楊云成 張希賢

〔摘要〕 經(jīng)過三十多年的改革和完善，黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為已基本實(shí)現(xiàn)了有法可依，但是與“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”相比仍有較大的努力空間。構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系包括評估、清理、建設(shè)三項(xiàng)基本任務(wù)。評估是構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系的前提條件，要求評估內(nèi)容要全面，評估主體要多元，評估方法要可行。清理是構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系的自我更新機(jī)制，主要有集中清理和即時(shí)清理兩種形式。建設(shè)是構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，包括黨內(nèi)法規(guī)“點(diǎn)”上體系性建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)“線”上體系性建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)“面”上體系性建設(shè)。

〔關(guān)鍵詞〕 黨內(nèi)法規(guī)體系，評估，清理，建設(shè)

〔中圖分類號〕D26 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）01-0013-05

〔收稿日期〕 2014-12-08

〔作者簡介〕 楊云成（1986-），男，山東棗莊人，中共中央黨校黨建教研部博士生，主要研究方向?yàn)榉锤瘮『土ㄔO(shè)。

張希賢（1954-），男，河北承德人，中共中央黨校黨建教研部教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)閳?zhí)政黨建設(shè)。

黨的十八屆四中全會將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家的重要任務(wù)。本文結(jié)合十八屆中紀(jì)委四次會議的有關(guān)部署和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（以下簡稱《備案規(guī)定》）、《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《五年規(guī)劃》）等相關(guān)規(guī)定，試從評估、清理和建設(shè)三個(gè)維度談對構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系的認(rèn)識，以期引起人們對該問題的再思考。

一、評估：構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系的前提條件

《制定條例》規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)，起草部門和單位可以根據(jù)職權(quán)對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果開展評估” 〔1 〕 （P12 ）。任鐵纓認(rèn)為，評估的首要任務(wù)是“解決這種制度可有可無” 〔2 〕 （P60 ）的問題。在他看來，作為法規(guī)用語，“可以”和“應(yīng)當(dāng)”有著實(shí)質(zhì)性區(qū)別：“可以”是權(quán)利性規(guī)定，即既可以這么辦，也可以不這樣辦;“應(yīng)當(dāng)”是義務(wù)性規(guī)定，即必須這么辦。本文在此基礎(chǔ)上，就評估內(nèi)容、評估主體和評估方法做簡要分析。

（一）評估內(nèi)容要全面

黨內(nèi)法規(guī)的評估內(nèi)容主要有兩項(xiàng)：事前評估和事后評估，前者指對制定某項(xiàng)法規(guī)的必要性和可能性的評估，后者指對法規(guī)運(yùn)行成效的評估。法規(guī)制定的必要性多涉及“應(yīng)然”內(nèi)容，可能性側(cè)重于“實(shí)然”內(nèi)容。制定黨內(nèi)法規(guī)既要考慮其“應(yīng)然”，也要考慮其“實(shí)然”。因此，黨內(nèi)法規(guī)的最佳出臺時(shí)機(jī)是理論上應(yīng)該制定且具備現(xiàn)實(shí)條件的時(shí)候。比如，在反腐敗和廉政建設(shè)實(shí)踐中，有人將官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開制度稱作是終極反腐制度。暫且不做是否為終極制度的爭論，如果缺少國民收入登記制度、金融財(cái)產(chǎn)實(shí)名制、現(xiàn)金流通管理制度、不動(dòng)產(chǎn)登記制度等制度作支撐，其反腐成效必然得不到有效發(fā)揮。本文不是質(zhì)疑官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開制度的價(jià)值，而是認(rèn)為該制度的制定必須具備現(xiàn)實(shí)條件。換言之，實(shí)際需要制定但不具備立法條件的法規(guī)，不要勉強(qiáng)。

黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行成效的評估主要涉及兩方面內(nèi)容：實(shí)效性評估和可操作性評估。實(shí)效性評估的目的在于了解法規(guī)運(yùn)行情況是否達(dá)到了立法預(yù)期。因此，在實(shí)效性評估中，要綜合考察法規(guī)的宣傳教育情況、執(zhí)行主體的認(rèn)知情況、作用對象的認(rèn)同情況以及法規(guī)的具體實(shí)施情況。不僅要分析表象，而且要探究其成因，“是法規(guī)本身的原因還是執(zhí)行中的原因，如果兩者皆有，需要進(jìn)一步分析誰是主因誰是次因” 〔3 〕 （P36 ）?？刹僮餍栽u估的目的在于了解法規(guī)具體內(nèi)容是否具有可操作性，其規(guī)則和程序是否合理等。因此，在可操作性評估中，不僅要分析法規(guī)本身是否具有可操作性，而且要考察法規(guī)在運(yùn)行中是否存在其他法規(guī)作支撐。

（二）評估主體要多元

顯然，對黨內(nèi)法規(guī)的評估一定不能自說自話，更不能自吹自擂。鑒于黨內(nèi)法規(guī)是“黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱” 〔1 〕 （P1 ），黨內(nèi)法規(guī)的制定機(jī)關(guān)和起草部門以及普通黨員是最基本的兩類評估主體。

黨內(nèi)法規(guī)的制定機(jī)關(guān)和起草部門應(yīng)該認(rèn)真分析黨的建設(shè)面臨的新形勢和新任務(wù)，以改革中出現(xiàn)的新問題為導(dǎo)向，以內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備和有效管用為目標(biāo)，不斷探索和制定符合我黨實(shí)際的法規(guī)制度，使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)順應(yīng)時(shí)代要求，滿足群眾期待，體現(xiàn)科學(xué)精神。當(dāng)前，來自法規(guī)制定機(jī)關(guān)和起草部門的評估主要是定性評估，即黨內(nèi)法規(guī)存在著“不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致”的問題。為此，過去兩年，中央辦公廳等五十多家單位和省、自治區(qū)、直轄市黨委有關(guān)部門對自新中國成立至2012年6月出臺的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行集中清理。經(jīng)清理，上述問題得到妥善解決。

普通黨員是黨內(nèi)法規(guī)最主要的作用對象，他們對現(xiàn)實(shí)情況最了解，對黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行情況最清楚，法規(guī)失誤對他們的影響最大。因此，普通黨員應(yīng)參與黨內(nèi)法規(guī)的評估，他們的態(tài)度應(yīng)是衡量黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。1990年中央制定的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》并未明確規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)的評估問題，《制定條例》也未有黨員參與法規(guī)評估的具體規(guī)定，這表明在保障黨員參與法規(guī)評估過程方面的努力與黨員的要求還有一定距離。

黨內(nèi)法規(guī)的評估，除法規(guī)制定機(jī)關(guān)和起草部門以及普通黨員外，還應(yīng)有來自第三方專業(yè)評判機(jī)構(gòu)的評估。這部分機(jī)構(gòu)獨(dú)立于黨組織之外，其評估具有非官方性。正因如此，來自他們的評估具有獨(dú)特優(yōu)勢：一方面可以超脫于黨組織和黨員之外，能夠做到客觀、公正;另一方面具有高度的專業(yè)化水平，可以做到科學(xué)、精細(xì)。

