陶短房

古代中外都曾有過(guò)原始形態(tài)的撤僑行動(dòng)，曾有學(xué)者將《舊約》中的“出埃及”當(dāng)作最早的、由官方組織的“撤僑”，這固然有些牽強(qiáng)，但古代腓尼基人、希臘人、迦太基人和羅馬人都曾動(dòng)用國(guó)家軍隊(duì)、艦船將居住在海外定居點(diǎn)的本國(guó)軍民運(yùn)送回國(guó)，這實(shí)際上就是一種撤僑行為；在古代中國(guó)，從所占境外軍屯、民屯后撤的行為，事實(shí)上也是一種雛形“撤僑”。

真正意義上的撤僑是隨著國(guó)際法的逐步完善、領(lǐng)事條約的普遍適用和“人道干涉”原則被越來(lái)越多國(guó)家所理解，因此變得頻繁起來(lái)。

人到干涉源遠(yuǎn)流長(zhǎng)

19世紀(jì)，“人道干涉”（Humanitarian intervention）作為原則開(kāi)始在國(guó)際公法范疇內(nèi)得到討論，其觸媒是19世紀(jì)初的希臘獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)和19世紀(jì)60年代的黎巴嫩教派沖突，在后一次事件中，當(dāng)時(shí)名義上統(tǒng)治黎巴嫩的奧斯曼帝國(guó)經(jīng)過(guò)談判，允許由奧地利、英國(guó)、法國(guó)、普魯士、俄羅斯5國(guó)組成12000人的聯(lián)軍進(jìn)入敘利亞進(jìn)行“人道干涉”，其理由之一是“保護(hù)本國(guó)僑民”，其中人數(shù)最多的法國(guó)僑民有相當(dāng)一部分隨法軍被疏散到黎巴嫩以外，這被認(rèn)為是最早一次“真正的”撤僑行為。1945年《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章賦予成員國(guó)以“維護(hù)或恢復(fù)國(guó)際和平及安全”的權(quán)利與義務(wù)，但強(qiáng)調(diào)境外行動(dòng)需獲得安理會(huì)授權(quán)或征得所在國(guó)同意。1961年4月18日生效的《維也納外交關(guān)系公約》（Vienna Convention on Diplomatic Relations）賦予各主權(quán)國(guó)家“在危機(jī)期間（包括戰(zhàn)亂或發(fā)生自然災(zāi)害）幫助本國(guó)僑民”的權(quán)利和義務(wù)。

2000年9月，由加拿大政府牽頭、多國(guó)智庫(kù)和基金會(huì)參與的“干預(yù)和國(guó)家主權(quán)委員會(huì)”（ICISS）成立，研究“人道干涉”的法理問(wèn)題，次年12月發(fā)布了《保護(hù)的責(zé)任》（Responsibility to Protect，R2P）報(bào)告，首次明確提出，主權(quán)國(guó)家有義務(wù)保護(hù)本國(guó)公民免遭“種族滅絕罪”、“戰(zhàn)爭(zhēng)罪”、“反人道罪”和“種族清洗罪”的侵害，2005年，聯(lián)大第60次會(huì)議據(jù)此強(qiáng)調(diào)“國(guó)家安全也包含個(gè)人安全”，而在2000年聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)第52屆會(huì)議上，特別報(bào)告員對(duì)“境外受害國(guó)民無(wú)權(quán)在國(guó)際法范疇得到外交保護(hù)”的現(xiàn)狀表示遺憾，按照特別報(bào)告員的理解，是否進(jìn)行包括撤僑在內(nèi)的領(lǐng)事保護(hù)，是主權(quán)國(guó)家的國(guó)際法權(quán)利、但尚不是義務(wù)。

一些國(guó)際法專(zhuān)家指出，直至今日，海外撤僑仍然在國(guó)際法中找不到明確的依據(jù)，但在不少?lài)?guó)家，領(lǐng)事保護(hù)被寫(xiě)入法律甚至憲法，盡管許多人呼吁“國(guó)際人權(quán)法則的發(fā)展要求對(duì)受害海外僑民實(shí)施外交法律成為國(guó)家義務(wù)”，但也有人依據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第二章第七款“不干涉內(nèi)政”和1648年《威斯特伐利亞條約》“主權(quán)國(guó)家在本國(guó)邊界范圍內(nèi)有自由行動(dòng)權(quán)”原則，反對(duì)將撤僑、尤其動(dòng)用武力撤僑界定為國(guó)際義務(wù)。

