【摘要】中央提出全面深化改革的目標以來，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為轉(zhuǎn)型綜改區(qū)建設(shè)的核心課題。與經(jīng)濟法對市場經(jīng)濟的調(diào)整一樣，區(qū)域調(diào)控法對轉(zhuǎn)型綜改區(qū)治理現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的問題和不足可以進行有效的規(guī)范和科學的調(diào)整，將山西省轉(zhuǎn)型綜改區(qū)公共利益和公共秩序作為核心價值，通過區(qū)域經(jīng)濟法律制度的改革創(chuàng)新，推進轉(zhuǎn)型綜改區(qū)治理能力與持續(xù)發(fā)展之間相互契合。

【關(guān)鍵詞】區(qū)域調(diào)控法 轉(zhuǎn)型綜改區(qū) 治理能力現(xiàn)代化 科學調(diào)整

【中圖分類號】D922.299 【文獻標識碼】A

在黨的十八屆三中全會上，歷史性地提出了“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全新理念，對于新的歷史時期我們認識社會政治經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律意義重大。因此，如何科學調(diào)整在現(xiàn)代化治理包括區(qū)域經(jīng)濟在內(nèi)的國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，是當前經(jīng)濟法理論研究的重大前沿課題。本文從山西轉(zhuǎn)型綜改試驗區(qū)建設(shè)中治理能力現(xiàn)代化入手，嘗試論述區(qū)域調(diào)控法律制度如何對國家治理能力現(xiàn)代化進行科學調(diào)整。

山西轉(zhuǎn)型綜改區(qū)建設(shè)中的區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控問題

關(guān)于山西轉(zhuǎn)型綜改區(qū)建設(shè)問題。在全面深化改革的背景下，山西作為改革發(fā)展相對滯后的省份，要想走好資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展新路，最便捷和可行的切入點和突破口就是轉(zhuǎn)型綜改試驗區(qū)建設(shè)。轉(zhuǎn)型綜改建設(shè)成為包括山西在內(nèi)的資源型地區(qū)省份的首要問題，也被地方政府列為重要的工作內(nèi)容之一。

關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控問題。地方政府為改善國家范圍內(nèi)經(jīng)濟的空間結(jié)構(gòu)所制定的公共干預的準則及協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的公共干預行為，它的作用對象介乎于宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制之間，屬于區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的基本范疇。換句話說，區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控成為宏觀經(jīng)濟調(diào)控間接作用和影響到微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可以有效推動國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的落實和國家整體經(jīng)濟社會發(fā)展目標的實現(xiàn)。①尤其對于解決由于歷史原因產(chǎn)生的地區(qū)傾斜政策所帶來的東西部經(jīng)濟發(fā)展不平衡等重要問題，區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控更能最大程度發(fā)揮市場配置資源作用，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距。因此，科學界定和規(guī)范宏觀調(diào)控法和區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控法的界限和區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的職責范圍，更顯重要。②一般來說，區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控主要表現(xiàn)為科學引導地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、合理促進區(qū)域經(jīng)濟布局合理化以及逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距等。因此，正確處理好宏觀經(jīng)濟調(diào)控和區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的關(guān)系，有利于解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡等現(xiàn)實問題。從表現(xiàn)形式上來看，區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控主體在國家規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策指導下，主要采用包括規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)政策、財稅和金融等間接調(diào)控的方式，解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展問題，特別是對一些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟社會發(fā)展，能夠起到積極的調(diào)整和促進作用。③

關(guān)于山西轉(zhuǎn)型綜改區(qū)建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的關(guān)系。區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控理論為轉(zhuǎn)型綜改建設(shè)提供了理論支持和指導，轉(zhuǎn)型綜改也為區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控實踐開辟了新的領(lǐng)域和思路。連接兩者的紐帶就是資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的客觀實際。山西省作為區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的主體，面對能源和資源大省的基本實際，要實現(xiàn)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，實現(xiàn)向經(jīng)濟大省乃至經(jīng)濟強省的快速推進，實踐證明，盲目照搬外省乃至國外的先進經(jīng)驗并不可取。馬凱在十二屆全國人大二次會議山西代表團審議報告時提出，山西省要按照國家總體決策部署，認真落實經(jīng)濟轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗總體方案，一方面，堅持“以煤為基”，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，重點發(fā)展更加安全、清潔和高效的煤炭產(chǎn)業(yè)鏈;另一方面，堅持產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展，充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，不斷提升接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)的比重，促進非煤產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，優(yōu)化煤炭資源的合理利用和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟整體均衡發(fā)展。要實現(xiàn)這些轉(zhuǎn)型綜改建設(shè)目標，就要求地方政府必須要在宏觀調(diào)控法的指導下，認真調(diào)查研究山西地區(qū)的發(fā)展實際，科學運用區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控權(quán)，推動區(qū)域經(jīng)濟治理能力的現(xiàn)代化。

