葉子紅

【摘要】廣大干部的清正廉潔是權(quán)力順暢運行的基本保證，習(xí)近平提出的“三不”機制是對廣大黨員干部的基本要求，為此必須堅持以權(quán)利制約權(quán)力，讓制度監(jiān)督權(quán)利。同時，權(quán)力的制約與監(jiān)督離不開廣大干部廉潔意識的增強。要依靠廣大干部自身建設(shè)以及制度保障，確保公權(quán)力切實為人民群眾的生產(chǎn)、生活保駕護航。

【關(guān)鍵詞】制約監(jiān)督模式 權(quán)力陽光化運行 “三不”機制 內(nèi)外部監(jiān)督

【中圖分類號】D262 【文獻標識碼】A

權(quán)力制約監(jiān)督建設(shè)與“三不機制”

權(quán)力制約與監(jiān)督是國家推動法治社會建設(shè)的必由之路，公權(quán)力的行使應(yīng)當解決人民的生產(chǎn)、生活所需，為人民群眾謀福利，為防止權(quán)力濫用影響社會穩(wěn)定發(fā)展，需要建立完善的制約監(jiān)督機制。對于權(quán)力的制約與監(jiān)督離不開對人的監(jiān)督和對事的監(jiān)督，“三不機制”的建設(shè)是對人和對事監(jiān)督的有機統(tǒng)一，是權(quán)力監(jiān)督模式基于當前社會實踐需求及中國共產(chǎn)黨法治思想不斷發(fā)展的有益創(chuàng)造。構(gòu)建“三不”機制是保障權(quán)力掌控者依法依規(guī)行使權(quán)力的基礎(chǔ)，是促使廣大黨員干部樹立廉政觀念的催化劑，是加強社會主義法治建設(shè)和干部隊伍建設(shè)的必要基礎(chǔ)。通過“三不機制”建設(shè)，一方面完善權(quán)力運行的相關(guān)制度，推進權(quán)力陽光化運行；另一方面，加強權(quán)力掌控者、行使者的內(nèi)心約束，促進公職人員廉潔自律。如果權(quán)力掌控者、行使者沒有樹立正確的觀念，濫用權(quán)力，就會造成不良影響。

當前權(quán)力制約與監(jiān)督模式存在的不足之處

國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督力量薄弱。相對于其他監(jiān)督形式而言，國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督的權(quán)威性最高。然而當前國家權(quán)力機關(guān)對于權(quán)力運行的監(jiān)督在實踐中存在落實不夠深入，監(jiān)督的相關(guān)規(guī)章制度缺乏足夠可操作性，形成了監(jiān)督力量疲軟乏力，監(jiān)督效果流于表面的尷尬局面，給人民群眾帶來了一種“空架子，搞形式”的不良印象。在實踐中，本應(yīng)由國家權(quán)力機關(guān)決定、批準的一些重大社會、經(jīng)濟問題往往在行政機關(guān)作出決定后徑直交付執(zhí)行，而未經(jīng)人大討論。此外，國家權(quán)力機關(guān)在踐行監(jiān)督職能時存在監(jiān)督效率不高，監(jiān)督強度不大的問題。因其不能通過自己對監(jiān)督對象采取黨紀處分、行政處罰乃至刑事措施，需要依賴其它機關(guān)、單位配合進行監(jiān)督并落實監(jiān)督意見，導(dǎo)致如遇到其它機關(guān)、單位不配合的情況就難以將監(jiān)督問責落到實處。最后，國家權(quán)力機關(guān)組成人員的數(shù)量眾多，其常設(shè)機關(guān)的組成人員又多是“退居二線”的領(lǐng)導(dǎo)干部，受制于精力以及過往的工作關(guān)系、同事關(guān)系，在發(fā)揮制約監(jiān)督職能時難免會打折扣。①

