陳小魯

【摘要】中小學生課業(yè)負擔過重，是社會詬病最突出的問題之一。切實控制中小學生學習超負荷，要跳出就教育論教育的怪圈，從法律的角度進行審視。只有運用法律手段來解決中小學生課業(yè)負擔過重問題，才能發(fā)揮最佳作用。文章側(cè)重從法律角度對中小學生學習負擔過重產(chǎn)生的原因、危害進行分析，提出了治理這一問題的相關措施。

【關鍵詞】中小學生 課業(yè)負擔 法律控制

【中圖分類號】G632 ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

2010年7月，黨中央、國務院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（簡稱《規(guī)劃綱要》）明確提出，過重的學習負擔損害中小學生身心健康，應采取有效措施減輕其學習負擔，使學生愉快地學習、健康地成長。然而，《規(guī)劃綱要》施行以來，減輕學生過重課業(yè)負擔的效果仍不理想，甚至大有愈演愈烈之勢。主要表現(xiàn)在：第一，作業(yè)過多，睡眠不足，2011年5月，中國青少年研究中心通過對貴州、安徽、山東、四川、湖南、廣東等10省市46個區(qū)縣184所中小學的5000多名進行調(diào)查，發(fā)布了《中國青少年兒童發(fā)展狀況研究報告》，結(jié)果表明，由于中小學生作業(yè)過多，近八成中小學生睡眠不足。第二，課程、輔導資料多。據(jù)調(diào)查，重慶一所初中，初一生均8冊、初二生均12冊、初三生均18冊教輔資料，與此同時，學生還有大量的練習集和測試試卷。如此眾多的輔導資料，勢必加重學生的課業(yè)負擔。第三，校外課外補習泛濫。第四，考試測試頻繁。為了檢測學生學習效果，考試成了中小學教學管理、教學效果評價的首選措施。由此可見，目前中小學生課業(yè)負擔過重是不爭的客觀存在，成為社會公認的教育“頑癥”，成為實施素質(zhì)教育的一道難題，亟待運用法律手段進行治理。

中小學生課業(yè)負擔過重成因的法理分析

從法理角度分析中小學生課業(yè)負擔過重的成因，主要有以下幾個方面：

教育法律責任主體不明，缺乏操作性，是導致中小學生課業(yè)負擔過重的重要原因。法律手段是控制中小學生過重課業(yè)負擔最好的手段，而法律預防中小學生過重課業(yè)負擔各主體的權(quán)利、義務、責任及出現(xiàn)違法行為受何種處罰是否清楚明白，是否具有可操作性，就顯得特別重要。

黨的十一屆三中全會以來，我國先后頒布了《中華人民共和國義務教育法》、《中華人民共和國教師法》、《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國職業(yè)教育法》、《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國民辦教育促進法》、《中華人民共和國未成年人保護法》等一系列教育法律法規(guī)。與此同時，各地方政府也制定了一系列地方性教育法規(guī)和規(guī)章，為依法治教提供了較為完備的法律依據(jù)。

然而，縱觀我國已有的控制中小學生過重課業(yè)負擔的法律法規(guī)，仍存在許多不足和瑕疵。具體表現(xiàn)在：

第一，法律責任主體不明。法律責任是指行為人的行為違反了有關法律規(guī)定必須承擔具有強制性的法律后果。法律責任的設定，是法律規(guī)范有效實施的強制性保證。因此，控制中小學生過重課業(yè)負擔的法律法規(guī)的表述理應準確，責罰明晰，以便于施行。但我國現(xiàn)行控制中小學生過重課業(yè)負擔的法律法規(guī)，對責任主體的表述顯得比較籠統(tǒng)，有的甚至一筆帶過，致使在教育教學實踐中即使出現(xiàn)違法行為，也無法追究違法主體的法律責任。

第二，法律操作性不強。教育法律法規(guī)能否成為每所學校、每個教師遵循的準則，其重要的前提是法律法規(guī)的條文表述是否清晰、有較強的可操作性。即教育法律法規(guī)必須對責任主體權(quán)利、義務界定清楚，明確告知各個法律關系主體“應做什么”、“怎么做”、“不能做什么”、“做了受怎樣的處罰”等。而我國的教育法律法規(guī)在這些方面還存在不少缺失。以我國1986年頒布的《義務教育法》為例，對控制學生課業(yè)負擔就顯得過于抽象、籠統(tǒng)，無法有效操作。又如教育部出臺的《關于切實減輕中小學生過重課業(yè)負擔的若干意見》規(guī)定，不得濫編、濫發(fā)、亂用教輔資料，但對于這樣的違法行為應承擔何種法律責任沒有明確規(guī)定。

