李中斌　劉雷

養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不能僅僅依靠政府補(bǔ)貼度日，應(yīng)該通過建設(shè)服務(wù)型政府，把市場(chǎng)的還給市場(chǎng)，政府應(yīng)利用合理手段廣泛吸引社會(huì)各類資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2014）》數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，中國(guó)65歲及以上老年人口為1.1883億，占總?cè)丝诒戎?.74%。據(jù)預(yù)測(cè)，2020年我國(guó)65歲以上人口占比將達(dá)11.98%，2030年將達(dá)到16.68%，中國(guó)將進(jìn)入超老年人社會(huì)。不久的將來，中國(guó)將成為高度老齡化國(guó)家，簡(jiǎn)單的日常生活照顧和基本醫(yī)療保健已經(jīng)不能滿足新形勢(shì)下老年人的實(shí)際需求。

然而，我國(guó)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的研究起步較晚，直到20世紀(jì)90年代，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)才得到社會(huì)各界的關(guān)注和重視。2006年，國(guó)務(wù)院才正式提出養(yǎng)老服務(wù)業(yè)這個(gè)專用名詞，由此，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)越來越被人熟知。2013年8月16日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了又一里程碑式文件——《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》。作為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的載體，越來越多的學(xué)者把目光放在了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)上。

美日的養(yǎng)老實(shí)踐

國(guó)外養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的實(shí)踐主要以美國(guó)和日本兩個(gè)國(guó)家為例。一個(gè)是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家代表，一個(gè)是儒家文化影響圈代表。美國(guó)是個(gè)高度市場(chǎng)化的國(guó)家，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)相關(guān)立法完善，各種規(guī)模和類型的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)齊全，護(hù)工隊(duì)伍專業(yè)，盈利能力足夠等都值得中國(guó)學(xué)習(xí)。而日本作為儒家文化圈老齡化程度較高的國(guó)家，除了相關(guān)制度、法律等值得我國(guó)學(xué)習(xí)外，在文化傳統(tǒng)層面上與中國(guó)更加相似，更有借鑒意義。

在美國(guó)，早在1965年就頒布了《老年人法》，后又陸續(xù)頒布了《老年人志愿者方案》、《老年人社區(qū)服務(wù)就業(yè)法》等一系列法規(guī)，既保證了老年人的合法權(quán)益，也保證了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的權(quán)益，明確了相關(guān)責(zé)任歸屬。這就吸引了更多社會(huì)資本開設(shè)運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。美國(guó)的銀發(fā)產(chǎn)業(yè)在1986年時(shí)就達(dá)到8000億美元 ，占當(dāng)時(shí)美國(guó)GDP份額的18%。近年來，隨著美國(guó)老齡化程度進(jìn)一步提高，美國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展也越來越快。

美國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)是營(yíng)利性為主導(dǎo)的。目前，美國(guó)營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)占到總數(shù)的66%，非營(yíng)利服務(wù)機(jī)構(gòu)占到27%，政府舉辦的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)占7%。但在美國(guó)，關(guān)于營(yíng)利性的定義不是該服務(wù)機(jī)構(gòu)是否營(yíng)利，而是該服務(wù)機(jī)構(gòu)賺的錢是否歸個(gè)人所有。進(jìn)一步來說，美國(guó)除了政府開辦的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，其他養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)都是營(yíng)利的，只是非營(yíng)利養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)賺的錢是歸該機(jī)構(gòu)所有，并且用于該機(jī)構(gòu)發(fā)展。

美國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多，規(guī)模各異，目前全美擁有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)2萬多家，大致可以分為公寓型服務(wù)機(jī)構(gòu)、日間照料型服務(wù)機(jī)構(gòu)、護(hù)理康復(fù)型服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)居家養(yǎng)老型服務(wù)機(jī)構(gòu)。這些不同規(guī)模的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，能夠?yàn)椴煌挲g、身體條件的老年人提供不同層次的身體護(hù)理要求和心理上的社交要求。

