秦靜

【摘要】在征地拆遷工作，政府和開發(fā)單位一直被認(rèn)為在權(quán)利分配中占據(jù)主導(dǎo)地位，拆遷戶則被視為弱勢(shì)群體。文章通過(guò)對(duì)達(dá)州市通川區(qū)韓家壩村進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和對(duì)一些著名案例進(jìn)行認(rèn)真分析，發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)拆遷戶的利益都得到了最大限度的維護(hù)，相反部分拆遷戶在保護(hù)合法權(quán)益的旗號(hào)下，大量謀取非法利益，在權(quán)利博弈中占據(jù)上風(fēng)。

【關(guān)鍵詞】拆遷補(bǔ)償 城鎮(zhèn)化 釘子戶 非法利益

【中圖分類號(hào)】F301 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

征地拆遷是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要基礎(chǔ)工作，關(guān)系著廣大群眾的切身利益，影響著國(guó)家和社會(huì)的和諧穩(wěn)定大局。過(guò)去幾年來(lái)，征地拆遷成為全國(guó)許多城市的熱門話題，被拆遷農(nóng)民特別是“釘子戶”也成為受關(guān)注的對(duì)象，網(wǎng)絡(luò)和各大媒體不斷有“釘子戶”被強(qiáng)拆、被打、自殺的負(fù)面新聞流出，社會(huì)輿論幾乎以一邊倒的姿態(tài)支持“釘子戶”拿起法律或非法律的武器維護(hù)自己的權(quán)益。近年來(lái)，達(dá)州市圍繞建設(shè)“川渝鄂陜結(jié)合部中心城市”目標(biāo)，積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，構(gòu)建“組團(tuán)布局、城鄉(xiāng)銜接、四層架構(gòu)”的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。達(dá)州市《關(guān)于加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程建設(shè)川渝鄂陜結(jié)合部區(qū)域中心城市的意見》提出：2013至2017年，推動(dòng)全市城鎮(zhèn)化率年均提高2個(gè)百分點(diǎn)以上，到2017年達(dá)到46.3%，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化中級(jí)水平①。一時(shí)間，各種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、重大工程項(xiàng)目、招商引資項(xiàng)目紛紛上馬，伴隨著征地拆遷的頻率和規(guī)模與日俱增，各利益集團(tuán)之間的博弈不斷加劇，各種矛盾凸顯。筆者于2014年就達(dá)州市通川區(qū)北外鎮(zhèn)韓家壩村做了一次實(shí)地調(diào)查，該村于2011年7月起開始征地拆遷，截止目前，整個(gè)拆遷工作基本結(jié)束，距離政府計(jì)劃的時(shí)限延緩了一年之久，主要原因就是涉及拆遷補(bǔ)償?shù)母黝惷茈y以協(xié)調(diào)解決，特別是部分拆遷戶為滿足其不當(dāng)利益與政府及開發(fā)單位反復(fù)博弈而導(dǎo)致。

韓家壩村占地拆遷工作概況

韓家壩村地處達(dá)州市東北，受轄于通川區(qū)北外鎮(zhèn)，毗鄰達(dá)陜高速和210國(guó)道，州河貫穿南北。全村轄8個(gè)村民小組，人口1138人。2011年，達(dá)州市啟動(dòng)建設(shè)西南職教園工程，初步規(guī)劃校園用地2800畝，韓家壩村涉及征地面積15萬(wàn)平方米。為確保征地拆遷工作的順利推進(jìn)，達(dá)州市第三屆人民政府第44次常務(wù)會(huì)議修訂通過(guò)了《達(dá)州市征地拆遷補(bǔ)償安置辦法》（達(dá)州市人民政府令第47-1號(hào)，以下稱47號(hào)令），對(duì)征地原則、征地程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、人員安置、房屋安置、獎(jiǎng)勵(lì)與處罰等作出了明確詳細(xì)的規(guī)定。但韓家壩村的拆遷工作進(jìn)展并不順利，從2011年7月啟動(dòng)，一直到2014年底，全村才基本拆遷完畢。

拆遷補(bǔ)償工作中存在的主要問(wèn)題

筆者于2014年8月做了兩個(gè)調(diào)研：一是訪談了26名韓家壩村村民；二是查閱了國(guó)土部門關(guān)于韓家壩村征地拆遷的相關(guān)資料，并就資料中的問(wèn)題與當(dāng)時(shí)的拆遷工作人員做了交流核實(shí)，以期較為全面客觀地反映韓家壩村征地拆遷補(bǔ)償工作中存在的問(wèn)題，為達(dá)州市以后的征地拆遷工作提供參考。

