尹鴻偉

2015年6月6日至7日，印度總理莫迪對(duì)鄰國(guó)孟加拉國(guó)進(jìn)行了為期兩天的正式訪問(wèn)

印度一直希望成為真正的超級(jí)大國(guó)，總理莫迪上臺(tái)后的一系列外交舉措，似乎正在凸顯對(duì)這一遠(yuǎn)大目標(biāo)的不懈追求。但糟糕的是，復(fù)雜的歷史背景和領(lǐng)土爭(zhēng)議長(zhǎng)期妨礙著印度自身的宏圖大計(jì)，并迫使其必須腳踏實(shí)地解決具體問(wèn)題。

2015年6月6日至7日，印度總理莫迪對(duì)鄰國(guó)孟加拉國(guó)進(jìn)行了為期兩天的正式訪問(wèn)。在到達(dá)孟加拉國(guó)首都達(dá)卡的第一天，莫迪便與孟加拉國(guó)總理哈西娜共同見(jiàn)證了一項(xiàng)歷史性領(lǐng)土交換協(xié)議的簽署：兩國(guó)同意共同清理長(zhǎng)達(dá)4096公里邊界的歷史遺留問(wèn)題，以解決數(shù)十年來(lái)眼花繚亂的邊界糾紛。

該協(xié)議的簽署被視為莫迪此次訪問(wèn)孟加拉國(guó)的重頭戲之一。按照協(xié)議，印孟兩國(guó)將互換大約兩百個(gè)小型飛地，這些飛地大多靠近兩國(guó)邊界地區(qū)，而飛地上的5萬(wàn)多名居民也將被重新確認(rèn)國(guó)籍。

飛地是一種特殊的人文地理現(xiàn)象，指隸屬于某一行政區(qū)管轄但不與本區(qū)毗連的土地。國(guó)際上一般把本國(guó)境內(nèi)包含的外國(guó)領(lǐng)土稱為內(nèi)飛地（enclave），外國(guó)境內(nèi)的本國(guó)領(lǐng)土稱為外飛地（exclave）。飛地的情況在世界上不少地區(qū)均有不同程度的存在，但印度和孟加拉國(guó)卻是相互擁有飛地最多的國(guó)家，印度媒體最新公布的數(shù)字顯示，雙方共有飛地198塊。

按照歷史資料，印度和孟加拉國(guó)之間的密集飛地都集中在孟加拉國(guó)最北部和印度大吉嶺地區(qū)交界的地區(qū)?！队《葧r(shí)報(bào)》稱，印度有106塊飛地位于孟加拉國(guó)境內(nèi)，總面積69.5平方公里;而孟加拉國(guó)有92塊飛地在印度境內(nèi)，總面積47.7平方公里;這些飛地最大的面積為25.95平方公里;最小的面積僅為1.093平方米。

印孟兩國(guó)飛地不但數(shù)量眾多，而且情況復(fù)雜。其中，印度的106塊飛地中有102塊在孟加拉國(guó)境內(nèi)，有3塊在孟加拉國(guó)位于印度的飛地中，被稱為“飛地套飛地”;更有1塊是“飛地套飛地套飛地”，堪稱不可思議。孟加拉國(guó)的92塊飛地中則有71塊在印度境內(nèi)，有21塊在印度位于孟加拉國(guó)的飛地中，也是“飛地套飛地”。由于198塊飛地的存在，現(xiàn)實(shí)中也造成印孟兩國(guó)邊界管理的難題，再加上主邊界，兩國(guó)一共擁有199段國(guó)界。

那么，印度和孟加拉國(guó)之間這些復(fù)雜的飛地問(wèn)題究竟是如何形成的？第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，由于印度民族解放運(yùn)動(dòng)愈演愈烈，英國(guó)殖民者被迫采取“移交政權(quán)”和“分而治之”方案。1947年，英屬印度被根據(jù)居民宗教信仰分為印度聯(lián)邦和巴基斯坦兩個(gè)自治領(lǐng)，其中巴基斯坦由東巴基斯坦和西巴基斯坦兩部分構(gòu)成;8月15日，英國(guó)把在印度的政權(quán)分別移交給印度國(guó)大黨和巴基斯坦穆斯林聯(lián)盟，同時(shí)預(yù)示著其在印度的殖民統(tǒng)治告終。