（三）評估方法要可行

評估方法主要解決怎樣進(jìn)行評估的問題。本文認(rèn)為評估黨內(nèi)法規(guī)的方法主要有兩類：定性評估和定量評估。

定性評估是一種直接評估，問卷調(diào)查、專題調(diào)研、個(gè)案分析和專題研討是其主要內(nèi)容。問卷調(diào)查是指將所要獲取的信息設(shè)計(jì)成問卷形式，采取適當(dāng)?shù)姆绞较蚱胀h員和其他對象發(fā)放，以了解他們對法規(guī)的認(rèn)知情況、法規(guī)的執(zhí)行情況以及對改進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的意見和建議。因其具有匿名性、廣泛性和隨機(jī)性，這種分析方法能夠較為準(zhǔn)確地反映黨內(nèi)法規(guī)的具體運(yùn)行情況。與問卷調(diào)查相比，專題調(diào)研的對象比較狹窄，多為具體執(zhí)法人員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。具體執(zhí)法人員長期從事執(zhí)法工作，對黨內(nèi)法規(guī)的具體執(zhí)行情況最了解，對黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行情況最具有發(fā)言權(quán)。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部長期從事法規(guī)制定工作，往往對黨內(nèi)法規(guī)最有研究，最為關(guān)注。上述人員的意見和思維比較發(fā)散，能夠擺脫問卷設(shè)計(jì)人員的認(rèn)知框架。因此，他們的意見往往具有較高參考價(jià)值。個(gè)案分析是指從黨內(nèi)法規(guī)的角度對涉及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的違紀(jì)違法問題進(jìn)行個(gè)案剖析，以查找出法規(guī)執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)。進(jìn)行個(gè)案分析的理論基礎(chǔ)是對于經(jīng)常出現(xiàn)的問題要從規(guī)律上找原因，對于反復(fù)出現(xiàn)的問題要從制度上找原因。專題研討的參與對象既可以是來自黨政部門的領(lǐng)導(dǎo)干部，也可以是普通黨員;既可以是來自高校、科研院所的專家學(xué)者，也可以是行業(yè)組織、社團(tuán)組織的管理人員。他們中的多數(shù)往往具有較高的理論水平、較系統(tǒng)的知識結(jié)構(gòu)和較豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，可以從多個(gè)角度對黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行情況進(jìn)行評估，因而他們的意見往往具有一定深度。

定量評估是一種間接評估。比如對黨內(nèi)反腐敗法規(guī)運(yùn)行成效的評估，可以根據(jù)最高人民檢察院和中紀(jì)委監(jiān)察部每年公布的相關(guān)案件及涉案人員的數(shù)量大致評判當(dāng)前我國的腐敗和反腐敗情況，進(jìn)而評估反腐敗法規(guī)的運(yùn)行成效。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，2003年至2013年每年因貪污、賄賂、瀆職、侵權(quán)等職務(wù)犯罪而受到法律懲處的國家工作人員在4.4萬人左右，其中涉及到縣處級以上干部的人數(shù)每年在2700人左右，地廳級干部190人左右，省部級干部6人左右;紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)每年立案約15萬件，每年受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的國家工作人員約15萬人。這表明當(dāng)前黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭雖然成效明顯，但是在一些領(lǐng)域和部門“腐敗現(xiàn)象依然多發(fā)、滋生腐敗的土壤依然存在，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜” 〔4 〕 （P643 ），反腐敗法規(guī)亟需改進(jìn)和完善。

二、清理：構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系的自我更新機(jī)制

黨內(nèi)法規(guī)的清理主要有集中清理和即時(shí)清理兩種形式，即時(shí)清理是常態(tài)，集中清理是例外。對建國后至2012年6月制定的黨內(nèi)法規(guī)的清理屬于集中清理，對《制定條例》頒布后制定的黨內(nèi)法規(guī)的清理屬于即時(shí)清理。在集中清理中，某一黨內(nèi)法規(guī)是廢止還是繼續(xù)生效，主要取決于該法規(guī)是否與《憲法》、法律和《黨章》相抵觸，是否與上位法規(guī)和同位法規(guī)相矛盾，是否與黨建形勢相適應(yīng)等因素;在即時(shí)清理中，某一黨內(nèi)法規(guī)的修訂與否，則多取決于該法規(guī)與現(xiàn)實(shí)環(huán)境的適應(yīng)情況。

（一）集中清理

集中清理主要解決2012年6月前中央和地方省級黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)之間不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不一致的問題。

不適應(yīng)是指黨內(nèi)法規(guī)與黨建工作實(shí)際不相適應(yīng)，表現(xiàn)為法規(guī)的實(shí)施主體或作用對象已不復(fù)存在或發(fā)生變動(dòng)，法規(guī)的調(diào)整內(nèi)容或任務(wù)目標(biāo)已經(jīng)完成，但是相關(guān)法規(guī)依然存在。對于這部分法規(guī)應(yīng)給予廢止。比如，改革開放初期，在招、轉(zhuǎn)、調(diào)工作中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部違法為子女、親屬等“開綠燈”，挪用集體指標(biāo)把子女、親屬等招、轉(zhuǎn)到全民所有制單位，利用職權(quán)將子女、親屬等調(diào)離條件艱苦的生產(chǎn)一線。為此，中央和地方制定了一系列法規(guī)。隨著相關(guān)改革不斷推進(jìn)，在20世紀(jì)90年代初期，上述問題已得到基本解決。因此，與“三招一轉(zhuǎn)一調(diào)”相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)沒有必要繼續(xù)實(shí)行。