戰(zhàn)后比較著名的國(guó)際撤僑行動(dòng)

1956年的“伊士運(yùn)河危機(jī)”中英、法兩國(guó)軍事干預(yù)中的撤僑行為，1958年8月黎巴嫩危機(jī)，美國(guó)軍事干預(yù)中的撤僑行動(dòng)，以及60年剛果民主共和國(guó)爆發(fā)推翻盧蒙巴的軍事政變，比利時(shí)的撤僑行動(dòng)；1964年，美國(guó)/比利時(shí)在剛果武裝撤僑2000人的軍事行動(dòng)；1978年5月，美國(guó)、法國(guó)、比利時(shí)聯(lián)合在扎伊爾（即剛果民主共和國(guó)）科盧韋齊解救被外國(guó)雇傭軍綁架的3000多名僑民并撤僑的聯(lián)合軍事行動(dòng)；1991-1992海灣戰(zhàn)爭(zhēng)期間各國(guó)從科威特、伊拉克撤僑；2006年以色列-黎巴嫩軍事沖突，加拿大撤僑1.5萬(wàn)的行動(dòng)；2011年埃及、利比亞因“阿拉伯之春”發(fā)生動(dòng)蕩，世界各國(guó)的“撤僑競(jìng)賽”，以及今年的也門(mén)撤僑等等。此外，1973年美國(guó)從越南撤軍時(shí)帶走僑民的行動(dòng)，和1984、1991年以色列政府從埃塞俄比亞用軍用飛機(jī)接走8.1萬(wàn)黑皮膚的貝塔以色列人的“摩西行動(dòng)”、“所羅門(mén)行動(dòng)”，也被許多專(zhuān)家視為大規(guī)模撤僑行動(dòng)，因?yàn)榍罢叩某穬S符合“本國(guó)平民借本國(guó)政府海外力量撤走”的撤僑條件，而后者所運(yùn)回以色列的貝塔以色列人雖然世代生活在埃塞俄比亞且膚色和猶太人差異明顯，卻都擁有以色列“當(dāng)然國(guó)籍”。

正因?yàn)槌穬S尚非國(guó)際公法所普遍承認(rèn)、尊重的行為，因此是否有權(quán)撤僑、如何撤僑就沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，通常遵循的不成文“規(guī)矩”，包括“安理會(huì)授權(quán)”、“所在國(guó)政府同意”，以及“本國(guó)法律允許”等，如前述撤僑行動(dòng)中，1960年的剛果撤僑得到聯(lián)合國(guó)授權(quán)，1958年黎巴嫩撤僑、1978年扎伊爾撤僑和以色列運(yùn)走貝塔以色列人得到當(dāng)?shù)睾戏ㄕ试S，但也有一些撤僑因種種原因并未獲得明確授權(quán)，這種情況下“是否具備撤僑能力”往往成為唯一的取舍標(biāo)準(zhǔn)。

出現(xiàn)了危機(jī)，是否動(dòng)用官方力量進(jìn)行撤僑是有講究的，如同樣是大地震，2013年?yáng)|日本地震各國(guó)并未組織官方撤僑，而只是協(xié)調(diào)增加了班機(jī)、包機(jī)數(shù)量，為需要自行回國(guó)的僑民提供方便，而剛剛發(fā)生的尼泊爾地震震級(jí)遠(yuǎn)不如日本那次，卻有多個(gè)國(guó)家組織了撤僑，這是因?yàn)槿毡窘?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，應(yīng)對(duì)地震嫻熟，且交通便利、安全，無(wú)需各國(guó)政府強(qiáng)力干預(yù)也問(wèn)題不大，而尼泊爾經(jīng)濟(jì)落后、基礎(chǔ)設(shè)施先天不足且破壞嚴(yán)重，抗災(zāi)能力極差，卻又是個(gè)外國(guó)旅行者集中的旅游勝地，如果不組織官方撤僑就可能發(fā)生重大人道災(zāi)難。而此次也門(mén)危機(jī)中，同樣是僑民眾多的國(guó)家，中國(guó)、印度和歐洲國(guó)家普遍選擇了撤僑，巴基斯坦和美國(guó)卻“緩撤”甚至“不撤”，后者也各有各的理由，巴基斯坦許多僑民系個(gè)別性勞務(wù)輸出性質(zhì)，惟恐“撤”容易、局勢(shì)平定后再回來(lái)重拾飯碗?yún)s不易，于是寧可選擇“富貴險(xiǎn)中求”，而美國(guó)官方選擇“不撤”的理由，臺(tái)面上是“早已多次發(fā)出旅行警告”，默認(rèn)仍滯留當(dāng)?shù)氐拿绹?guó)僑民系“自愿”，難以啟齒的“潛臺(tái)詞”，恐是擔(dān)心某些“問(wèn)題公民”趁亂混入本土（許多美國(guó)籍恐怖分子長(zhǎng)期滯留也門(mén)，如已被無(wú)人機(jī)炸死的“死亡教士”奧拉基即是）。