第三，違法行為處罰不清。一部完整的法律規(guī)范應包含法定條件、行為準則和法律后果三個要素。但是，我國已頒行的控制中小學生過重課業(yè)負擔的法律法規(guī)，只明確了“不能這樣做”，但對“做了”如何進行處罰沒有具體的規(guī)定，從而導致部分教育法律關系主體不履行義務也不必承擔法律責任的后果。如2005年3月教育部出臺的《關于切實減輕中小學生過重課業(yè)負擔的若干意見》規(guī)定，不準隨意增加課程門類、難度和課時，但對加重學生過重課業(yè)負擔的學校，教師應承擔何種法律責任、接受何種處罰沒有明確具體的規(guī)制。由于我國教育法律法規(guī)對加重學生過重課業(yè)負擔無清晰的定性定量界定，對加重學生過重課業(yè)負擔的責任主體、違法行為處罰無明確闡釋，更沒有具體的操作標準，教育立法、司法、執(zhí)法和監(jiān)督?jīng)]有做到無縫銜接，從而導致學校、教師、家長隨意違法加重中小學生課業(yè)負擔，也鮮有責任主體受到法律的處罰。

學生應有權(quán)利缺乏有效的法律監(jiān)督約束，是導致中小學生課業(yè)負擔過重的外部原因。毋庸諱言，中小學生最主要的任務是學習，但他們還享有休息、娛樂、體育鍛煉、業(yè)余愛好拓展等其他權(quán)利，理應得到充分保障。長期以來，政府、社會、學校、教師、家長對保障學生學習的權(quán)利極為重視，但對以損害學生身體發(fā)育、心理健康為代價的過重課業(yè)負擔卻有所忽視。雖然國家、各地政府及教育部門針對實施素質(zhì)教育，減輕中小學生過重課業(yè)負擔出臺了不少的法律、規(guī)章、政策，但在執(zhí)行的過程中發(fā)生了偏差，缺乏有效的監(jiān)督管理。由于中小學生除學習權(quán)以外的其他應有權(quán)益得不到充分有效保護，社會對學校、教師隨意加重學生課業(yè)負擔這種不合乎法律規(guī)定的做法視而不見，聽之任之。從家長角度看，一些學生家長“望子成龍”、“望女成鳳”心切，即使課業(yè)負擔給孩子的身體、心理帶來負面影響，但為了孩子“前途”，只要不對身體造成傷害，學生家長就會保持沉默。從學校角度看，有的學校為了升學率，對某些教師加重學生課業(yè)負擔的方式大多不聞不問，對一些明顯違法侵權(quán)行為也多以教育方式不當而大事化小、小事化了。這些都從客觀上助長了隨意加重學生課業(yè)負擔行為的發(fā)生。

教師和家長法律意識不強，權(quán)利與義務錯位，是導致中小學生課業(yè)負擔過的直接原因。法律的一個重要原則就是人與人之間，不分年齡大小、社會地位高低、職業(yè)異同，在權(quán)利與義務面前都是平等、民主的。遺憾的是，由于受中國傳統(tǒng)文化的影響，部分家長和教師法律意識不強，在教育教學活動和日常管理過程中，沒有站在法律的高度將學生作為“平等人”看待，不自覺地把自己的思想意識、人生追求、理想抱負強加給學生，不管學生是否愿意、是否信服、是否切合實際，都武斷地要求學生去執(zhí)行。在家長眼中，孩子永遠是孩子，孩子的未來取決于學業(yè)成績。為了孩子有一個好的學業(yè)成績，即使犧牲一點休息時間、犧牲一些自由選擇、犧牲一些業(yè)余愛好，也毫不猶豫地請家教，毫不猶豫地購買各種復習資料，使孩子整天陷于上學、課外補習中，學生的首要任務是學習，學習效果好壞的檢驗標準就是考試成績。少數(shù)教師錯誤地認為只要不體罰學生，多上幾堂課，多布置一點課外作業(yè)，多舉行幾次考試，使學生有一個好的學業(yè)成績，這是教師的本分，而對加重學生課業(yè)負擔的行為視作理所當然。