不協(xié)調(diào)是指因新法規(guī)已生效、舊法規(guī)未廢止而帶來的執(zhí)行混亂。比如，為加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督和管理，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，中央先后制定了4部規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)和收入申報(bào)的法規(guī)，即《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》（1995）、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》（1997）、《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》（2006）和《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》（2010）（以下簡稱1995《規(guī)定》、1997《規(guī)定》、2006《規(guī)定》和2010《規(guī)定》）。相關(guān)法規(guī)明確規(guī)定，自2010《規(guī)定》頒布實(shí)施之日起，1995《規(guī)定》和2006《規(guī)定》同時(shí)廢止，但是并沒有明確1997《規(guī)定》是否應(yīng)該廢止，這容易造成執(zhí)行混亂。好在《制定條例》規(guī)定，對于這種法規(guī)，應(yīng)堅(jiān)持舊規(guī)定與新規(guī)定不一致的，適用新規(guī)定的原則，上述問題才得以解決。

不一致的情形主要有兩種：黨內(nèi)法規(guī)之間相互沖突;黨內(nèi)法規(guī)與行政法規(guī)相互沖突。對于黨內(nèi)法規(guī)之間的沖突，有人將2010年中央制定的《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》（以下簡稱《廉政從政若干準(zhǔn)則》）與1984年制定的《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨員干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》視為這種沖突的典型：前者“禁止個(gè)人或借助他人名義經(jīng)商、辦企業(yè)” 〔5 〕 （P496 ）;后者規(guī)定“黨政機(jī)關(guān)的在職干部，如本人要求保留公職去經(jīng)商、辦企業(yè)的，可予批準(zhǔn)” 〔6 〕 （P313 ）。實(shí)則二者并不沖突。首先，1986年中央出臺了《關(guān)于進(jìn)一步禁止黨政機(jī)關(guān)和黨員干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》，明確了“在職干部、職工一律不準(zhǔn)停薪留職去經(jīng)商、辦企業(yè)，以前有關(guān)各項(xiàng)規(guī)定與本規(guī)定不一致的，以本規(guī)定為準(zhǔn)” 〔6 〕 （P325-326 ）。其次，在黨內(nèi)法規(guī)層級上，中央制定的“準(zhǔn)則”的法律效力要高于部門制定的“規(guī)定”的法律效力。黨內(nèi)法規(guī)之間沖突的典型是《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任職暫行規(guī)定》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》，前者規(guī)定“黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個(gè)任期為5年” 〔7 〕 （P321 ）;后者提出“新提拔擔(dān)任縣（市、區(qū)、旗）以上地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)成員的，應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地異地交流任職” 〔7 〕 （P324 ）。二者之間的沖突，往往是不尊重黨員意志的體現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)與行政法規(guī)之間也存在沖突情形。比如，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于在對外公務(wù)活動(dòng)中贈(zèng)送和接受禮品的規(guī)定》，在對外公務(wù)活動(dòng)中，“對方贈(zèng)送禮金、有價(jià)證券時(shí)，應(yīng)當(dāng)予以謝絕，確實(shí)難以謝絕的，所受禮金、有價(jià)證券必須一律上繳國庫” 〔6 〕 （P399 ）。然而，《廉潔從政若干準(zhǔn)則》和《關(guān)于各級領(lǐng)導(dǎo)干部接受和贈(zèng)送現(xiàn)金、有價(jià)證券和支付憑證的處分規(guī)定》明確指出領(lǐng)導(dǎo)干部不準(zhǔn)接受外商的現(xiàn)金，禁止“在公務(wù)活動(dòng)中接受禮金和各種有價(jià)證券、支付憑證” 〔5 〕 （P496 ）。這導(dǎo)致，根據(jù)行政法規(guī)不予以處罰的行為，在黨內(nèi)法規(guī)中卻要受到相應(yīng)的紀(jì)律處分。