當(dāng)然，這種“是否需要撤僑”的判斷有時(shí)會(huì)出現(xiàn)很大偏差，如前述2006年加拿大政府黎巴嫩撤僑，當(dāng)時(shí)8名加拿大人在黎巴嫩動(dòng)亂中喪生，剛上任不久的加拿大總理哈珀最初認(rèn)為“當(dāng)?shù)貎S民不多”掉以輕心，仍按常規(guī)出席G8峰會(huì)并訪(fǎng)問(wèn)法國(guó)，孰料幾天功夫在加拿大駐貝魯特使館登記的加拿大僑民竟超過(guò)3萬(wàn)，手忙腳亂的哈珀只得賭氣把自己專(zhuān)機(jī)派去撤僑，自己乘民航回國(guó)，然后匆匆租用了7艘外國(guó)輪船穿梭撤僑。事后調(diào)查發(fā)現(xiàn)，之所以實(shí)際僑民數(shù)量遠(yuǎn)超過(guò)政府估計(jì)，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)加拿大實(shí)行“海外加拿大人子女自動(dòng)入籍”和“出生在加拿大的嬰兒自動(dòng)入籍”兩項(xiàng)規(guī)則，許多此前從未來(lái)過(guò)加拿大的黎巴嫩人手中握有加拿大護(hù)照，一遇戰(zhàn)亂就想起這張“護(hù)身符”（這次事件導(dǎo)致后來(lái)加拿大政府不斷收緊移民和國(guó)籍政策，并規(guī)定“出生在海外的加拿大公民所生子女只有出生在加拿大才能自動(dòng)獲得本國(guó)國(guó)籍”）。

“怎么撤”也很有講究

一些國(guó)家派遣軍事人員、裝備撤僑，是認(rèn)為不這樣做有危險(xiǎn)，且自身具備這樣做的條件，如今年也門(mén)撤僑，中國(guó)派遣“臨沂”、“濰坊”兩艘護(hù)衛(wèi)艦和“微山湖”補(bǔ)給艦穿梭撤僑，印度則出動(dòng)“德里”、“塔爾喀什”、“蘇米特拉”三艘艦艇和空軍C-17軍用運(yùn)輸機(jī)，而黎巴嫩撤僑中印度也出動(dòng)了C-17；一些國(guó)家則只出動(dòng)民航包機(jī)、客輪和汽車(chē)撤僑，且很多時(shí)候會(huì)借助外國(guó)力量幫助，如2011年中國(guó)在利比亞撤僑就“海陸空并用”，并獲得希臘等國(guó)政府、民間的幫助；還有些國(guó)家則選擇“搭車(chē)撤僑”，即讓本國(guó)僑民隨撤僑的外國(guó)力量一起撤，今年也門(mén)撤僑時(shí)許多國(guó)家就選擇這樣做，其原因要么是實(shí)力不足，要么則是僑民數(shù)量有限，和其它撤僑國(guó)關(guān)系良好，犯不著興師動(dòng)眾。