按照英國(guó)殖民者的方案規(guī)定，原印度各土邦可以自行決定加入任何一個(gè)自治領(lǐng)，為飛地的產(chǎn)生創(chuàng)造了基礎(chǔ)，并且的確形成了眾多復(fù)雜的飛地問(wèn)題。與此同時(shí)，歷史上曾經(jīng)分裂又復(fù)合的孟加拉被再次分割，西孟加拉歸印度，東孟加拉（即東巴基斯坦）歸巴基斯坦。

1971年3月26日，東巴基斯坦宣布獨(dú)立，隨后印度對(duì)其發(fā)動(dòng)了戰(zhàn)爭(zhēng)，支持孟加拉國(guó)獨(dú)立以肢解巴基斯坦。1972年1月，孟加拉人民共和國(guó)正式成立，隨后1974年9月加入聯(lián)合國(guó)，其與印度之間在歷史上形成的飛地問(wèn)題也伴隨著傳承下來(lái)。

由于飛地的復(fù)雜性，不但造成兩國(guó)政府在管理上的巨大難度，更使生活在上面的數(shù)萬(wàn)居民在旅行、教育、醫(yī)療和物資采購(gòu)方面造成很大困難，并且隨著時(shí)間的推移他們大多淪落成了“無(wú)國(guó)籍人士”。

隨著國(guó)與國(guó)關(guān)系的逐步穩(wěn)定，無(wú)論印度還是孟加拉國(guó)都不愿意長(zhǎng)期面對(duì)飛地居民的呼吁，也不樂(lè)意讓復(fù)雜的飛地問(wèn)題繼續(xù)存在。尤其相對(duì)實(shí)力強(qiáng)大，并且對(duì)國(guó)際影響力有著不懈追求的印度，更不希望受到這些細(xì)小問(wèn)題的拖累，因此妥善解決飛地的主權(quán)及居民歸屬問(wèn)題逐步成為一種共識(shí)。

1974年，時(shí)任印度總理甘地與時(shí)任孟加拉國(guó)總統(tǒng)拉赫曼曾經(jīng)達(dá)成一項(xiàng)《土地邊界協(xié)議》，承認(rèn)了各自領(lǐng)土上飛地的歸屬，同時(shí)孟加拉國(guó)同意把最大的飛地貝魯巴里交給印度，以換取恩格爾帕塔和德哈格拉姆及其交通走廊。雖然孟加拉國(guó)議會(huì)很快就批準(zhǔn)了這個(gè)協(xié)定，但印度國(guó)內(nèi)卻一直沒(méi)有就此達(dá)成共識(shí)。隨著拉赫曼在1975年8月的軍方政變中被殺害，這項(xiàng)工作陷入了停滯。

不過(guò)，飛地的問(wèn)題對(duì)于印孟兩國(guó)歷屆政府始終都是一種困擾，同時(shí)兩國(guó)的關(guān)系也并非一帆風(fēng)順，影響了該問(wèn)題的解決。2009年，人民聯(lián)合黨執(zhí)掌孟加拉國(guó)政權(quán)后，其與印度的關(guān)系開(kāi)始改善，這些問(wèn)題再次被重視起來(lái)。

2011年7月，兩國(guó)對(duì)162塊飛地展開(kāi)了聯(lián)合調(diào)查，發(fā)現(xiàn)超過(guò)5萬(wàn)人生活在這些“孤島”里，其中約有1.4萬(wàn)孟加拉國(guó)人生活在印度境內(nèi)的飛地中，約有3.7萬(wàn)印度人生活在孟加拉國(guó)境內(nèi)的飛地中;同年9月6日，時(shí)任印度總理辛格訪問(wèn)孟加拉國(guó)，兩國(guó)就162塊飛地舉行了協(xié)商，彼此都希望以交換方式解決;雙方還協(xié)議，屆時(shí)飛地上的居民可自由選擇他們的國(guó)籍。但1974年的情況再次在印度方面上演，印度議會(huì)一直未通過(guò)這些協(xié)議，導(dǎo)致飛地仍然維持現(xiàn)狀。