中小學生學習負擔過重危害的法理剖析

從法律的角度進行審視，加重學生課業(yè)負擔的行為不僅違背了國家的教育方針，而且違反了我國有關法律的規(guī)定，侵害了學生應有的合法權(quán)益。

學生自主權(quán)和選擇權(quán)收到侵害。1989年12月，聯(lián)合國通過的《兒童權(quán)利公約》（以下簡稱《公約》）第三十一條規(guī)定，兒童享有休息、娛樂的權(quán)利。我國是《公約》簽約國之一，充分表明我國對中小學生權(quán)利保護的重視?！吨腥A人民共和國未成年人保護法》也對家庭、學校、社會的責任和義務作出了相應規(guī)定，明確要求中小學要保護未成年人的身心健康，保障未成年人的合法權(quán)益，促進未成年人在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展。”由于我國是一個人口大國，是發(fā)展中國家，就業(yè)競爭比較激烈，分數(shù)競爭、考試成績競爭、升學競爭壓力過大，部分學校、教師、家長在教育教學過程中，忽視了孩子身心發(fā)育發(fā)展的客觀規(guī)律，沒有真正把學生當成應受法律保護的權(quán)利主體，隨意增加課時，隨意增加作業(yè)量，隨意增加考試密度，任意擠占孩子們休息、自由活動的空間和時間，限制了中小學生自主學習、自主選擇學習內(nèi)容的權(quán)利，無形中壓制了中小學生個性、興趣、愛好、特長的充分發(fā)展。

學生全面學習權(quán)受到侵害。我國的教育法律法規(guī)明確規(guī)定了學生享有全面學習的權(quán)利。但是，少數(shù)學校、教師、家長為了學生有一個好的考試成績，只重視考試學科知識的學習，而將國家頒布的教學大綱、教學計劃隨意進行調(diào)整，隨意增加必考科目的課時，隨意將非考科目調(diào)整為必考科目的練習課或輔導課。從法律的角度看，課程設置是國家根據(jù)不同類型學校的教育目標制定的帶有強制性的、必須遵循的政策法規(guī)，它體現(xiàn)了國家對學校教育教學工作的基本要求，學校不得隨意變更或增減。如果學校按應試需要安排課程，教師按考試要求進行教學，隨意進行取舍，這不僅與我國的教育方針相悖，而且是對學生全面學習權(quán)的侵犯，其結(jié)果必將導致學生知識結(jié)構(gòu)不合理和知識面狹窄，學生德、智、體、美、勞不能得到全面發(fā)展，會直接影響學生未來發(fā)展應有的基礎。

學生身心健康權(quán)受到侵犯。中小學生正處于身心發(fā)育成長的最佳期，學生的身心健康是學生人身權(quán)的重要內(nèi)容，受法律法規(guī)的保護。如果學生的學習任務過于繁重，就會使學生精神處于高度緊張狀態(tài)，久而久之，必然導致其身心出現(xiàn)障礙。一方面，因?qū)W習時間過長，作業(yè)量過大，學生休息、娛樂時間嚴重不足，學生體質(zhì)就會逐漸下降。另一方面，由于頻繁考試，以考試成績論優(yōu)劣，這對學習成績一時不太理想的學生有失公允，其自尊心、自信心將會受到傷害，長此以往，就會使這部分學生產(chǎn)生心理障礙，如憂郁癥、厭學癥、性格孤僻、畏懼學校等不健康心理。

運用法律手段控制中小學生課業(yè)負擔過重的途徑

中小學生課業(yè)負擔過重的問題，同我國傳統(tǒng)的教育理念和教育制度成正相關，而解決這一教育“頑癥”，最好的辦法莫過于運用法律手段進行綜合治理。因為，法律具有經(jīng)濟手段、行政手段不可替代的權(quán)威性、公正性和強制性，用法律規(guī)章裁量學生課業(yè)的輕重，用法律手段來規(guī)制學校、教師、家長加重學生課業(yè)負擔的行為，在全社會形成有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的良好氛圍，中小學生課業(yè)負擔過重的問題才會得到有效解決。

完善控制學生課業(yè)負擔法規(guī)?？刂浦行W生過重課業(yè)負擔既要靠強有力的行政管理，更要靠法律制度的硬約束。因此要加強法理研究，夯實立法基礎，應借鑒國外先進經(jīng)驗，有目的、有計劃、有針對性地組織法學專家、人大代表、政協(xié)委員、家長代表、教育工作者深入實際，深入開展控制學生課業(yè)負有效方法的研究，為及時出臺一些立法目標明確、裁量標準具體、操作性強的新法規(guī)奠定堅實的法理基礎和實踐基礎。要及時清理原有教育法律規(guī)章中不適應形勢發(fā)展需要、標準不明確、違法處罰不具體、操作性不強和內(nèi)容重復的相關條款，該廢止的就廢止，該修改的就修改，該重新立法的就重新立法，真正使法律規(guī)章成為保障中小學生休息、娛樂、健體、增智等合法權(quán)益的有效屏障。比如，應將教育部制定的中小學課程標準和課程計劃上升到法律的層面，任何學校和教師都必須不折不扣地執(zhí)行，每一所學校和每一個教師都不可隨意增減課程和課時、隨意提高教學難度、隨意拔高教學要求。尤其是要明確制定學校、教師違反課程標準和課程計劃規(guī)定的處罰辦法或細則，使之具有較強的操作性。又如，要盡快清理教育部原來出臺的減輕中小學生課業(yè)負擔的通知、規(guī)定、意見，及時修訂《關于切實減輕中小學生過重課業(yè)負擔的若干意見》，將“減輕”修訂為“控制”，將“意見”上升為“暫行規(guī)定”，把在實踐中行之有效的辦法上升為法律規(guī)定，用法律手段來實現(xiàn)有效控制中小學生過重課業(yè)負擔的目的。