（二）即時(shí)清理

即時(shí)清理主要解決《制定條例》頒布后制定的黨內(nèi)法規(guī)與黨建實(shí)際不相適應(yīng)的問題。經(jīng)過集中清理，黨內(nèi)法規(guī)不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不一致的問題得到妥善解決。但是，作為認(rèn)知結(jié)果的法規(guī)必然受到黨建實(shí)踐的影響和制約，黨建實(shí)踐發(fā)生變化，黨內(nèi)法規(guī)必然要隨之而變。因此，集中清理后的黨內(nèi)法規(guī)存量面臨著如何適應(yīng)新形勢與新任務(wù)的問題。在增強(qiáng)相適性的過程中，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的，得以保留;落后于時(shí)代發(fā)展的，將被廢止或被修訂。從這個(gè)意義上講，即時(shí)清理不同于集中清理，它只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)。因此，《制定條例》規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)應(yīng)適時(shí)對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理，并根據(jù)清理情況及時(shí)對相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)做出修改、廢止等相關(guān)處理” 〔1 〕 （P12 ）。該項(xiàng)任務(wù)的完成建立在對黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行成效的準(zhǔn)確評估之上。

三、建設(shè)：構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系的目的是實(shí)現(xiàn)法規(guī)內(nèi)部各構(gòu)成部分、法規(guī)與法規(guī)之間、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間相互協(xié)調(diào)、相互支撐。從這個(gè)意義上講，黨內(nèi)法規(guī)體系是法規(guī)“點(diǎn)”、“線”、“面”的有機(jī)統(tǒng)一。

（一）黨內(nèi)法規(guī)“點(diǎn)”上體系性建設(shè)

黨內(nèi)法規(guī)“點(diǎn)”上體系性建設(shè)主要針對為解決或規(guī)范某一問題或某種行為的單項(xiàng)法規(guī)而言，比如民主生活會、干部問責(zé)、職務(wù)任期等方面的法規(guī)。在內(nèi)容上，價(jià)值滲透和內(nèi)容科學(xué)是其基本要求。價(jià)值滲透就是將我黨執(zhí)政理念貫穿法規(guī)制定、法規(guī)執(zhí)行的全過程，以公平為導(dǎo)向，體現(xiàn)程序正義，注重人文關(guān)懷。任何一項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)必然有其產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，必然要為解決某一問題而存在，這是法規(guī)的外在需要;任何一項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)必然要有一套思想理論作支撐，必然要為實(shí)現(xiàn)某一理想或價(jià)值而存在，這是法規(guī)的內(nèi)在用意，二者缺一不可。黨內(nèi)法規(guī)的外在需要必然會發(fā)生變動(dòng)，但是滲透法規(guī)運(yùn)行過程的內(nèi)在用意即執(zhí)政理念不會經(jīng)常發(fā)生變化。黨內(nèi)法規(guī)的這一特性可以有效規(guī)避“法規(guī)疏，滋生弊端;法規(guī)嚴(yán)，偏離初衷”的困境。內(nèi)容科學(xué)是指法規(guī)內(nèi)容與解決問題間的相適性。比如，在反腐敗法規(guī)建設(shè)中，內(nèi)容科學(xué)體現(xiàn)為具體的法規(guī)條文與腐敗成因高度匹配。腐敗不僅與封建落后思想和資產(chǎn)階級腐朽思想的侵蝕有關(guān)，權(quán)力結(jié)構(gòu)缺少嚴(yán)格劃分、權(quán)力運(yùn)行缺少嚴(yán)格監(jiān)督、權(quán)力使用缺少明確規(guī)范更為重要;腐敗不僅是“委托—代理”關(guān)系異化的問題，而且是“符號互動(dòng)”的結(jié)果。因此，只有準(zhǔn)確把握腐敗發(fā)生的內(nèi)在機(jī)制和外在條件，反腐敗方面的法規(guī)建設(shè)才能做到“有的放矢”。

在形式上，黨內(nèi)法規(guī)“點(diǎn)”應(yīng)是實(shí)體性部分、程序性部分和保障性部分的有機(jī)統(tǒng)一，分別解決“做什么”、“怎么做”和“保障做”的問題。需要指出的是，黨內(nèi)法規(guī)的上述統(tǒng)一，并不要求任何一項(xiàng)法規(guī)都必須具備這三種要素。對于一部分法規(guī)而言，可以通過制定細(xì)則的方式實(shí)現(xiàn)實(shí)體性、程序性和保障性的統(tǒng)一。

