郭鵬 鄭旭

樂(lè)清農(nóng)民的土地曾催生出很多智慧的改革和突破，但在胡應(yīng)潘看來(lái)，“回扣地”模式既不算改革，也不算創(chuàng)新，僅僅是征地過(guò)程中政府對(duì)農(nóng)民的讓步。

浙江省樂(lè)清市樂(lè)成街道中心村是當(dāng)?shù)刂男】荡濉５缃?，中心村卻不得不面臨300余萬(wàn)元村集體經(jīng)濟(jì)賬戶被凍結(jié)、村委會(huì)辦公樓被查封的現(xiàn)實(shí)。

事情源于中心村20余畝“回扣地”在委托代建過(guò)程中，村委會(huì)與樂(lè)清市廣豐房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司就工程代建合同存有糾紛。

據(jù)樂(lè)清市住建局相關(guān)科室負(fù)責(zé)人稱，樂(lè)清近些年有多個(gè)村莊在“回扣地”代建過(guò)程中發(fā)生問(wèn)題并導(dǎo)致工程停滯。

樂(lè)清是全國(guó)最早在農(nóng)村集體土地征用過(guò)程中采取“回扣地”政策的城市。盡管這一政策幾經(jīng)完善和修改，但仍于2007年被市政府廢止。但在政協(xié)樂(lè)清市十屆委員會(huì)委員林愛(ài)萍看來(lái)，“回扣地”在使用環(huán)節(jié)的遺留問(wèn)題仍有待解決。

“合同在蓋章、簽字方面都有問(wèn)題，很多村民對(duì)這份合同不知情。上屆村委會(huì)主任背著村民在回扣地上做文章，如今卻要我們來(lái)還賬?！?0月19日，談及村里已成僵局的“回扣地”建房一事，中心村現(xiàn)任村委會(huì)主任柯雪樂(lè)氣憤地說(shuō)。

代建工程糾紛

2003年1月，樂(lè)清市國(guó)土資源局與樂(lè)成鎮(zhèn)（現(xiàn)為樂(lè)成街道）中心村簽訂統(tǒng)一征地補(bǔ)償協(xié)議，中心村200余畝水田被征用。根據(jù)當(dāng)時(shí)的政府文件精神，國(guó)土局于次年按征用土地面積的10%返給該村20畝“優(yōu)惠用地指標(biāo)”，算是落實(shí)了“回扣地”政策。這些“回扣地”土地性質(zhì)為國(guó)有用地，村集體可用來(lái)興辦企業(yè)及建設(shè)住宅。

由于當(dāng)時(shí)樂(lè)清農(nóng)村沒(méi)有可以借鑒的經(jīng)營(yíng)方式，柯雪樂(lè)說(shuō)，中心村的“回扣地”一直閑置。隨著樂(lè)清房地產(chǎn)市場(chǎng)的逐漸火爆，彼時(shí)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村開(kāi)始選擇用“回扣地”開(kāi)發(fā)商品房。

2008年，中心村多次召開(kāi)村民代表會(huì)議，就“回扣地”使用方案進(jìn)行討論，最終確定采取委托一家開(kāi)發(fā)商帶資代建的形式對(duì)“回扣地”進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)?！捌渌宥荚谟没乜鄣亟ǚ??！笨卵?lè)回憶。

由于農(nóng)民在資金及建設(shè)資質(zhì)方面的限制，樂(lè)清農(nóng)村在“回扣地”建房時(shí)只能采取委托代建模式。前述樂(lè)清市住建局科室負(fù)責(zé)人告訴《民生周刊》，“回扣地”代建企業(yè)大多來(lái)自樂(lè)清本地，“因?yàn)榛乜鄣亟ǚ康拿娣e規(guī)模有限，知名開(kāi)發(fā)商不會(huì)因?yàn)閮蓷潣嵌鴱耐獾刳s來(lái)。”

中心村“回扣地”經(jīng)過(guò)招拍掛，最終由廣豐公司摘牌。“選定廣豐公司，是因?yàn)橛斜敬宕迕裢扑]?！笨卵?lè)說(shuō)，項(xiàng)目開(kāi)工不久，村民發(fā)現(xiàn)村委會(huì)與廣豐公司簽訂的代建合同中關(guān)于費(fèi)用的約定與此前村民商議的不符，于是村民提出異議，拒繳建房款。