養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理人員大部分是從專業(yè)護(hù)理學(xué)畢業(yè)的，具有足夠的護(hù)理知識(shí)，由老中青不同年齡階層組成，他們?cè)谏鐣?huì)上的地位并不比醫(yī)院里的護(hù)士低，而數(shù)量眾多的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)業(yè)能夠?yàn)樗麄兾磥淼陌l(fā)展提供廣闊舞臺(tái)。

日本政府在1963年就頒布了《老年人福利法》，1982年頒布了《老年人保健法》，1989年出臺(tái)了“黃金計(jì)劃”，1990年重新修訂了《老年人福利法》。除了為老年人立法保護(hù)他們的權(quán)益之外，日本在1988年出臺(tái)了《老人院的機(jī)能和服務(wù)評(píng)價(jià)》，1993年出臺(tái)了《特殊養(yǎng)護(hù)老人院、老人保健設(shè)施服務(wù)基準(zhǔn)》等關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)，為日本的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

日本的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置采取了政府主導(dǎo)下的社會(huì)及市場(chǎng)多方力量參與的形式，全面滿足不同護(hù)理要求和不同年齡層次的老年人。日本的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)大體可以分為3類：養(yǎng)老服務(wù)福利機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)保健機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。相比國(guó)內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，日本的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)劃分更加合理和細(xì)致，專業(yè)程度也更高，市場(chǎng)投資熱情也高，這些都與日本完善的法律制度有關(guān)。

日本對(duì)于養(yǎng)老人才隊(duì)伍的培養(yǎng)從20世紀(jì)70年代開始，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況不斷調(diào)整政策，出臺(tái)相關(guān)法律，從而保證了養(yǎng)老人才隊(duì)伍的健康發(fā)展。政府的推動(dòng)在養(yǎng)老人才的培養(yǎng)中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，例如，東京福祉人才中心向有關(guān)專業(yè)在讀學(xué)生提供20萬日元學(xué)費(fèi)和每月5萬日元生活費(fèi)的無息貸款，如果該生能夠獲得社會(huì)福祉士或介護(hù)福祉士認(rèn)定資格，并且在東京都相關(guān)各福利機(jī)構(gòu)連續(xù)工作5年以上，可以免除所有貸款。在專業(yè)培養(yǎng)上，日本從20世紀(jì)80年代開始，各個(gè)大學(xué)紛紛設(shè)立與養(yǎng)老服務(wù)有關(guān)的專業(yè)，包括社會(huì)福祉、護(hù)理保健、精神保健、健康科學(xué)、保健科學(xué)等。

香港的院舍養(yǎng)老

國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的實(shí)踐以香港為例。

香港的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)主要是院舍，共有4個(gè)不同層次的類型。院舍旨在為不能在家養(yǎng)老的老人提供一個(gè)包括日常生活和醫(yī)療保健等服務(wù)的專門性機(jī)構(gòu)。

香港關(guān)于院舍的立法開始于20世紀(jì)90年代。1994年，香港出臺(tái)《安老院條例》授權(quán)社會(huì)福利署監(jiān)管院舍服務(wù)，條例于1996年全面實(shí)施，標(biāo)志著香港的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)入了新時(shí)代。條例包括了院舍的準(zhǔn)入、管理、環(huán)境、服務(wù)、咨詢管理等28項(xiàng)具體內(nèi)容，嚴(yán)格詳細(xì)的管理和責(zé)任界定既是對(duì)老年人的保護(hù)，也保護(hù)了香港養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。