機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督主體多元化導(dǎo)致監(jiān)督重疊與監(jiān)督缺位。當前，行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督經(jīng)過長期完善與發(fā)展形成了較為全面且層次明晰，主體多元化的監(jiān)督體制。然而該制度面對新時期的新形式并沒有帶來很好的效益，相反因監(jiān)督對象及其內(nèi)容的重疊，產(chǎn)生了監(jiān)督效費比下降的情況。從某一被監(jiān)督主體受內(nèi)部監(jiān)督情況進行分析，從監(jiān)督內(nèi)容看，其既會受到對人的監(jiān)督，也會受到對事、對行為的監(jiān)督；從監(jiān)督層級看，既有同級對同級的監(jiān)督也有對下級的監(jiān)督。這樣重疊繁復(fù)的監(jiān)督機制不僅導(dǎo)致了監(jiān)督效能的大大降低，還浪費了寶貴的人力、物力、財力資源，進而導(dǎo)致資源的低效運用。就具體進行監(jiān)督的部門而言，其既包括對人的監(jiān)督，也包括對事、對行為的監(jiān)督，既有同級監(jiān)督，也有層級監(jiān)督，既有主動監(jiān)督，也有被動監(jiān)督，應(yīng)當是內(nèi)部監(jiān)督模式中最全面、最系統(tǒng)的監(jiān)督。但是單一部門進行全方位、全天候的監(jiān)督，由于監(jiān)督機制不暢，監(jiān)督效能差強人意。②

機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨立性。機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當能切實履行相應(yīng)職責，為充分保障履職能力，必須要著力推進相對獨立的監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)。黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央重視權(quán)力的陽光化運行，當前內(nèi)部監(jiān)察機構(gòu)獨立開展監(jiān)督執(zhí)紀工作的趨勢不斷加強，監(jiān)督能力、監(jiān)督意識和監(jiān)督水平得到顯著提升。然而，當前地方機關(guān)仍然存在監(jiān)督機構(gòu)在人員、財務(wù)上附屬于業(yè)務(wù)機構(gòu)，或者監(jiān)督機構(gòu)與業(yè)務(wù)機構(gòu)相互混同等不良情況，這就使得監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督效率始終難以得到質(zhì)的提升。究其原因，一方面，雙重乃至多重領(lǐng)導(dǎo)體系阻礙了內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)順暢履行職能，黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)、行政首長、上級監(jiān)督機構(gòu)乃至同級領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組、聯(lián)席會議、協(xié)商會議等都會對行政內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督工作的開展造成制約，影響監(jiān)督效益的發(fā)揮。另一方面，不少地區(qū)的機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的人員、財務(wù)、編制等長期附屬于行政機構(gòu)整體，監(jiān)督人員在履行監(jiān)督職責時會因為薪酬待遇、人員編制以及其他方面的因素產(chǎn)生畏懼，特別是對重點業(yè)務(wù)部門（所謂的“實權(quán)部門”）開展監(jiān)督時容易受到阻礙，甚至是打擊報復(fù)，這就對內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督工作順利的開展造成負面影響。

社會監(jiān)督形式松散、力量薄弱。社會監(jiān)督包括公民個人、單位、新聞媒體、自媒體以及其他社會團體對國家機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督。近幾年來，黨中央、國務(wù)院加強了信訪工作的辦理力度，激發(fā)了人民群眾主體意識、參與意識，權(quán)力運行的民主性、公開性以及透明度不斷提高，社會監(jiān)督的作用日益顯現(xiàn)。但在社會監(jiān)督不斷強化的發(fā)展趨勢下，仍應(yīng)該看到當前社會監(jiān)督存在如下問題：首先，群眾總體的法律素養(yǎng)仍有待提高，導(dǎo)致在社會監(jiān)督參與中往往是“事不關(guān)己”的心態(tài)，不愿意去“管閑事”，只有事情到了自己身上才會去維權(quán)。其次，社會監(jiān)督缺乏法定化、制度化，缺乏強有力的權(quán)力機關(guān)作為后盾，信訪部門當前以接受舉報、投訴，轉(zhuǎn)交相關(guān)問題為主，具體解決問題的能力不強。再次，監(jiān)督渠道不暢通，社會監(jiān)督主體在發(fā)現(xiàn)問題后需要通過各種途徑上報給有權(quán)處理的相關(guān)部門，不僅費時費力，而且往往得不到誠懇、耐心的處理，減損了監(jiān)督主體的信心。最后，新聞監(jiān)督及網(wǎng)絡(luò)自媒體的監(jiān)督制約作用未得到充分出來。在現(xiàn)行新聞管理體制下，新聞媒體多以正面報道為主，負面報道也以民生報道為主。對某些涉及公權(quán)力機關(guān)的負面新聞進行報道時往往受制于相關(guān)主管機構(gòu)，顧忌較多，不夠大膽，或者含糊其辭，不夠完整，其輿論監(jiān)督教育行政執(zhí)法機關(guān)外部壓力不大。