我國區(qū)域調(diào)控法的宗旨與國家治理能力現(xiàn)代化

區(qū)域調(diào)控法是經(jīng)濟法的重要組成部分，是市場經(jīng)濟條件下社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障，也是依法治國方略在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的具體體現(xiàn)和運用。依法治國是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略，需要通過國家治理能力的現(xiàn)代化，才能把堅持黨的領(lǐng)導、發(fā)揚社會主義民主和嚴格依法辦事真正統(tǒng)一起來，使法律實現(xiàn)宗旨和價值。

區(qū)域調(diào)控法的宗旨。區(qū)域調(diào)控法，也叫區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控法，區(qū)域經(jīng)濟法④，是國內(nèi)經(jīng)濟法的分支部門法。區(qū)域調(diào)控法的宗旨就是區(qū)域調(diào)控法要實現(xiàn)的價值和目標，一般來說，就是要規(guī)范和保障區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控行為，預防和克服市場失靈，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟總量的均衡和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟范圍內(nèi)物價平穩(wěn)、就業(yè)充分和收支平衡，進而促進國民經(jīng)濟的有序運行和持續(xù)增長，協(xié)調(diào)和解決整體利益、集體利益和個體利益之間的矛盾，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟和社會的良性互動和協(xié)調(diào)發(fā)展。

國家治理能力現(xiàn)代化的科學內(nèi)涵。國家能力是國家權(quán)力的一種，包含國家社會關(guān)系與特定的政治制度因素。⑤而國家治理能力與專制能力完全不同，后者中國家利益與社會公共利益以及個人利益相分離，國家治理行為與可持續(xù)發(fā)展無法保持競合。因此，國家治理能力的強弱與國家和社會彼此間的契合程度相關(guān)，兩者的契合度越高、越廣、越深，則國家治理能力就越強。同理，國家治理能力的現(xiàn)代化就是為共同增進社會公共利益和國家利益而采取的國家治理行為的民主法制化和科學化的過程。根據(jù)政治學理論，國家機關(guān)要形成和追求特定的政策和目標，必須要由社會及公私各部門之間的合作來達成，換言之，國家治理能力要實現(xiàn)現(xiàn)代化不能像以往一樣獨立于社會或整體的制度環(huán)境，而要與社會整體制度相互契合和溝通。這一點，已經(jīng)被實踐所證明。從這個意義上來說，國家治理能力的現(xiàn)代化，其科學內(nèi)涵主要包括以下四點：

首先，國家治理能力現(xiàn)代化的目標是增進公共利益和維護公共秩序。其中，經(jīng)濟社會發(fā)展作為公共利益和公共秩序的核心價值和內(nèi)容，也是國家治理能力最直接和最重要的體現(xiàn)。換言之，國家治理能力現(xiàn)代化的核心目標就是要通過治理行為的民主法制化和科學化，推動和實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

其次，衡量國家治理能力現(xiàn)代化的主要標準有民主化、法制化、文明化和科學化。其中，標準的核心是制度改革和創(chuàng)新，在依法治國的基本治國方略下，法律制度尤其是經(jīng)濟法律制度的改革創(chuàng)新，尤顯重要。而法律治理能力的高低，應當取決于法律制度的科學決策、有效執(zhí)行與制度運作能力等因素。

再次，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是第五個“現(xiàn)代化”戰(zhàn)略目標，是馬克思主義國家理論與中國國情相結(jié)合的又一次重大創(chuàng)新，是社會主義現(xiàn)代化在國家治理方面的重要體現(xiàn)。實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化，是一個系統(tǒng)工程，更需要通過經(jīng)濟市場化、社會法治化、國家政治生活民主化、權(quán)力運行制約和監(jiān)督科學化等途徑，運用多種手段和渠道來實現(xiàn)。

最后，從調(diào)整和維護區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的角度來說，區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控法是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要依據(jù)和標準，國家治理能力的不斷提升也是區(qū)域經(jīng)濟法宗旨得以實現(xiàn)的有力支撐。在對區(qū)域經(jīng)濟進行現(xiàn)代化治理的過程中，要嚴格按照區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控法律制度來運行，這也是依法治國方略在區(qū)域經(jīng)濟領(lǐng)域的要求和體現(xiàn)。