韓家壩村民反映的問(wèn)題。訪談中，村民普遍對(duì)整體拆遷工作和47號(hào)令規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)感到滿意，主要問(wèn)題集中在鎮(zhèn)村組基層政權(quán)對(duì)集體土地及其他公共資源補(bǔ)償款的分配、以及補(bǔ)償受益者范圍的認(rèn)定等問(wèn)題上。經(jīng)梳理，歸納了如下七類②：

一是違規(guī)遷入戶口。調(diào)查中有村民反映，2011年9月2日當(dāng)?shù)卣N出公告，凍結(jié)了韓家壩村戶口。但聽說(shuō)補(bǔ)償款按照戶口數(shù)目劃撥的消息后，個(gè)別“有關(guān)系的”家里有嫁出去了的，就給村組交點(diǎn)罰款（一般為500元至2000元），村上就同意把戶口遷回來(lái)，甚至有的還把子女都遷回來(lái)，極個(gè)別遷回來(lái)的還吃起了低保。這部分人的待遇和現(xiàn)住村民同等，國(guó)家補(bǔ)償給每個(gè)人的30個(gè)平方、低保和社保、安置費(fèi)等一樣不少。

二是國(guó)家給個(gè)人承包竹林、樹林的損失補(bǔ)償對(duì)象不明確。有村民承包了組上的一片竹林，根據(jù)1983年簽訂的合同，承包期為50年。但在征收后，組上單方面把竹林收回，國(guó)家賠償給竹林的經(jīng)濟(jì)損失按照組上的人口進(jìn)行分配，而不是把賠償給承包人。同樣還有村民承包的樹林，國(guó)家補(bǔ)償?shù)臉淠緭p失費(fèi)到底是應(yīng)該給承包人還是按村組的人頭分配，沒有明確答復(fù)。

三是補(bǔ)償款項(xiàng)及分配不透明。國(guó)家賠償征地拆遷的土地費(fèi)、集體賣樹的錢、堡坎費(fèi)錢等到底有多少？是否都進(jìn)行分配，按照什么標(biāo)準(zhǔn)分配？群眾不知道，工作不透明，有暗箱操作的嫌疑。比如國(guó)家給6組村民的禾苗補(bǔ)償費(fèi)到村里是15.4萬(wàn)，但分到農(nóng)民手頭的卻只有11.7萬(wàn)，另外3萬(wàn)多去哪里了？村組沒有給出合理的解釋。又如組上第一次分禾苗費(fèi)是按照120多個(gè)人頭分配的，而分樹木、堡坎、竹林等補(bǔ)償款時(shí)人頭變成了170多人，為什么多出了50多人，村組也沒有給出合情合理的解釋。又如在事情都沒有談好談妥，帳目沒有公布的情況下，2013年4月18號(hào)又開始分錢，這筆錢的來(lái)源是什么？分配的標(biāo)準(zhǔn)是什么？這些村組都沒有給村民解釋清楚。

四是土地費(fèi)禾苗費(fèi)補(bǔ)償對(duì)象不明確。主要是沒有土地吃低保村民該不該給土地費(fèi)禾苗費(fèi)的問(wèn)題。村民集資修路使占用了部分村民的土地，作為補(bǔ)償，組上給這部分人辦了低保。地被征用后，村民修路的集資款都退還給了村民，其中也包括土地費(fèi)、禾苗費(fèi)等。但這部分賠償款到底有多少？辦了低保的那部分村民的土地費(fèi)禾苗費(fèi)是不是應(yīng)該扣除？村組沒有給出解釋。

五是征地拆遷的起始年限不明確。政府征地拆遷公告明確告知韓家壩被征收的開始時(shí)間是2011年7月，可是村組開社員大會(huì)時(shí)卻說(shuō)是2012年7月。時(shí)間推遲了一年，涉及到的人頭、土地分配等許多數(shù)目和政策就不同了，涉及到的補(bǔ)償金額也就不同了。為什么這樣做，村組沒有給出合理解釋。

六是村民的意見不被重視。為做好征地拆遷工作，各級(jí)政府部門領(lǐng)導(dǎo)干部多次到村組了解情況，但每次都是訪談村組干部而不是普通老百姓。他們反映的情況到底是從維護(hù)全體村民的利益出發(fā)還是維護(hù)個(gè)別少數(shù)人的利益出發(fā)？老百姓不得而知，老百姓的合法權(quán)益沒有得到正當(dāng)維護(hù)。