多維度制約監(jiān)督模式下的權(quán)力陽光化運行模式

第一，推進監(jiān)督機制建設(shè)，保證“不能腐”。首先，完善權(quán)力機關(guān)監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置，推進監(jiān)督職能履行。國家權(quán)力機關(guān)對于公權(quán)力監(jiān)督制約的行使，主要依靠其常設(shè)機關(guān)以及各專門委員會的日常監(jiān)督工作。為了解決這種監(jiān)督的有限性，在其他專門委員會之外，建立權(quán)力運行監(jiān)督委員會集中行使法律法規(guī)賦予國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督權(quán)十分必要。該監(jiān)督委員會同其他職能委員會相同，在人大閉幕期間以其常委會的名義對于本級以及下級各類行政機關(guān)、事業(yè)單位以及公職人員進行監(jiān)督，開展定期以及不定期的走訪調(diào)查、詢問訪談，針對嚴重違反法律法規(guī)的行為，對于單位要求同級政府部門追究主要領(lǐng)導(dǎo)人行政責任，對于領(lǐng)導(dǎo)干部或者其他個人建議本級及上級主管機關(guān)對其采取相應(yīng)的懲處措施。為了保障國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督權(quán)的充分行使，建議成立相應(yīng)協(xié)調(diào)委員會作為常設(shè)委員會，一方面協(xié)調(diào)國家權(quán)力機構(gòu)監(jiān)督與行政機關(guān)監(jiān)督、黨的監(jiān)督、社會監(jiān)督之間的關(guān)系，協(xié)同推進監(jiān)督工作開展，另一方面在日常工作中協(xié)調(diào)國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督權(quán)在行政機關(guān)的落實，使得監(jiān)督能夠確保落到實處，而不是走過場。

其次，完善領(lǐng)導(dǎo)體制機制，加強監(jiān)督的獨立性。改變現(xiàn)有對于監(jiān)督機構(gòu)的雙重、乃至多重領(lǐng)導(dǎo)體制，充分發(fā)揮監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督作用，必須強化監(jiān)督機構(gòu)的自身獨立性。為此，首先應(yīng)當明確監(jiān)督機關(guān)的法律地位。應(yīng)當立法保障監(jiān)督機關(guān)監(jiān)督權(quán)的行使，明確對行政機關(guān)、公職人員的行政違法、失職行為進行獨立監(jiān)督的職責，并且確保監(jiān)督機關(guān)在履行監(jiān)督職責期間不受除直接上級外其他機關(guān)的任何影響。③其次是改雙重、乃至多重領(lǐng)導(dǎo)體制為垂直領(lǐng)導(dǎo)，建立監(jiān)督機關(guān)與其他機關(guān)之間的“隔離墻”。強調(diào)監(jiān)督機關(guān)財政經(jīng)費調(diào)撥、監(jiān)督人員選用、體制機制的獨立，這樣才能降低其他部門對監(jiān)督行為的影響，保證監(jiān)督目的的全面實現(xiàn)。最后，完善相應(yīng)的體制機制建設(shè)，通過賦予監(jiān)督機構(gòu)完整的調(diào)查權(quán)、監(jiān)督權(quán)，保障監(jiān)督體系順暢有效，推動監(jiān)督體制落到實處。④

最后，切實加強關(guān)鍵崗位、重點人員監(jiān)督。貫徹落實“三不”機制在權(quán)力運行體系中的作用離不開集中監(jiān)督力量，重點突破關(guān)鍵人、關(guān)鍵崗位。對于在權(quán)力運行機制中直接發(fā)揮作用的崗位和人員需要集中力量進行全方位監(jiān)督，這不僅包括重要領(lǐng)導(dǎo)崗位以及領(lǐng)導(dǎo)干部，還包括接觸權(quán)力運行的眾多“位卑權(quán)重”的基層崗位、基層人員。為此，首先要在權(quán)力機關(guān)中要充分發(fā)揮民主集中制原則，加強集體對于個別領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的制約與監(jiān)督，通過集體智慧防止公權(quán)力被個別人濫用的情況發(fā)生。其次要加強權(quán)力機關(guān)權(quán)力清單建設(shè)，以權(quán)力清單倒查關(guān)鍵崗位、重點人員以及領(lǐng)導(dǎo)干部，防止出現(xiàn)“小官巨貪”、“小蒼蠅遍地”的情況發(fā)生。最后要將巡視制度常態(tài)化，通過監(jiān)察機構(gòu)常態(tài)化巡視與拉網(wǎng)式排查始終保持高壓態(tài)勢，嚴厲懲處腐敗現(xiàn)象。