“當(dāng)時(shí)的村主任背著村民以村委會(huì)的名義與廣豐公司另行簽訂了一份代建合同?！笨卵?lè)強(qiáng)調(diào)，簽訂代建合同并未經(jīng)村民授權(quán)，也沒(méi)有村民代表簽字?！八麄?cè)诠こ淘靸r(jià)上做了手腳，導(dǎo)致工程造價(jià)多出3500萬(wàn)元?！?/p>

隨后，村民與廣豐公司因建設(shè)資金問(wèn)題發(fā)生糾紛并最終導(dǎo)致訴訟。樂(lè)清市人民法院一審認(rèn)定，代建企業(yè)及相關(guān)人員存在非法掛靠行為并判決雙方簽訂的代建合同無(wú)效。但案件在發(fā)回重審階段發(fā)生反轉(zhuǎn)，樂(lè)清法院又認(rèn)定合同有效，中心村應(yīng)支付給代建企業(yè)近5000萬(wàn)元的工程款及滯納金。

中心村輸了官司，代建項(xiàng)目也被迫停工。

“回扣地”誘發(fā)腐敗

“在樂(lè)清市，像中心村一樣在回扣地代建項(xiàng)目上發(fā)生問(wèn)題的村子很多，目前本市有多處處于爛尾狀態(tài)的代建房。”樂(lè)清當(dāng)?shù)匾晃恢槿耸客嘎?，“?wèn)題主要集中在村干部貪腐、開(kāi)發(fā)企業(yè)私自轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目股權(quán)、村民內(nèi)部意見(jiàn)不統(tǒng)一阻礙施工等方面?！?/p>

城東街道白沙村的“回扣地”代建項(xiàng)目已經(jīng)停滯近10年。村委會(huì)副主任吳宇勇對(duì)該工程何時(shí)竣工已不做任何猜想。“村民集資投入了一億多元的工程款，不打算再掏錢(qián)了?！庇写迕裢ㄟ^(guò)項(xiàng)目建筑企業(yè)了解到，開(kāi)發(fā)商在支付給建筑企業(yè)相應(yīng)工程款后，竟然“凈賺”幾千萬(wàn)元。吳宇勇說(shuō)，村民質(zhì)疑合同的報(bào)價(jià)，開(kāi)發(fā)商又不肯調(diào)整，“事情僵在那里，只得通過(guò)司法途徑解決。”

同屬城東街道的東山南村，2010年開(kāi)工的“回扣地”代建項(xiàng)目至今未交房。當(dāng)?shù)卮迕窀嬖V《民生周刊》，按照代建合同約定，每套房子村民需集資70萬(wàn)元?！暗F(xiàn)在已經(jīng)累計(jì)繳納了110萬(wàn)，開(kāi)發(fā)商還說(shuō)不夠，村干部竟然幫著開(kāi)發(fā)商動(dòng)員村民繼續(xù)掏錢(qián)?！币晃淮迕裰毖源甯刹吭陂_(kāi)發(fā)過(guò)程中與開(kāi)發(fā)商有利益“勾結(jié)”。

林愛(ài)萍在2005年向樂(lè)清市政協(xié)提交的《對(duì)解決樂(lè)清“回扣地”問(wèn)題的幾點(diǎn)建議》的提案中曾提到“回扣地”誘發(fā)腐敗的現(xiàn)象。她認(rèn)為，“回扣地”開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)過(guò)程公開(kāi)程度不夠，加上監(jiān)督機(jī)制不健全，村干部和開(kāi)發(fā)商內(nèi)外勾結(jié)，基建項(xiàng)目不按正常程序承包等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

《民生周刊》記者了解到，該市柳市鎮(zhèn)西仁宕村、城南街道水深村等多個(gè)行政村目前也處在“回扣地”代建糾紛中。

關(guān)于中心村的代建問(wèn)題，樂(lè)清市樂(lè)成街道書(shū)記湯建鵬及街道主任曹小林均向《民生周刊》表示“對(duì)此情況不了解”。樂(lè)成街道分管城建的陳姓副主任告訴記者：“樂(lè)成街道有些村子代建項(xiàng)目做得很不錯(cuò)，目前只有中心村的代建工程停了，里面問(wèn)題很復(fù)雜。”