值得注意的是，印度人民黨此前一直對(duì)此解決方案持反對(duì)立場(chǎng)，但隨著2014年大選的勝利，同年5月26日莫迪就任印度新一任總理后，情況發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。莫迪表示，與孟加拉國(guó)的飛地協(xié)議可以幫助抑制從孟加拉國(guó)前往印度的非法移民，還強(qiáng)調(diào)“不管我們做什么，都無(wú)疑會(huì)有短期的利益損失”。

在莫迪的大力推動(dòng)下，印度議會(huì)終于就該領(lǐng)土協(xié)議進(jìn)行了討論，人民黨占多數(shù)的下議院以及反對(duì)黨占多數(shù)的上議院在2015年5月一致通過(guò)了這一協(xié)議，為其出訪孟加拉國(guó)簽署正式協(xié)議作好了政策準(zhǔn)備，這一延續(xù)了近70年的歷史問(wèn)題將獲得解決。

孟加拉國(guó)外交部長(zhǎng)阿里稱，這項(xiàng)協(xié)議將是“兩個(gè)鄰國(guó)之間關(guān)系的歷史性里程碑”。印度《經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》稱，莫迪成功地改變了孟加拉國(guó)對(duì)印度的認(rèn)同，“為了促進(jìn)南亞的和諧而做出戰(zhàn)略性讓步”。 《印度斯坦時(shí)報(bào)》則高度評(píng)論該協(xié)議，“這是南亞柏林墻的倒塌”。

雖然這是莫迪就任印度總理以來(lái)首次訪問(wèn)孟加拉國(guó)，但兩國(guó)早些時(shí)候已解決了海上邊界的分歧。6月6日，在莫迪和哈西娜的見(jiàn)證下，印度和孟加拉國(guó)的外交部長(zhǎng)分別在一份名為《領(lǐng)土邊界協(xié)議》的文件上簽字，并現(xiàn)場(chǎng)交換了協(xié)議文本。莫迪隨后對(duì)公眾表示，“我們解決了獨(dú)立以來(lái)久拖不決的一個(gè)問(wèn)題。兩國(guó)已經(jīng)解決了邊界糾紛”。

按照協(xié)議，飛地上的5萬(wàn)多名居民也將重新確認(rèn)國(guó)籍，他們或者成為印度人，或者成為孟加拉國(guó)人。雖然也有人指出印度以69.5平方公里換取孟加拉國(guó)的47.7平方公里有“吃虧”之嫌，但支持者認(rèn)為“這種和平的協(xié)議，沒(méi)有所謂的輸贏，而是雙贏”。

印度輿論對(duì)于此項(xiàng)協(xié)議的簽署大多給予了積極的鼓勵(lì)，認(rèn)為莫迪政府實(shí)現(xiàn)了舉世矚目的成就，并且為下一步解決與中國(guó)和巴基斯坦的邊界爭(zhēng)議積累了經(jīng)驗(yàn)。有印度媒體評(píng)論稱：“愿神靈指引我們解決與其他周邊國(guó)家的糾紛，大家和平相處，像葡萄一樣生長(zhǎng)在一起?！?/p>

與孟加拉國(guó)和平解決歷史領(lǐng)土問(wèn)題，被視為印度外交政策已經(jīng)出現(xiàn)了一些巨大且積極的改變，甚至成為部分印度民眾批評(píng)前任政府的理由：“為什么這一歷史性的邊界協(xié)議沒(méi)有在莫迪之前的時(shí)代簽署？這突顯了國(guó)大黨政權(quán)的無(wú)能?！?/p>

不過(guò)，如何讓印孟兩國(guó)簽署的協(xié)議盡快得到落實(shí)也不是件簡(jiǎn)單的工作，兩國(guó)政府需要對(duì)飛地居民重新進(jìn)行國(guó)籍身份的確認(rèn)，以及為其提供教育、醫(yī)療和衛(wèi)生等多種基本權(quán)利的保障。雖然兩國(guó)總理在協(xié)議簽署后均表示，邊界問(wèn)題的解決有助于維護(hù)兩國(guó)邊境地區(qū)的穩(wěn)定，打擊非法越境犯罪及地區(qū)恐怖主義，并推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使居民生活更加穩(wěn)定，但實(shí)際的效果還有待觀察。