第二，加強外部監(jiān)督，促成“不敢腐”。首先，以輿論監(jiān)督促使權(quán)力機關(guān)、公職人員自覺自律。社會的公正不能僅僅依靠權(quán)力主體的責任、道德、自我約束等理念以及權(quán)力主體相互之間的監(jiān)督來實現(xiàn)，還必須構(gòu)建一個完善的、多層次的、廣泛的社會監(jiān)督體系，而輿論監(jiān)督就是其中最重要、最有效的手段之一，它對政治權(quán)力機構(gòu)起著“防腐劑”、“殺蟲劑”的作用。輿論監(jiān)督能夠利用遍布全國的龐大新聞網(wǎng)絡(luò)，迅速及時地把輿論監(jiān)督的信息傳達給廣大受眾，使權(quán)力越位或者失位的情況以極快的速度被揭露出來，并引起相關(guān)監(jiān)督部門和職能部門的警惕與介入，也能使群眾盡快看到黨和政府懲治權(quán)力違規(guī)的決心。新聞媒體的公開揭露和徹底曝光，使權(quán)力越位或者失位暴光，違法違規(guī)人員成為“人人喊打”的過街老鼠，形成一種強大的心理震懾和輿論壓力，不僅威懾著違法違規(guī)分子及其家屬，而且對那些尚未被揭露出來或產(chǎn)生過不良念頭還沒有具體行為和結(jié)果的人具有強大的預(yù)警作用。⑤

其次，不斷推進自媒體監(jiān)督發(fā)展?？萍嫉牟粩噙M步為社會輿論監(jiān)督的開展提供了豐富的“武器彈藥”，在科技促進與推動下，新時代的輿論監(jiān)督出現(xiàn)了新的途徑。博客、微博、微信等依托于互聯(lián)網(wǎng)平臺的新型傳播工具為輿論監(jiān)督的進一步發(fā)展提供了平臺。作為輿論監(jiān)督中的新興渠道，自媒體監(jiān)督在近年來不斷發(fā)展，自媒體監(jiān)督為人民群眾進行社會問題探討和運用自身監(jiān)督權(quán)利提供了新的平臺。自媒體監(jiān)督的出現(xiàn)使得社會主體可以依靠現(xiàn)代化傳播工具將自身的意志直接轉(zhuǎn)變?yōu)槿后w性觀點，發(fā)揮同傳統(tǒng)媒體類似的集合觀點和意見的作用。通過該方式，個人相當于獲得了一個“大喇叭”，能夠讓自己的觀點受到更多人關(guān)注，引發(fā)社會討論，產(chǎn)生社會導(dǎo)向，而且近段時間以來微博的蓬勃發(fā)展使自媒體監(jiān)督得到了空前的發(fā)展。

最后，為人民群眾監(jiān)督提供順暢渠道。為人民群眾提供順暢的表達意見渠道，就是要通過人民群眾的“人民戰(zhàn)爭”方式使違法違紀分子無所遁形，迫使領(lǐng)導(dǎo)干部及公職人員在面對利益誘惑時不敢下手、不能下手、不想下手，不然就會陷入到人民群眾的汪洋大海之中。為此，應(yīng)當完善人民群眾的渠道表達，允許、鼓勵人民群眾通過網(wǎng)絡(luò)、信件、電話、信訪等方式向監(jiān)察機關(guān)、國家權(quán)力機關(guān)、信訪部門反映權(quán)力運行之中的問題，上述部門應(yīng)當定期將反應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)干部及公職人員違法亂紀、貪污腐敗的線索報送同級以及上級紀檢監(jiān)察部門。對于有明確指向性的線索，紀檢部門要做好備案登記，確保一案一查，絕不放過任何違法違紀情況。

第三，深入干部內(nèi)心，實現(xiàn)“不想腐”。首先，建立健全內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督溝通機制。建立和完善內(nèi)外部相結(jié)合的監(jiān)督機制，在加強層級監(jiān)督和專門監(jiān)督等內(nèi)部監(jiān)督的前提下，盡可能拓寬外部監(jiān)督渠道，使外部監(jiān)督形成體系及網(wǎng)絡(luò)，促使各項外部監(jiān)督形成合力。同時為了保證外部監(jiān)督效益的發(fā)揮，也為了保證外部監(jiān)督對權(quán)力運行行為的監(jiān)督不至于發(fā)生偏離公平、正義、效率、價值的負面影響，建立內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的溝通機制非常必要，使分散的監(jiān)督形式形成一個有機整體，合理利用監(jiān)督資源。實踐證明在現(xiàn)有的監(jiān)督體制下，建立內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的信息溝通及資源共享機制十分必要。

