(yàn)和智慧，同時(shí)也可能帶來調(diào)研浮于表面、大呼隆，或者關(guān)注點(diǎn)分散、重點(diǎn)不突出等問題。提高集體調(diào)研質(zhì)量，一是要組織若干調(diào)研小組，把具有相同專業(yè)背景和相同興趣愛好的代表集中起來，小型分散、靈活機(jī)動(dòng)，有利于調(diào)研者聚焦專題、提高調(diào)研深度。二要科學(xué)搭配調(diào)研人員，既要有對調(diào)研議題有研究的人大代表和常委會(huì)組成人員，也要有熟悉情況的專家學(xué)者和具體工作人員，有利于調(diào)研者提高觀察分析事物的敏銳性和洞察力、能夠緊扣關(guān)鍵問題推進(jìn)調(diào)研。三要開展調(diào)研情況交流會(huì)，匯總各小組調(diào)研成果，開展集體學(xué)習(xí)和討論研究，通過不同信息數(shù)據(jù)互相印證、不同觀點(diǎn)思路相互交融，有利于調(diào)研者準(zhǔn)確把握事物全貌和本質(zhì)，把握政府工作的難處和實(shí)際，集中集體智慧提出建議和對策。

四要開好調(diào)研座談會(huì)。毛澤東同志說過，了解情況，要用眼睛看，要用口問，要用筆記，談話時(shí)還要會(huì)談，不然就會(huì)受騙。無論是聽取匯報(bào)、舉行聽證、收集信息、實(shí)地考察、聯(lián)系選民，開好座談會(huì)都是人大調(diào)研最常用的方式，很大程度上影響了人大調(diào)研質(zhì)量。首先，座談會(huì)議題要明確具體、直面矛盾，開放包容，有利于與會(huì)者暢所欲言、充分發(fā)表意見。其次，座談會(huì)開法要科學(xué)，對于以了解情況為主的，可以請與會(huì)者依序發(fā)表意見；對于以辨理明事為主的，可以圍繞議題依序聽取意見。第三，會(huì)議主持者要有真聽意見的胸懷，防止先有觀點(diǎn)和結(jié)論，然后借助座談求證明、闡釋和注解；要虛懷若谷，既要聽得順耳話，更要重視逆耳言。第四，會(huì)議主持者要有駕馭會(huì)議的本領(lǐng)，善于引導(dǎo)與會(huì)者就爭議問題開展討論，善于抓住重要信息追根問底，善于合理回應(yīng)與會(huì)者提出的重要意見，做好立法監(jiān)督意圖的宣傳解釋工作。

五要加強(qiáng)對調(diào)查情況的研究分析。研究是調(diào)查的升華，是對掌握的材料的分析提煉，去粗取精、去偽存真。加強(qiáng)研究分析，要善于把調(diào)查與研究結(jié)合起來，在調(diào)查時(shí)把問題想全問透，做到邊收集整理材料，邊梳理研究問題，能根據(jù)新發(fā)現(xiàn)的材料及時(shí)調(diào)整調(diào)研方向和重點(diǎn)。要注重調(diào)研材料的核實(shí)，特別對于影響決策的重要情況、重要數(shù)字要反復(fù)核實(shí)，確保準(zhǔn)確無誤，切忌片面理解，聽取一面之詞。要善用科學(xué)的研究方法，堅(jiān)持歷史唯物主義和辯證唯物主義，防止孤立靜止地看問題，防止以偏概全；堅(jiān)持法治思維和法治方式，以法治的理念、原則、邏輯對問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理并形成結(jié)論，使調(diào)研結(jié)論遵循法律原則，符合法律規(guī)定，樹立和維護(hù)法治權(quán)威。

六要促成調(diào)研成果轉(zhuǎn)化。成果轉(zhuǎn)化是人大調(diào)研工作的根本目的和最終歸宿，是整個(gè)調(diào)研工作的關(guān)鍵階段。如果調(diào)研成果得不到轉(zhuǎn)化，不能應(yīng)用到實(shí)際工作中，那調(diào)研就是紙上談兵。一是要宣傳介紹調(diào)研成果。把調(diào)研報(bào)告印發(fā)代表大會(huì)和常委會(huì)會(huì)議，供人大代表和常委會(huì)組成人員審議時(shí)參考，為審議發(fā)言提供“第一手”資料。印發(fā)調(diào)研報(bào)告，既要印發(fā)調(diào)研結(jié)果，也要印發(fā)調(diào)研過程和對不同意見的分析處理情況，以便人大代表和常委會(huì)組成人員在充分知情基礎(chǔ)上作出判斷。二是要建立調(diào)研成果交流共享機(jī)制，通過召開專題調(diào)研會(huì)、匯報(bào)會(huì)、優(yōu)秀調(diào)研報(bào)告評比活動(dòng)等多種形式，加強(qiáng)調(diào)研成果的交流，推動(dòng)相關(guān)“一府兩院”部門運(yùn)用好調(diào)研成果。三是要建立調(diào)研成果的轉(zhuǎn)化機(jī)制，區(qū)分不同情況，將調(diào)研成果轉(zhuǎn)化為常委會(huì)執(zhí)法檢查或?qū)ｍ?xiàng)工作報(bào)告、有關(guān)委員會(huì)的審議意見、或者代表議案和書面意見，經(jīng)過常委會(huì)審議后提交“一府兩院”相關(guān)部門辦理落實(shí)。