中心村第一書(shū)記張銀林將“回扣地”開(kāi)發(fā)中的矛盾歸結(jié)5點(diǎn)，即村兩委內(nèi)部矛盾、開(kāi)發(fā)商與村兩委之間的矛盾、開(kāi)發(fā)商內(nèi)部利益分配矛盾、開(kāi)發(fā)商與村民在工程造價(jià)方面的矛盾及村民內(nèi)部由于經(jīng)濟(jì)條件不平衡導(dǎo)致態(tài)度及思想不同的矛盾?！爸行拇宓膯?wèn)題仍處于原始的解決階段，解決道路會(huì)很漫長(zhǎng)?！睆堛y林說(shuō)，“回扣地”出現(xiàn)的問(wèn)題已經(jīng)在樂(lè)清存在很長(zhǎng)時(shí)間。

矛盾突出的“三三制”

“回扣地”是樂(lè)清當(dāng)?shù)氐耐ㄋ捉蟹?，在?lè)清市國(guó)土資源局征地事務(wù)管理所所長(zhǎng)李秀飛的記憶中，他最早以文件形式見(jiàn)到關(guān)于“回扣地”的內(nèi)容是在1999年?！爱?dāng)時(shí)的文件稱其為優(yōu)惠用地指標(biāo)，再后來(lái)的文件中將其稱作安置用地?！?/p>

“緩解政府征地壓力，鼓勵(lì)農(nóng)民積極配合政府征地事宜?！崩钚泔w認(rèn)為，這是市政府當(dāng)初制定政策的初衷。

2005年，樂(lè)清市國(guó)土資源局在答復(fù)涉及“回扣地”問(wèn)題的政協(xié)提案時(shí)提到，“回扣地”政策是市政府用于安置失地農(nóng)民，在征地時(shí)留出一定比例返給村集體作非農(nóng)建設(shè)使用，讓“回扣地”承載生產(chǎn)資料和社會(huì)保障雙重功能。

對(duì)此答復(fù)觀點(diǎn)，當(dāng)時(shí)的提案人胡應(yīng)潘并不認(rèn)可。他認(rèn)為，“回扣地”模式是政府在征地工作被動(dòng)的局面下采取的一種應(yīng)急方案。曾任樂(lè)清市政協(xié)社會(huì)法制委員會(huì)主任的胡應(yīng)潘在2004年前后接到過(guò)大量關(guān)于“回扣地”問(wèn)題的反映，他因此開(kāi)始了關(guān)于“回扣地”的調(diào)研。

“上世紀(jì)90年代初，樂(lè)清市由于擴(kuò)城建設(shè)，政府大量征用農(nóng)村集體土地，導(dǎo)致農(nóng)民意見(jiàn)很大。面臨成為失地農(nóng)民的尷尬，被征地農(nóng)民主動(dòng)向政府索要土地，留作將來(lái)使用。在此期間，農(nóng)民埋怨不斷，甚至故意阻礙政府征地工作?！焙鷳?yīng)潘說(shuō)，為了征地工作順利開(kāi)展，不影響城市開(kāi)發(fā)建設(shè)，“政府只能答應(yīng)農(nóng)民提出要地的要求。”

于是，政府按征地面積10%的比例將土地返給農(nóng)民，同時(shí)提出“回扣地”使用要遵守返還面積的1/3用于解決村民住房、1/3用于村集體興建企業(yè)、1/3可進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)的“三三制”原則。

胡應(yīng)潘告訴《民生周刊》，從理論上講，“三三制”既保障農(nóng)民眼前利益，又考慮到失地農(nóng)民今后的生活保障問(wèn)題，是合理的。但是，“同一地塊很難分3種類型規(guī)劃，村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目缺乏，可操作性很差，農(nóng)民不歡迎并引發(fā)上訪?！?/p>

如今已退休的林愛(ài)萍仍記得，她在2005年政協(xié)會(huì)議上關(guān)于“回扣地”的發(fā)言，當(dāng)時(shí)被評(píng)為“大會(huì)優(yōu)秀發(fā)言”時(shí)的場(chǎng)面。提案沒(méi)過(guò)多久，樂(lè)清市國(guó)土資源局專門(mén)成立了“回扣地”政策調(diào)研領(lǐng)導(dǎo)小組，提出取消“三三制”。