（二）黨內(nèi)法規(guī)“線”上體系性建設(shè)

黨內(nèi)法規(guī)“線”上體系性建設(shè)主要針對解決不同問題、規(guī)范不同行為的多項(xiàng)法規(guī)而言，主干法規(guī)完備、法規(guī)之間相互支撐、法規(guī)之間互不抵觸是其基本要求。

經(jīng)過三十多年的改革和完善，我黨已初步形成了以黨章為核心，以黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面法規(guī)、組織建設(shè)方面法規(guī)、思想建設(shè)方面法規(guī)、作風(fēng)建設(shè)方面法規(guī)、反腐倡廉建設(shè)方面法規(guī)和民主集中制方面法規(guī)為主要內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)體系，黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為已基本實(shí)現(xiàn)了有法可依。一些基礎(chǔ)性法規(guī)已形成較為完善的體系，比如反腐倡廉建設(shè)法規(guī)。但是，在部分基礎(chǔ)性主干法規(guī)的建設(shè)問題上，任務(wù)依然艱巨，比如黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面的法規(guī)?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃》中，列出了黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面的8項(xiàng)基礎(chǔ)性主干法規(guī)，即地方黨委工作制度、黨組工作制度、黨領(lǐng)導(dǎo)法制建設(shè)法規(guī)、意識形態(tài)工作方面法規(guī)、群眾工作方面法規(guī)、統(tǒng)一戰(zhàn)線方面法規(guī)、外事工作方面法規(guī)和軍隊(duì)政治工作法規(guī)。前四項(xiàng)基礎(chǔ)主干法規(guī)已基本或趨漸成熟。但是在后四項(xiàng)基礎(chǔ)主干法規(guī)的建設(shè)方面，仍處于初級階段，指導(dǎo)工作的規(guī)范仍僅限于決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件，權(quán)威性和約束力不強(qiáng)，亟待改進(jìn)和完善。尤其是規(guī)范群眾工作、意識形態(tài)工作和統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法規(guī)亟需歸位。

法規(guī)之間相互支撐是指同一基礎(chǔ)法規(guī)中的主干法規(guī)之間、不同基礎(chǔ)法規(guī)上的主干法規(guī)之間相互配合。任何一項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)的成立，絕非該項(xiàng)法規(guī)可以單獨(dú)成立，它必然要有其他法規(guī)作支撐;任何一項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行，也絕非該項(xiàng)法規(guī)可以單獨(dú)運(yùn)行，它必然與其他法規(guī)發(fā)生聯(lián)系。比如落實(shí)黨員的罷免權(quán)?！蛾P(guān)于黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》規(guī)定“對于犯了嚴(yán)重錯(cuò)誤拒不改正或不稱職的干部，黨員有權(quán)建議罷免或撤換” 〔6 〕 （P36 ）?！饵h章》也對黨員的罷免權(quán)做出了明確規(guī)定，其第四條第四款規(guī)定黨員有權(quán)“要求罷免或撤換不稱職的干部” 〔5 〕 （P8 ）。無論在理論上還是在實(shí)踐中，黨員罷免權(quán)的行使需有兩個(gè)基本前提：第一，黨員知情權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)得到切實(shí)保障;第二，存在暢通的黨員監(jiān)督渠道。目前的實(shí)際情況是，盡管早在7年前中央就制定了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，但是“應(yīng)然性”內(nèi)容居多，而且黨員行使罷免權(quán)的配套法規(guī)也遲遲沒有出臺，致使至今尚未聽說有哪一個(gè)不稱職的領(lǐng)導(dǎo)干部是被普通黨員罷免或撤換的。從這個(gè)意義上講，不能實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)之間的相互支撐，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系就無從談起。