香港的院舍根據(jù)不同的層次有不同的專業(yè)護(hù)理人員。按照老人需要的護(hù)理服務(wù)的程度從低到高可以分成4類：長(zhǎng)者宿舍、安老院、護(hù)理安老院、護(hù)養(yǎng)院。長(zhǎng)者宿舍是為能夠自己照顧自己的老人提供住宿和組織活動(dòng)的機(jī)構(gòu)，在里面工作的主要是注冊(cè)社會(huì)工作者。安老院提供的是包括照顧、膳食及有限度的起居照顧在內(nèi)的服務(wù)，在里面工作的主要是注冊(cè)社會(huì)工作者及護(hù)士。護(hù)理安老院為身體殘疾、健康狀況不好無法自己照顧自己的老人提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)，在里面工作的主要是注冊(cè)社會(huì)工作者、護(hù)士及專業(yè)治療師。護(hù)養(yǎng)院是對(duì)生活完全無法自理、健康情況十分不好的老人提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)，在里面工作的主要是注冊(cè)社會(huì)工作者、醫(yī)生、護(hù)士及其專業(yè)醫(yī)療師。可以看出，香港院舍里工作人員和醫(yī)院很相似，需要很高的專業(yè)素養(yǎng)。

香港的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)也是由政府和社會(huì)資本共同構(gòu)成。與日本和美國(guó)相似，自負(fù)盈虧占了大多數(shù)。截至2011年，自負(fù)盈虧、津貼補(bǔ)助的4類院舍共計(jì)17739家，非營(yíng)利自負(fù)盈虧的4類院舍共計(jì)5144家，政府為主導(dǎo)的為7130家。

可以看出，自負(fù)盈虧占了市場(chǎng)的絕大部分。這也正是中國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)最需要學(xué)習(xí)的地方，只有通過準(zhǔn)確定位、合理經(jīng)營(yíng)，獲得充分的資金才能使機(jī)構(gòu)更長(zhǎng)遠(yuǎn)地發(fā)展下去。

四點(diǎn)啟示

從美國(guó)、日本和香港的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)許多值得內(nèi)地養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)的地方。

首先，無論日本、美國(guó)還是香港都具有較為完善、系統(tǒng)的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)既能保護(hù)居住在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中的老人的權(quán)益，也能對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的責(zé)任進(jìn)行很好的界定；既能防止養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)推脫應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，也能防止養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)被某一樁官司拖垮。因此，必須建立健全養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)。

其次，美國(guó)、日本、香港的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)定位準(zhǔn)確，規(guī)模齊全。這些機(jī)構(gòu)按照醫(yī)療照護(hù)層次的高低分為數(shù)個(gè)等級(jí)，從基本的日常生活、保健到專業(yè)性的醫(yī)療照護(hù)都能找到對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，它們的劃分更加合理和細(xì)致，專業(yè)程度很高，由此增加了市場(chǎng)的信心，市場(chǎng)投資熱情也很高，這值得中國(guó)內(nèi)地養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)。

目前，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)只能承擔(dān)日常生活照顧的職責(zé)，這無法滿足日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求，也無益于機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)久發(fā)展和經(jīng)營(yíng)。

再次，無論美、日還是香港，都有完善的人才培養(yǎng)機(jī)制，它們?cè)诖髮W(xué)階段就開設(shè)養(yǎng)老護(hù)理相關(guān)專業(yè)。我國(guó)應(yīng)該從大學(xué)開始培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理人才，通過開設(shè)相關(guān)專業(yè)，提高養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)，通過輿論宣傳和財(cái)政補(bǔ)貼，提高養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理人才的社會(huì)地位和收入水平。

最后，國(guó)內(nèi)外發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)都能夠自己合理經(jīng)營(yíng)以獲得足夠資金，它們對(duì)政府的財(cái)政補(bǔ)貼依賴度不高，大部分機(jī)構(gòu)能夠從日常經(jīng)營(yíng)中獲得足夠盈利。

因此，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不能僅僅依靠政府補(bǔ)貼度日，應(yīng)該通過建設(shè)服務(wù)型政府，把市場(chǎng)的還給市場(chǎng)，政府應(yīng)利用合理手段廣泛吸引社會(huì)各類資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，創(chuàng)辦各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。

此外，應(yīng)鼓勵(lì)興建營(yíng)利性商業(yè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，給予適當(dāng)稅收和財(cái)政方面的支持。