七是貫徹落實(shí)政策走樣。土地被征用后，政府是按照47號(hào)令的相關(guān)規(guī)定對(duì)村民的房產(chǎn)、土地、禾苗、樹木、果林的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)償，但是到了村組就走了樣，農(nóng)民的合法權(quán)利和利益受到了嚴(yán)重侵害。如按照47號(hào)令第26條的規(guī)定，青苗及附著物補(bǔ)償款應(yīng)直接支付給持有合法土地所有權(quán)的人，但到了村組卻走了樣，對(duì)沒有取得土地所有權(quán)的人分配了青苗及土地補(bǔ)償，而對(duì)合法持有土地所有權(quán)的人則強(qiáng)行取消了參與分配青苗和土地補(bǔ)償費(fèi)的資格。又如按照47號(hào)令第2條規(guī)定，計(jì)劃外生育又未繳清社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的人員不得參加土地補(bǔ)償費(fèi)的分配，而有個(gè)別超計(jì)劃違法生育子女的住戶，既沒有按照《四川省計(jì)劃生育條例》規(guī)定接受處理，也未按規(guī)定繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，但是卻又上了戶的，分得了土地補(bǔ)償費(fèi)③。

拆遷工作組反映的問(wèn)題。為加快西南職教園建設(shè)，達(dá)州市政府對(duì)此次征地拆遷工作有著嚴(yán)格的時(shí)間限制。達(dá)州市第三次黨代會(huì)明確提出，要把職業(yè)教育擺在更加突出的位置，加快建設(shè)川渝鄂陜結(jié)合部職業(yè)教育基地。要力爭(zhēng)2011年年底動(dòng)工興建，明年整體推進(jìn)，三年基本建成。韓家壩區(qū)域是職教園區(qū)的重要組成部分，三年時(shí)間內(nèi)要把8個(gè)村民小組的1000多人全部拆遷安置到位，對(duì)拆遷工作組提出了較高的要求。在實(shí)際工作中，拆遷工作組與拆遷農(nóng)戶之間“斗智斗勇”，拆遷工作艱難而緩慢，拆遷進(jìn)度嚴(yán)重滯后于政府的要求。主要包括四類問(wèn)題：

一是違章建（構(gòu)）筑難拆除。這里所指的違章建（構(gòu)）筑主要是指沒有取得合法手續(xù)、在規(guī)定補(bǔ)償之外的建（構(gòu)）筑。拆除違章建筑是最讓工作組頭痛的，也是導(dǎo)致拆遷工作進(jìn)度緩慢的主要原因。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是批少建多，二是無(wú)任何手續(xù)的違法建設(shè)。其形成原因也有兩個(gè)方面：一是伴隨合法建筑同時(shí)建成的違章建筑，二是拆遷前夕突擊建成的違章建筑。按照47號(hào)令的規(guī)定，違章建筑是不能享受國(guó)家補(bǔ)償?shù)?。但?dāng)工作組協(xié)商簽訂農(nóng)房拆遷安置協(xié)議時(shí)，建（構(gòu)）筑業(yè)主均要求按合法建筑面積納入安置補(bǔ)償，否則就不同意拆除。而直接負(fù)責(zé)拆遷的土地執(zhí)法監(jiān)察部門沒有執(zhí)法權(quán)，明知是違章建筑卻無(wú)可奈何，只能上報(bào)上級(jí)管理部門，再聯(lián)合其他執(zhí)法單位予以強(qiáng)拆，不但增加了行政成本，也在一定程度上激化了矛盾。

二是拆遷補(bǔ)償困難。主要是補(bǔ)償對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定遭遇多方面阻力。除上面提到的部分拆遷戶要求把違章建筑也視同合法建筑納入補(bǔ)償范疇外，還要求低標(biāo)準(zhǔn)建筑和裝修也要參照高標(biāo)準(zhǔn)的房屋建筑結(jié)構(gòu)和裝修予以補(bǔ)償，這種情況很普遍。有的為了達(dá)到目的，不惜四處找關(guān)系，如一拆遷戶房屋獲批的主體結(jié)構(gòu)為兩層，為延緩頂層樓面老化，在之上又加蓋了高約一米的夾層，形成了一個(gè)閣樓，面積約150平方米。按照47號(hào)令的規(guī)定，加蓋部分屬于違章建筑，不屬于補(bǔ)償范圍。為了多得補(bǔ)償款，該拆遷戶四處找關(guān)系，最后竟然找到了拆遷工作人員，希望在補(bǔ)償認(rèn)定時(shí)予以關(guān)照。

