李麗坤　馮曉霞

【摘要】鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為直面群眾的黨的各項政策的最直接的貫徹執(zhí)行者，培養(yǎng)和提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律意識和依法行政能力成為社會發(fā)展的必然要求，要充分認識到提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維的重要意義，文章結(jié)合當前實際深入分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部法治思維形成中存在的問題，并對如何提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維和法治方式的能力提出對策和建議。

【關(guān)鍵詞】依法治國 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部 法治思維能力

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

習近平在十八屆四中全會中明確提出：“各級領(lǐng)導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任，要不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、維護穩(wěn)定的能力”。①由此可見，在當前我國“依法治國”的必然趨勢下，各級領(lǐng)導干部運用“法治思維和法治方式”的能力和水平，既是衡量領(lǐng)導干部法治素養(yǎng)的重要標志，更是實現(xiàn)我國法治國家建設的重要保障。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國最基層的一級行政機構(gòu)，距離群眾近、涉及事務多，是黨的各項政策的最直接的貫徹執(zhí)行者，因此，培養(yǎng)和提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法治思維能力，關(guān)系到我國法治國家建設的進程，是盡快實現(xiàn)“依法治國”目標中一項重要的課題。

提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部法治思維的必要性

實現(xiàn)法治國家的必然要求。“依法治國”是一項任重而道遠的工作，全面推進并實現(xiàn)依法治國更是一個系統(tǒng)性的工程，需要全黨全社會和全體干部群眾的共同努力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身處群眾工作的第一線，作為“與群眾聯(lián)系最密切”的公權(quán)的行使者，黨的執(zhí)政方針、政策和理念的實施離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的一言一行也代表了黨和政府的形象。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是否具有法治思維、是否能夠做到依法行政，直接影響到依法治國方略的落實和依法行政的實際效果，也關(guān)系到黨和政府在群眾心目中的形象。這就要求在日常工作過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須樹立法治思維，增強法治意識，帶頭學法、信法、守法、用法，起到旗幟和榜樣的作用！這樣才能順應時代要求，推動整個社會主義法治國家的建設。②

符合社會發(fā)展的必然趨勢。改革開放以來，隨著人們文化水平不斷提高及三十余年的普法宣傳教育的積累，尤其是新媒體事業(yè)迅速發(fā)展，人民群眾的觀念意識發(fā)生了較大改變，“法治意識、維權(quán)意識”的理念已經(jīng)形成，在面對問題時老百姓開始意識到追究政府行為的規(guī)范性、行政程序的合法性，對政府各項工作的公正性、透明度的要求也就越來越高、越來越嚴，并習慣通過法律手段來維護自己的合法權(quán)益，一旦出現(xiàn)不符規(guī)定的行為，就容易激起群眾的不滿和對立情緒。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為直面人民群眾的重要政府機關(guān)，干部如仍然按照傳統(tǒng)的人治思維、政治思維的辦事方式來解決問題已經(jīng)很難再敷衍群眾，這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部盡快轉(zhuǎn)變思想觀念，“養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，遇事按照政策原則公開公平處理的思維方式和行為習慣”③切實樹立起法治思維，提高依法辦事能力，只有這樣才能順應這一社會發(fā)展的必然趨勢。

維護基層社會穩(wěn)定的根本保障。維護社會的和諧穩(wěn)定一直是各級政府工作的重中之重，然而近年來因征地拆遷、環(huán)境污染、執(zhí)法不當?shù)纫l(fā)的群體性事件卻屢屢發(fā)生，而且這些事件往往復雜程度高，處理難度大，使得社會矛盾的協(xié)調(diào)和解決越來越困難，稍有不慎就會使小問題變成大問題，個別問題、局部問題變成影響全局的問題，④可以說是重視程度高、投入成本大、而維穩(wěn)效果卻不盡如人意。究其原因，一是群眾的法制觀念、權(quán)利意識不斷增強，對政府和工作人員的要求越來越高，而部分基層政府和工作人員的工作方式簡單粗暴，不依法辦事，引發(fā)矛盾的爆發(fā)；二是一些領(lǐng)導干部在處理事件時，為了盡快消除事件影響，動輒采取高壓手段進行強行壓制，看似暫時解決，實則埋下隱患，不但沒有真正化解矛盾反而激化了矛盾。為了防止事件的發(fā)生和化解各類隱患，迫切需要提高各級領(lǐng)導運用法治方式來解決問題，運用法治思維化解矛盾的能力，引導群眾合法地表達利益訴求，才能更好地保障社會的穩(wěn)定。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部法治思維形成中存在的問題