其次，保障領(lǐng)導(dǎo)干部及公職人員合理訴求。不少領(lǐng)導(dǎo)干部及公職人員貪污腐敗的重要原因在于掌握公權(quán)力后能夠接觸到更為廣泛的社會群體，其中不乏富商巨賈、“社會賢達”，這就使得一部分領(lǐng)導(dǎo)干部與公職人員產(chǎn)生拜金主義，認為工作繁重待遇差，何不用手中的權(quán)力換取不義之財。應(yīng)當健全體制機制建設(shè)，保障領(lǐng)導(dǎo)干部及公職人員的合理訴求，不少領(lǐng)導(dǎo)干部及公職人員日常工作“5+2”，上班“白加黑”，日常工作繁忙，正當合理的需求得不到保障，應(yīng)當發(fā)放的福利待遇機制沒有得到相應(yīng)的健全與完善，演變成只要機關(guān)發(fā)放福利一律被是貪污腐敗所得，只要領(lǐng)導(dǎo)干部及公職人員得到一點優(yōu)待就是因為以權(quán)謀私，部分單位以落實中央精神為名削減職工正當福利待遇，單位工作人員的正常收入得到嚴重影響。為此，要健全當前的福利待遇體制，明確各級領(lǐng)導(dǎo)干部及公職人員的合理福利待遇，并向基層進行傾斜，保障基層一線工作者的合理訴求得到滿足，切斷領(lǐng)導(dǎo)干部及公職人員因合理待遇得不到滿足而產(chǎn)生的不良思想。

最后，加強權(quán)力機關(guān)廉政文化建設(shè)。廉政文化是社會主義政治文明的基礎(chǔ)組成部分，是社會主義法治文化的有機構(gòu)成要素。法治國家、法治社會建立、發(fā)展的過程，是一個樹立法律紀律權(quán)威、保障法律和紀律有效實施，尊重、維護、保障、實現(xiàn)人權(quán)、民主、自由、正義的過程，其中必然包含著對于廉潔從政、清廉執(zhí)政、清爽行政的基本追求、認知過程和實踐過程。鑒于權(quán)力運行自身存在一定的局限性，因此在一定意義上需要不斷加強監(jiān)督，需要在內(nèi)外部監(jiān)督與權(quán)力自律在有機結(jié)合與創(chuàng)新拓展的生動實踐之中得以支撐與完善。加強黨政機關(guān)廉政文化建設(shè)能夠弘揚清風正氣，對于廉政建設(shè)大有裨益。通過廉政教育推動權(quán)力機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及公職人員自覺遵守法律法規(guī)和政治紀律，不敢越雷池一步。為此，權(quán)力機關(guān)應(yīng)開展豐富多樣的廉政教育活動，積極運用現(xiàn)代化傳播工具，通過線上教育與線下教育相結(jié)合的方式使得權(quán)力機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及公職人員深刻認識到廉政的重要性。此外，權(quán)力機關(guān)可以定期組織參觀廉政文化展、廉政警示講座等活動，由落馬干部現(xiàn)身說法，從思想上、認識上讓廣大領(lǐng)導(dǎo)干部及公職人員腦中繃緊清正廉潔這根弦，杜絕不嚴不實，不清不正的不良思想。

（作者單位：南京工業(yè)大學(xué)紀委監(jiān)察處）

【注釋】

①韓志明：《行政責任的制度困境與制度創(chuàng)新》，北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2008年，第202頁。

②肖笛：“行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督評析”，湖北省政府法制網(wǎng)，2011年12月13日。

③郎加：《監(jiān)督制度創(chuàng)新》，北京：國家行政學(xué)院出版社，2005年，第34頁。

④王湘軍：“我國行政執(zhí)法監(jiān)督機制研究”，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2011年第4期，第48頁。

⑤張潔瑤：“網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督與中國公民社會關(guān)系的理性審視”，《改革與開放》，2010年第6期，第14～15頁。

責編/許國榮（實習(xí)）