區(qū)域調(diào)控法對山西轉(zhuǎn)型綜改區(qū)治理能力現(xiàn)代化的科學調(diào)整

在我國，無論是宏觀調(diào)控，還是區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控，歸根結(jié)底，政府經(jīng)濟治理能力是啟動和制動經(jīng)濟改革和發(fā)展的決定性力量。所以，區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控有關(guān)問題是經(jīng)濟學和法學共同研究的重點課題，只是兩者的研究重點不同。經(jīng)濟法學意義上的區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控是市場經(jīng)濟條件下國家以整體利益為目的而進行的政府經(jīng)濟行為和市場規(guī)制過程中所產(chǎn)生的發(fā)生法律效力的行為，即政府作為經(jīng)濟法主體而進行的旨在設(shè)立、變更、終止經(jīng)濟法律關(guān)系的行為。區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控法科學調(diào)整轉(zhuǎn)型綜改建設(shè)，具體而言是指在科學發(fā)展觀的指引下，在尊重市場本位的前提下，合理劃分經(jīng)濟管理職能，運用法律制度規(guī)范政府綜合運用區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、財稅、金融等經(jīng)濟政策，以及計劃指導和必要的行政手段，對本地區(qū)的市場進行區(qū)域調(diào)控和微觀上的規(guī)制，從而把區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)改革和經(jīng)濟長期發(fā)展目標有機銜接，表現(xiàn)為一種帶有預見性和規(guī)范性的事先調(diào)節(jié)，并且對一些市場失靈行為給予事后規(guī)制和利益彌補。

實踐證明，轉(zhuǎn)型綜改區(qū)通過實行治理能力的現(xiàn)代化，對提升區(qū)位優(yōu)勢和推進產(chǎn)業(yè)改革，以及統(tǒng)籌經(jīng)濟增長和生態(tài)平衡等，產(chǎn)生了積極的作用。但是，仍然存在一些不科學、不規(guī)范的作法，需要區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、區(qū)域財稅調(diào)控和區(qū)域金融調(diào)控等法律制度對轉(zhuǎn)型綜改建設(shè)中的政府經(jīng)濟行為給予科學調(diào)整。

區(qū)域規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)政策法律制度的調(diào)整。第一，轉(zhuǎn)變投資模式，深化投資體制改革。打破高度集中的計劃體制下投資管理模式，確立包括企業(yè)在內(nèi)的投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設(shè)市場化的新格局。通過切實轉(zhuǎn)變政府管理職能，確立企業(yè)投資主體地位，規(guī)范投資行為。

第二，完善法人治理結(jié)構(gòu)，深化國有企業(yè)改革。建立健全國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督體制，有序推進國有企業(yè)股權(quán)多元化。同時，完善法人治理結(jié)構(gòu)，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求組建權(quán)力、決策和監(jiān)督等機構(gòu)，并形成相互之間的制衡機制⑥，改革國企管理人員和職工收入分配、福利待遇等制度。

第三，以能源持續(xù)發(fā)展觀為指導，推進資源配置市場化改革。從煤炭資源市場化配置入手，科學規(guī)劃煤炭行業(yè)發(fā)展，積極保護礦區(qū)生產(chǎn)作業(yè)安全，規(guī)范煤炭等能源安全生產(chǎn)。⑦建立自然資源資產(chǎn)化管理試點制度，以動力煤為試點，引入期貨交易機制，深化資源性產(chǎn)品價格改革。

區(qū)域財稅調(diào)控法律制度的調(diào)整。第一，加大政策支持，形成科學規(guī)范的預算管理制度。加大對轉(zhuǎn)型綜改區(qū)的政策扶持力度，以政府財政稅收政策支持經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。重新調(diào)整煤炭資源城市的市級財政，完善自我積累機制。完善地方稅收制度，擴大財政收入，加大財政投入，利用專項基金和開發(fā)投資基金等多種形式，從財力上確保轉(zhuǎn)型綜改建設(shè)取得成效。⑧

第二，規(guī)范政府融資平臺，建立健全政府性債務管理制度和風險預警機制。地方政府應當運用區(qū)域財稅調(diào)控法律，積極整合和建立現(xiàn)行融資平臺及其績效評估體系，根據(jù)市場需求，建立切實、有效的資產(chǎn)重組和后續(xù)管理機制。同時，規(guī)范地方政府投資經(jīng)營有限責任，健全政府性債務管理制度，運用風險隔離帶，免除地方政府的后顧之憂⑨。同時，構(gòu)建融資主體約束機制以及責任倒追機制，完善債務償還機制，防范融資過程中的潛在風險。

第三，盡快制定煤炭清費立稅規(guī)范性文件，健全資源稅構(gòu)成要素制度改革。按照清費立稅的規(guī)范要求，全面清理和取消涉煤不合理收費項目，推進煤炭資源稅改革。由于資源稅屬于間接稅，容易產(chǎn)生稅負轉(zhuǎn)嫁問題⑩，因此資源稅從價計征改革過程中，必須密切關(guān)注可能出現(xiàn)、增加的資源稅負通過產(chǎn)業(yè)鏈向區(qū)域經(jīng)濟其他部門傳遞，進而對區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)生負面影響。