四、善于運(yùn)用法定方式開展人大調(diào)研

人大調(diào)研方式多種多樣，如聽取匯報(bào)、舉行聽證、開展詢問、問卷調(diào)查、收集信息、實(shí)地考察、聯(lián)系選民、專題調(diào)研、集中視察等等。用好法律明確規(guī)定的調(diào)研方式，是人大調(diào)研的獨(dú)特優(yōu)勢，也是降低調(diào)研成本、提高調(diào)研效率的重要保障。

善用聽證論證方式開展調(diào)研。聽證會(huì)、論證會(huì)是人大表達(dá)、平衡、調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系的重要工作方式，立法法作了專門規(guī)定。立法聽證會(huì)、論證會(huì)和座談會(huì)不同，對與會(huì)人要求更高、會(huì)議透明度更高，對問題的調(diào)查更深入充分。對于調(diào)研中遇到的難點(diǎn)問題，經(jīng)過利害各方及專家的陳述，辯論和舉證，有利于調(diào)研者進(jìn)一步了解情況、發(fā)現(xiàn)新的事實(shí)；有利于充分暴露問題的矛盾，減少立法決策的盲目性，使立法決策更加科學(xué)可行。

善用詢問方式開展調(diào)研。詢問是人大知情的重要方式，同時(shí)也帶有一定的監(jiān)督屬性。立法法、監(jiān)督法規(guī)定，提案人或報(bào)告人應(yīng)當(dāng)派員參加代表大會(huì)和常委會(huì)會(huì)議，聽取意見，回答詢問。在代表大會(huì)和常委會(huì)會(huì)議上開展詢問，要求“一府兩院”就有關(guān)問題作解釋或回答，有利于人大用好“一府兩院”的調(diào)研成果、取得事半功倍的效果，更有利于督促“一府兩院”加強(qiáng)事先調(diào)查研究，提高向人大報(bào)告的質(zhì)量。

善用聽取匯報(bào)方式開展調(diào)研。全國人大議事規(guī)則、立法法和監(jiān)督法規(guī)定，有關(guān)專門委員會(huì)可以聽取計(jì)劃預(yù)算情況匯報(bào)、可以要求有關(guān)機(jī)關(guān)就法律案作出說明、可以要求“一府兩院”根據(jù)各方意見對提交常委會(huì)的專項(xiàng)工作報(bào)告進(jìn)行修改。采用聽取匯報(bào)的調(diào)研方式，有利于體現(xiàn)國家權(quán)力機(jī)關(guān)調(diào)研的權(quán)威，對于保障國家權(quán)力機(jī)關(guān)的知情權(quán)，促進(jìn)“一府兩院”回應(yīng)社會(huì)關(guān)切具有重要促進(jìn)作用。

善用組織特定問題調(diào)查委員會(huì)方式開展調(diào)研。監(jiān)督法規(guī)定，人大對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實(shí)不清的，可以組織特定問題調(diào)查委員會(huì)。組織特定問題調(diào)查委員會(huì)不同于一般的人大調(diào)查，主要針對重大違憲違法事件、國家工作人員嚴(yán)重瀆職失職行為，有關(guān)的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民都有義務(wù)向其提供必要的材料。特定問題調(diào)查委員會(huì)的調(diào)查結(jié)果，是人大作出決議決定的重要依據(jù)。

善于發(fā)揮代表和專家在人大調(diào)研中的作用。全國人大組織法規(guī)定，專門委員會(huì)可以任命專家為顧問，顧問可以列席專門委員會(huì)會(huì)議，發(fā)表意見。全國人大議事規(guī)則規(guī)定，專門委員會(huì)在審議涉及專門性問題的時(shí)候，可以邀請有關(guān)方面的代表和專家列席會(huì)議，發(fā)表意見。代表法規(guī)定，代表可以被推選或者受邀請列席主席團(tuán)會(huì)議、專門委員會(huì)會(huì)議，發(fā)表意見。發(fā)揮代表和專家在調(diào)研中的作用，既是支持代表依法履職、自覺接受代表監(jiān)督的需要，也是提高履職科學(xué)化、民主化水平的需要。

加強(qiáng)人大調(diào)查研究，必須各方提供有力保障。“一府兩院”擬定的議案和報(bào)告，必須依法提前一個(gè)月報(bào)送人大及其常委會(huì)，給予人大代表和常委會(huì)組成人員必要的調(diào)查研究時(shí)間。要科學(xué)安排代表大會(huì)和常委會(huì)會(huì)議的議程，特別對于法律關(guān)系復(fù)雜的法律案，在一審、二審和交付表決階段，要留有足夠的調(diào)查研究時(shí)間。要重視優(yōu)化專門委員組成人員結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)專業(yè)領(lǐng)域優(yōu)秀人才的配備，提高專門委員會(huì)調(diào)研、審議和擬定議案的專業(yè)化水平。