如前所述，撤僑尚不是國(guó)際法所明確界定的義務(wù)，如果自身實(shí)力不足，和有關(guān)國(guó)家溝通又不暢，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題。1991-92年海灣戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，部分國(guó)家在撤僑時(shí)就飽受伊拉克軍隊(duì)和當(dāng)?shù)氐胤絼?shì)力刁難，而今年俄羅斯試圖使用軍機(jī)從也門(mén)撤僑時(shí)，也曾一度受到也門(mén)軍事干預(yù)一方——沙特的掣肘。

撤僑是否要收錢(qián)？大多數(shù)國(guó)家都會(huì)收“工本費(fèi)”，但通常是“記賬”，有些國(guó)家如中國(guó)、澳大利亞會(huì)組織免費(fèi)撤僑，還有些國(guó)家原本免費(fèi)，但后來(lái)收費(fèi)，如加拿大就是這樣（還是被2006年的那次意外給搞怕了）。

中國(guó)最早的撤僑發(fā)生在1961年，當(dāng)時(shí)印尼發(fā)生排華事件，中國(guó)出動(dòng)僅有的兩艘遠(yuǎn)洋客輪新華號(hào)、光華號(hào)撤僑，次年印度和中國(guó)關(guān)系緊張，這兩艘客輪再度出動(dòng)撤僑。上世紀(jì)90年代，中國(guó)先后實(shí)施了伊拉克撤僑和索馬里撤僑，均系由使領(lǐng)館等派出機(jī)構(gòu)出面組織民用車(chē)輛、船只和飛機(jī)疏散，并部分采取了“搭車(chē)撤僑”的方法；2006年所羅門(mén)群島危機(jī)，中國(guó)動(dòng)用包機(jī)將僑胞先后撤到巴布亞新幾內(nèi)亞，再撤回國(guó)內(nèi)，恰好進(jìn)行遠(yuǎn)航訓(xùn)練路過(guò)的“鄭和”號(hào)訓(xùn)練艦也參與了撤僑，是中國(guó)首次動(dòng)用軍力撤僑；2011年利比亞撤僑，中國(guó)派遣海、陸、空、軍、民、外（外國(guó)協(xié)助）等力量，共撤僑3.6萬(wàn)多人，成功組織了有史以來(lái)最大規(guī)模的撤僑行動(dòng)，今年也門(mén)撤僑，中國(guó)更首次實(shí)現(xiàn)了以軍事手段為主的“炮火下撤僑”。

盡管如此，中國(guó)在撤僑方面仍是“后來(lái)者”，不論手段、經(jīng)驗(yàn)等方面都仍存在許多“缺口”，最突出的是缺乏常設(shè)應(yīng)對(duì)機(jī)制。

許多富有海外災(zāi)害救助、撤僑經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家，都設(shè)有相應(yīng)的統(tǒng)一、專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，以協(xié)調(diào)軍、民各方的相關(guān)動(dòng)作，從而提高效率，避免內(nèi)耗、“撞車(chē)”和各種混亂情況的發(fā)生，如在美國(guó)，海外緊急災(zāi)害發(fā)生時(shí)的救災(zāi)等項(xiàng)工作，是由國(guó)際開(kāi)發(fā)署（USAID）的海外救災(zāi)辦公室（OFDA）統(tǒng)一協(xié)調(diào)的，不少其它國(guó)家也都設(shè)有類(lèi)似的機(jī)構(gòu)。

而在中國(guó)，海外撤僑、救災(zāi)等工作似仍沿用“特事特辦”、組織專(zhuān)門(mén)指揮部的傳統(tǒng)做法，“打突擊戰(zhàn)”，事實(shí)證明這種做法對(duì)于利比亞、也門(mén)等戰(zhàn)亂撤僑是行之有效的，因?yàn)閼?zhàn)亂的發(fā)生、升級(jí)、蔓延是有過(guò)程、可預(yù)判的，但在應(yīng)對(duì)類(lèi)似尼泊爾地震這樣的突發(fā)性自然災(zāi)害撤僑需要時(shí)就顯得有些緩不應(yīng)急，因?yàn)樵S多自然災(zāi)害是突發(fā)的，“臨上轎現(xiàn)扎耳朵眼”就容易出問(wèn)題，這在信息發(fā)達(dá)、信息傳輸迅速的網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，有時(shí)還會(huì)引發(fā)“輿論轟炸”或“公關(guān)危機(jī)”。