三是信訪現(xiàn)象多發(fā)。雖然在韓家壩村整個(gè)征地拆遷過(guò)程中沒有發(fā)生大的矛盾和群體性事件，但有部分農(nóng)戶對(duì)政策了解不深不透，或者對(duì)鎮(zhèn)村組工作不公開透明、對(duì)個(gè)別拆遷戶違規(guī)套取補(bǔ)償款不滿，多次到國(guó)土資源局等主管部門上訪，甚至在網(wǎng)上發(fā)帖。反映的問(wèn)題主要集中在三個(gè)方面：一是遺留問(wèn)題未得到及時(shí)妥善處理；二是補(bǔ)償資金未及時(shí)到位；三是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未達(dá)成一致。

四是各責(zé)任單位協(xié)調(diào)不力。征地拆遷工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各方面的協(xié)同合作，構(gòu)建起“政府主導(dǎo)、國(guó)土牽頭、相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)，群眾廣泛參與”的工作機(jī)制。但在實(shí)施過(guò)程中，國(guó)土牽頭變成了國(guó)土全權(quán)負(fù)責(zé)，有的協(xié)調(diào)配合部門為避免“麻煩”能拖則拖、能躲則躲，比如拆遷工作的施工環(huán)境得不到保障，技術(shù)問(wèn)題不能有效得到解決，需要相關(guān)部門出具的控制價(jià)通知和審計(jì)報(bào)告不能及時(shí)出具等等，也在一定程度上影響了拆遷補(bǔ)償工作的順利開展。

關(guān)于拆遷補(bǔ)償工作中權(quán)利失衡的思考

通過(guò)以上調(diào)查，筆者對(duì)以“釘子戶”為代表的權(quán)力失衡問(wèn)題有了新的認(rèn)識(shí)?！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)“釘子戶”的解釋是，在城市建設(shè)征用土地時(shí)，討價(jià)還價(jià)，不肯遷走的住戶?？梢?，“釘子戶”這一稱呼并非褒獎(jiǎng)?！搬斪討簟敝猿蔀獒斪討簦话阏J(rèn)為是拆遷補(bǔ)償沒有達(dá)到預(yù)期的利益訴求，如廣州著名的“釘子戶”“小草”可以視為其中的典型。“小草”建于1984年，面積約170多平方米，一樓為雜貨鋪，正處于大沙東路與石化路交叉口偏東方向，地鐵五號(hào)線文沖站B出口緊挨其后。在2005年底地鐵五號(hào)線文沖段施工時(shí)，工作組多次找戶主陸某溝通協(xié)調(diào)拆遷事宜。陸某提出，整棟房要按商業(yè)用房補(bǔ)償，不能低于10000元/平米或者解決其子女的社保和就業(yè)問(wèn)題、配偶及一個(gè)女兒的社區(qū)分紅等問(wèn)題，屬于典型的漫天要價(jià)。最終，陸家認(rèn)為“有關(guān)部門給出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大大低于自己的心理預(yù)期”而拒絕拆遷。地鐵公司為了確保五號(hào)線按時(shí)通車，只得避開“小草”，將“明挖施工”改為“暗挖施工”，從而使成本大幅增加。2008年，黃埔區(qū)啟動(dòng)大沙東路三期工程建設(shè)，同樣繞不開“小草”。一批批各部門負(fù)責(zé)人登門與陸家協(xié)調(diào)，均無(wú)功而返。“小草”霸居大沙東路的三條車道，來(lái)往車輛如同被卡了脖子，堵車現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，也嚴(yán)重影響了周邊環(huán)境和市容市貌。直至2012年10月1日，“小草”在堅(jiān)持了7年之后，才開始自行拆除。而拆除的原因，據(jù)知情人透露，“估計(jì)是耗不下去了……當(dāng)釘子戶這些年，他的煙酒百貨生意一年不如一年，周圍街坊也很少有人同情他，因?yàn)樗囊獌r(jià)有點(diǎn)高”。④