第四，繼續(xù)推進“營改增”。以扶持現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展為目標，擴大地方財政流程比例，加大增值稅、資源稅和資源補償費的返還比例，推進“營改增”，降低轉(zhuǎn)型發(fā)展地區(qū)稅收負擔。進一步完善區(qū)域財稅調(diào)控制度，通過精簡增值稅稅率檔次、進項抵扣項目的調(diào)整，充分考慮地區(qū)和行業(yè)間差異性，避免新稅制帶來的行業(yè)稅負不公，注重“點面”結(jié)合，穩(wěn)步推進，促進與國際稅制管理的接軌。

區(qū)域金融調(diào)控法律制度的調(diào)整。第一，科學規(guī)范和創(chuàng)新銀企對接模式，加大直接融資比重。要及時出臺金融法規(guī)和政策，支持資源型城市發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、信貸產(chǎn)品創(chuàng)新、實體經(jīng)濟發(fā)展等信貸政策指導意見，加大區(qū)域金融調(diào)控法律制度引導，科學規(guī)范銀行和企業(yè)多種模式對接，擴大融資總量，重點支持轉(zhuǎn)型建設(shè)項目。

第二，健全區(qū)域金融調(diào)控組織體系，形成多層次、多元化的金融服務格局。支持具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機構(gòu)，廣泛吸收民間資本投入，鼓勵和引導村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司等金融組織支持轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第三，加強和提高區(qū)域金融服務力度，發(fā)展全方位服務轉(zhuǎn)型綜改建設(shè)的普惠金融體系。發(fā)揮區(qū)域金融調(diào)控法律的綜合評估導向職能，加大對涉農(nóng)貸款和新興企業(yè)貸款支持力度，重點培育和支持新的支柱產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟增長點，優(yōu)化金融機構(gòu)，合理配置信貸資源，促進轉(zhuǎn)型綜改區(qū)新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。

第四，優(yōu)化金融環(huán)境，防范化解金融風險。各金融機構(gòu)要密切關(guān)切轉(zhuǎn)型綜改過程中潛在的各類風險，利用各種科研手段加強市場分析研究和信息監(jiān)控，準確把握傳統(tǒng)和新興產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟運行發(fā)展趨勢和影響因素，在資產(chǎn)風險分類、準備計提、損失核銷等方面做好金融風險的防范工作，為轉(zhuǎn)型綜改建設(shè)打造一個良好的金融環(huán)境。

綜上，區(qū)域調(diào)控法對山西轉(zhuǎn)型綜改區(qū)建設(shè)的科學調(diào)整，就是要規(guī)范利用區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控法的多種調(diào)控手段，促進山西省擺脫資源依賴，利用區(qū)位優(yōu)勢、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、人才優(yōu)勢、市場優(yōu)勢等，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元化，通過多種途徑發(fā)展非資源制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)等，確保重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革成果。從法學和經(jīng)濟學層面分析和研究如何形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的轉(zhuǎn)型綜改治理體系，將解決資源型地區(qū)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和發(fā)展的重大現(xiàn)實問題，有利于促進轉(zhuǎn)型綜改建設(shè)中治理能力更加現(xiàn)代化，并對其他資源型地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供借鑒作用。

（作者單位：長治學院法律與經(jīng)濟學系）

【注釋】

①董玉明：“區(qū)域經(jīng)濟法律調(diào)整的二元結(jié)構(gòu)解析”，《山西大學學報》，2004年第3期。

②董玉明，段浩：“論宏觀調(diào)控法對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的科學調(diào)整”，《山西大學學報》（哲學社會科學版），2005年第3期。

③段浩：“區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控權(quán)研究”，《長治學院學報》，2011年第1期。

④徐孟洲：“論區(qū)域經(jīng)濟法的理論基礎(chǔ)與制度構(gòu)建”，《政治與法律》，2007年第4期。

⑤彭博，楊志軍：“發(fā)展型國家理論、國家自主性與治理能力重塑”，《浙江社會科學》，2013年第6期。

⑥⑦楊紫烜：《經(jīng)濟法》，北京大學出版社、高等教育出版社，2010年，第136～137頁，第540～541頁。

⑧劉志明，張鵬镕：“煤炭資源型城市可持續(xù)發(fā)展的思考”，《山西財經(jīng)大學學報》，2009年第2期。

⑨周輝：“地方政府融資平臺：現(xiàn)狀、風險與防范”，《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計》，2014年第2期。

⑩黃燕芬，辛洪波，丁力：“資源稅從價計征改革對資源開采業(yè)的經(jīng)濟影響研究”，《經(jīng)濟與管理》，2013年第6期。

劉燕：“基于稅制改革創(chuàng)新的角度探討‘營改增’的意義”，《財經(jīng)界》，2014年第5期。

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責編 /張蕾