法規(guī)之間相互支撐是法規(guī)間的積極協(xié)調(diào)，法規(guī)之間互不抵觸是法規(guī)間的消極協(xié)調(diào)，這種消極協(xié)調(diào)包含兩層含義：同位法規(guī)之間不能相互矛盾，下位法規(guī)同上位法規(guī)之間不能相互抵觸;地方黨內(nèi)法規(guī)、部門黨內(nèi)法規(guī)不能與中央黨內(nèi)法規(guī)相抵觸，地方黨內(nèi)法規(guī)與部門黨內(nèi)法規(guī)不能有沖突。黨內(nèi)法規(guī)互有抵觸，一方面導(dǎo)致法規(guī)執(zhí)行混亂;另一方面造成黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性下降。規(guī)避這種沖突，可以從主觀和客觀兩個(gè)方面共同努力。在主觀上，將清理后的黨內(nèi)法規(guī)列入黨委（組）中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，列入黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院和社會主義學(xué)院必修課，不斷增強(qiáng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識和守法觀念，這是在法規(guī)制定前規(guī)避上述沖突的重要措施。在客觀上，建立和完善黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度，重點(diǎn)審查下位法規(guī)與上位法規(guī)之間、同位法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性，這是在法規(guī)生效后對上述沖突的有效規(guī)避。

（三）黨內(nèi)法規(guī)“面”上體系性建設(shè)

黨內(nèi)法規(guī)“面”上體系性建設(shè)是為了實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間相互協(xié)調(diào)。改革開放后，我國的社會主義法治建設(shè)沿著兩條線向前發(fā)展，一條是國家法治建設(shè)，一條是黨的制度建設(shè)。在法治和制度高度密集的今天，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的相互協(xié)調(diào)問題，隨著依法治國戰(zhàn)略的再次提出，進(jìn)一步凸現(xiàn)出來。如何處理兩種規(guī)范的關(guān)系，是對黨科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政能力的重大考驗(yàn)。為此，必須堅(jiān)持三條基本原則。

1.國家法律優(yōu)先原則?！稇椃ā泛汀饵h章》均對該原則做出明確界定：《憲法》第5條規(guī)定“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律” 〔8 〕 （P8 ），《黨章》在總綱中指出“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)” 〔5 〕 （P7 ）。堅(jiān)持國家法律優(yōu)先原則源于國家法律是黨在某一方面的路線、方針、政策的制度化和法律化的特性。黨的某一方面的方針政策“一旦被制定成法律，說明這件事非常重要，超出了一般政策的范疇” 〔9 〕 （P147 ）。從這個(gè)意義上講，憲法和法律是黨和人民共同意志的集中體現(xiàn)，遵守國家法律就是遵守黨的路線、方針和政策，就是遵守黨內(nèi)法規(guī)。因此，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律沖突時(shí)應(yīng)堅(jiān)持國家法律優(yōu)先的原則。國家法律優(yōu)先原則體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，黨內(nèi)法規(guī)不能超越黨內(nèi)立法的權(quán)限，即黨內(nèi)法規(guī)不能對政黨之外組織和個(gè)人行為做出規(guī)定;第二，在條文規(guī)定上，黨內(nèi)法規(guī)不能與國家法律相沖突。

2.適時(shí)將經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，比較成熟的規(guī)定，依照法定程序上升為國家法律法規(guī)，更好地用法律規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，約束干部的從政行為。將成熟的黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律是中國特色社會主義法治發(fā)展的獨(dú)特路徑。從小處看，這解決了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相互銜接的問題;在大處看，這是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)黨對國家政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)的重要方式。

3.將順應(yīng)潮流，合乎民意，經(jīng)得起檢驗(yàn)的核心執(zhí)政理念上升為國家法律的價(jià)值追求。我國《憲法》以國家根本法的形式確立了中國特色社會主義理論體系的發(fā)展成果，成為歷史新時(shí)期黨和國家的指導(dǎo)思想在國家法制上的最高體現(xiàn)。這正是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在核心價(jià)值上的相互協(xié)調(diào)。

具備內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備等特點(diǎn)，僅表明法規(guī)的有效運(yùn)行具有了現(xiàn)實(shí)可能，這種可能性能否轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)還依賴于法規(guī)的運(yùn)行環(huán)境。因此，我們應(yīng)當(dāng)正確處理三對關(guān)系，即黨內(nèi)法規(guī)與政治領(lǐng)導(dǎo)層決心、毅力的關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)與黨員遵紀(jì)守法意識的關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)與權(quán)力結(jié)構(gòu)的關(guān)系。

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責(zé)任編輯 陳 鵑