再如重慶市的“史上最牛釘子戶”“孤島”。2004年9月，重慶市九龍坡區(qū)鶴興路片區(qū)實(shí)行舊城改造，用時(shí)任重慶市市長(zhǎng)王鴻舉的話說(shuō)，“那里以前是一片老舊城區(qū)，拆不拆，不是涉及到開發(fā)商的利益，而是涉及到老百姓的公共利益，那里的老百姓都希望改善自己的居住、交通等條件”。為順利實(shí)施這一民生工程，當(dāng)時(shí)要求開發(fā)單位，不管拆遷戶要求貨幣補(bǔ)償還是實(shí)物安置，一律予以滿足。至2006年9月，除楊某、吳某夫婦外，其余住戶全部拆遷。在長(zhǎng)達(dá)兩年的時(shí)間里，開發(fā)單位與吳某進(jìn)行了一輪又一輪磋商，在實(shí)物安置方面，吳某要求“原位置、原朝向、原方位、原樓層安置”；在貨幣安置方面，開發(fā)單位在其房屋評(píng)估價(jià)格247萬(wàn)的基礎(chǔ)上再增加103萬(wàn)，但吳某始終不簽協(xié)議，說(shuō)：“我不差那點(diǎn)錢……你就大膽地往上喊，直到我滿意喊停，我們就簽協(xié)議?！辫b于“孤島”事件已引起全國(guó)反響，2007年3月，重慶市市長(zhǎng)王鴻舉表態(tài)說(shuō)：“政府有能力依法、冷靜、妥善地處理好這一事件，但絕不遷就漫天要價(jià)、毫無(wú)道理的要求。這個(gè)‘釘子戶’在重慶存在長(zhǎng)達(dá)兩年多，本身就說(shuō)明我們是一個(gè)法治政府。但現(xiàn)在人們對(duì)‘釘子戶’片區(qū)拆遷的情況并不完全了解?！雹?/p>

很多時(shí)候，旁觀者確實(shí)對(duì)“釘子戶”情況不完全了解。但通過(guò)這些新聞報(bào)道和韓家壩村拆遷補(bǔ)償工作的初步調(diào)查，筆者有理由相信，絕大多數(shù)的“釘子戶”并非某些媒體所宣揚(yáng)的弱勢(shì)群體，他們的遭遇和訴求也許并不值得我們同情和支持。周圍的拆遷戶都能夠順利拆遷，說(shuō)明國(guó)家的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是合理的，能為絕大多數(shù)拆遷戶所接受，少數(shù)所謂的“釘子戶”堅(jiān)持不拆遷，實(shí)質(zhì)是其非正當(dāng)要求沒有得到滿足。

近年來(lái)，黨和國(guó)家連續(xù)出臺(tái)保護(hù)農(nóng)民利益的政策，對(duì)損害農(nóng)民利益的各類行為予以嚴(yán)厲打擊。在征地拆遷補(bǔ)償方面，我國(guó)相繼出臺(tái)了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《中華人民共和國(guó)占地拆遷補(bǔ)償暫行條例》、《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》、《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》等規(guī)定，各地也結(jié)合實(shí)際制定了相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)征地拆遷補(bǔ)償工作各環(huán)節(jié)予以規(guī)范，其核心就是切實(shí)維護(hù)拆遷戶的合法權(quán)益。絕大部分拆遷戶能夠在法律保護(hù)下獲得自己的合法、正當(dāng)權(quán)益，但部分拆遷戶為滿足自己的不當(dāng)要求，獲取非法利益，打著維護(hù)合法權(quán)益的旗號(hào)，卻干著損害國(guó)家、集體和他人利益的勾當(dāng)，這是當(dāng)前征地拆遷工作值得慎重思考和注意的新問(wèn)題。

（作者單位：四川文理學(xué)院；本文系“四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地—四川革命老區(qū)發(fā)展研究中心”2014年度重點(diǎn)項(xiàng)目“全面深化改革背景下秦巴地區(qū)社會(huì)問(wèn)題研究—以達(dá)州為例”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：SLQ2014A-03）

【注釋】

①曾實(shí)：“新型城鎮(zhèn)化之路的達(dá)州路徑”，《四川日?qǐng)?bào)》，2013年5月28日。

②“北外鎮(zhèn)韓家壩村在職教園區(qū)拆遷補(bǔ)償中無(wú)視村民利益，暗箱操作，違紀(jì)違規(guī)的行為”，《鳳凰山下·論壇》，2013年5月6日。

③“通川區(qū)北外鎮(zhèn)人民政府對(duì)‘北外鎮(zhèn)韓家壩村在職教園區(qū)拆遷補(bǔ)償中無(wú)視村民利益，暗箱操作，違紀(jì)違規(guī)的行為’的回復(fù)”，《鳳凰山下·論壇》，2013年5月7日。

④林圳：“文沖著名釘子戶被業(yè)主低調(diào)拆除”，《羊城晚報(bào)》，2012年10月2日。

⑤余繼軍：“王鴻舉：依法處理釘子戶事件 絕不遷就漫天要價(jià)”，《人民日?qǐng)?bào)》，2007年3月26日。

責(zé)編/許國(guó)榮（實(shí)習(xí)）