建立科學的招生考試評價制度。我國現(xiàn)行的招生考試制度猶如一根無形的“指揮棒”，直接對中小學的教育教學定航導向，它不僅影響著中小學的教育教學，也時刻牽引著全社會的神經(jīng)。有效控制中小學生過重的課業(yè)負擔，只有從招生考試制度改革切入，建立科學的招生考試評價制度，方能取得突破。正因為如此，2014年9月，國務院出臺了《關于深化考試招生制度改革的實施意見》，對改革考試形式和內(nèi)容，更好地引導素質(zhì)教育，促進學生健康成長;改革監(jiān)督管理機制，加強對違法違規(guī)行為的查處等方面做出了原則性的規(guī)定，是中小學招生考試評價制度改革的綱領性文件，必須無條件貫徹執(zhí)行。但我們應該看到，國務院出臺的意見只是方向性的規(guī)定，還應該結(jié)合實際情況，依照素質(zhì)教育的總要求，從法律的角度盡快制定明確、具體、詳細的中小學招生考試評價辦法，不能泛泛而談，既要有質(zhì)的要求，又要有量的規(guī)定，還要有對違反者的處罰措施，只有這樣，才能從根本上有效遏制加重中小學生課業(yè)負擔的行為，切實減輕學生的課業(yè)負擔。

明確民辦教育培訓機構(gòu)監(jiān)管責任。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，教育培訓市場發(fā)展迅速，特別是民辦非學歷教育培訓機構(gòu)日益增多，為人民群眾不斷增長的多樣化、個性化學習需求起到積極作用。但部分民辦教育培訓機構(gòu)在培訓活動中，違背教育規(guī)律，仍采取“時間+汗水”的傳統(tǒng)方式對中小學生進行 “強化式”、“魔鬼式”的培訓，對中小學生課業(yè)負擔加重起到了推波助瀾的作用。雖然民辦教育培訓是一種特殊的市場行為，但不應成為中小學生課業(yè)負擔加重的“避風港”，不應成為加重學生課業(yè)負擔的新陣地，而應該成為培養(yǎng)學生學習興趣和業(yè)余愛好的天地，成為實現(xiàn)學生全面發(fā)展的助推器。因此，民辦教育培訓必須在遵守市場行為準則的同時，還必須遵守國家的教育法律法規(guī)，應嚴格按照辦學許可核定的范圍開展培訓活動，自覺接受有關部門的管理、監(jiān)督、檢查、評估。

目前，針對民辦教育培訓機構(gòu)的市場行為不夠規(guī)范的問題，要明確民辦教育培訓機構(gòu)的監(jiān)管責任。要根據(jù)“誰審批、誰監(jiān)管，誰舉辦、誰負責”的原則，由地方政府明確教育、人力社保、工商、民政、物價、稅務、公安消防、國土房管及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和社區(qū)的管理責任。如教育行政部門按照《民辦教育促進法》的規(guī)定，對非營利但要求合理回報的從事文化教育培訓的市場主體進行規(guī)范;人力社保部門對從事職業(yè)技能培訓的市場主體進行監(jiān)管;工商行政管理部門對已辦理工商登記、未取得辦學許可但實際從事教育培訓的市場主體進行監(jiān)管，物價部門加強收費監(jiān)管，依法查處培訓機構(gòu)不規(guī)范收費行為、依法規(guī)范收費時段;公安消防依法監(jiān)管培訓機構(gòu)辦學場所的安全。要依法打擊非法舉辦教育培訓的行為，為切實減輕中小學生課業(yè)負擔營造一個良好的社會環(huán)境。

中小學生過重課業(yè)負擔是一個復雜的、涉及面非常廣的社會問題，要徹底根治這一“頑癥”，除了教育部門要按照教育規(guī)律加強監(jiān)管外，更要在教育立法、司法、執(zhí)法上下功夫，善于運用法律的手段進行治理。

（作者單位：貴州民族大學）

責編 /張蕾