盡管政府沒(méi)有下發(fā)正式文件取消“三三制”，但由于矛盾日益突出，政府還是默許農(nóng)民可以變通使用“回扣地”。林愛(ài)萍說(shuō)：“2005年前后，農(nóng)村回扣地被激活，回扣地進(jìn)入瘋狂開(kāi)發(fā)階段?！?/p>

近千畝“回扣地”未返還

2007年元旦，樂(lè)清市政府下發(fā)文件正式取消向村集體返還“回扣地”的政策，返還形式調(diào)整為代農(nóng)民繳納屬個(gè)人部分的社會(huì)保險(xiǎn)，并發(fā)放“不降低被征地農(nóng)民生活標(biāo)準(zhǔn)”的補(bǔ)貼。李秀飛說(shuō)，補(bǔ)貼由市財(cái)政兜底，標(biāo)準(zhǔn)按照農(nóng)民應(yīng)得土地征收補(bǔ)償款一比一的比例補(bǔ)貼。

政府廢止“回扣地”政策，李秀飛直言，因?yàn)樵撃Ｊ讲缓?，所以才取消。他分析，主要因?yàn)椤袄寐实停恢糜绊懗鞘姓w規(guī)劃，村民使用意見(jiàn)不統(tǒng)一易引發(fā)矛盾”。

當(dāng)?shù)匾晃环康禺a(chǎn)界人士告訴《民生周刊》，政府廢止“回扣地”的2007年，正是樂(lè)清土地價(jià)格最高、房地產(chǎn)市場(chǎng)愈加火爆的年份。因此，盡管運(yùn)行了近20年的“回扣地”模式被叫停，卻沒(méi)有影響已取得“回扣地”的村子開(kāi)發(fā)商品房的熱情。

關(guān)于“回扣地”在開(kāi)發(fā)時(shí)產(chǎn)生的問(wèn)題，該人士將原因歸結(jié)為缺少誠(chéng)信、不按合同辦事?！爱?dāng)然，誠(chéng)信的缺失與房地產(chǎn)市場(chǎng)遇冷有很大關(guān)聯(lián)。農(nóng)民認(rèn)為房?jī)r(jià)降了，開(kāi)發(fā)成本也應(yīng)該降低，但對(duì)于開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，人工和材料成本不降反升。也有農(nóng)民認(rèn)為，即便房子建好也難出售，于是停止集資，導(dǎo)致工程停滯?！痹谒磥?lái)，市場(chǎng)帶來(lái)的問(wèn)題，也應(yīng)由市場(chǎng)解決，“將來(lái)房子升值，農(nóng)民自然會(huì)想方設(shè)法建房?！?/p>

據(jù)當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)部門(mén)估算，樂(lè)清市目前的房?jī)r(jià)較高點(diǎn)時(shí)下降約四成。對(duì)于樂(lè)清房地產(chǎn)市場(chǎng)，胡應(yīng)潘并不看好。“村民代建的房?jī)r(jià)低了，樓市卻垮了?！彼J(rèn)為，此前大面積“回扣地”商品房的推出對(duì)樂(lè)清房地產(chǎn)市場(chǎng)的瓦解是一股無(wú)形的推力，“樂(lè)清的樓多得已經(jīng)數(shù)不過(guò)來(lái)?！?/p>

“回扣地”政策雖已廢止，但政策留下的后遺癥一時(shí)難愈。據(jù)樂(lè)清市國(guó)土資源局統(tǒng)計(jì)，目前已返還的“回扣地”有2842畝，尚有940畝未返還。李秀飛說(shuō)：“這筆土地債政府是要還的?！币?yàn)?007年前征用的集體土地，還應(yīng)按照“回扣地”政策處理。

在樂(lè)清，農(nóng)民的土地曾催生出很多智慧的改革和突破。但在胡應(yīng)潘看來(lái)，樂(lè)清“回扣地”模式既不算改革，也不算創(chuàng)新，僅僅是在征地過(guò)程中政府對(duì)農(nóng)民的讓步。

胡應(yīng)潘告訴《民生周刊》，天成街道巉頭村早在2006年就得到了30畝“回扣地”，但由于村里內(nèi)部矛盾，直到今天仍未開(kāi)發(fā)。