法律知識的學習和理解不夠深入。擁有必要的法律知識儲備、樹立正確的法治理念是人們擁有法律思維的前提。⑤在我國推行依法治國的大環(huán)境下，各級領(lǐng)導干部業(yè)已認識到學法、懂法的必要性，但是很多干部在法律知識的積累方面仍然存在差距，典型表現(xiàn)為三個“不夠”：

第一，對法律知識的把握不夠全面。以邢臺市L縣為例，該縣依據(jù)國家形勢和上級要求統(tǒng)一組織了包括縣、鄉(xiāng)、村三級干部在內(nèi)的憲法學習，憲法學習的普及率基本達到90%以上（其中有10%的干部由于種種原因沒有系統(tǒng)學過憲法），除憲法外沒有統(tǒng)一組織過其他部門法的學習；對60名縣直機關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村干部的調(diào)查，學習過行政訴訟法、行政處罰法、行政復議法、地方人民政府組織法等相關(guān)法律的干部有32人，僅占53.3%；在學習過這些單行法的干部中，85%是縣直各機關(guān)干部，學習的動機主要是由于和本職工作有關(guān)必須學習，只有15%的鄉(xiāng)、村干部自覺學習過。

第二，對法律知識的理解不夠透徹。通過對L縣憲法學習效果的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在接受過普法教育的干部中，有51.6%的人對憲法規(guī)定的基本精神和原則的掌握一知半解，20.4%的人對憲法修改的程序不清楚，導致法律知識的學習呈現(xiàn)重形式不重質(zhì)量的現(xiàn)象。

第三，對法律知識的學習不夠常規(guī)。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)L縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中組織過法律知識集中學習的僅有25%，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也只是在上級有明確要求的時候才組織，每年組織集中學習的鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有，大多數(shù)單位安排工作人員自行學習，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作繁瑣，自學時間較少，而且缺乏有效監(jiān)督，自覺學習的干部少之又少，自學的質(zhì)量更是可想而知，“舊的知識隨著時間而遺忘，新的知識沒有認真去學習”，造成基層政府的領(lǐng)導干部和工作人員法律知識的匱乏。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部綜合素質(zhì)有待提高。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一是人員素質(zhì)高低對法律思維的形成有較大影響作用，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，雖然大多數(shù)干部具有依法辦事的意識和愿望，但是由于“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”們往往理論知識底子比較薄弱，加之普遍不重視知識的更新，接受新事物的能力受限，囿于慣性思維，法治思維的形成就容易受到限制。⑥二是個別地區(qū)忽視思想政治教育，缺乏持續(xù)有效的黨性教育，思想意識滑坡現(xiàn)象有所抬頭，人員流失嚴重。例如：邢臺市L縣某鄉(xiāng)由于地處偏僻，交通不便，經(jīng)濟欠發(fā)達，年輕人不愿去，近三年來參加工作的12名年輕干部，通過招考出去的有3人，占總數(shù)25%，借調(diào)到縣直各機關(guān)的達到4人，占總數(shù)的33.3%，兩類人員共計占到58.3%，人才大量流失，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)真正具有高法律素質(zhì)的人越來越少，在基層直面群眾的服務工作中，很難形成濃厚的法治工作氛圍。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法辦事的理念落實不到位。樹立依法辦事的理念是法治思維的重要表現(xiàn)之一，通過國家法制建設進程的不斷深入和普法宣傳的強化，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法律意識已經(jīng)有了較大提升，在行政執(zhí)法、辦事程序等問題上，業(yè)已認識到依法辦事的重要性，但是“認識到”并不意味著一定“做得到”。很多干部在工作時依然習慣性的采用傳統(tǒng)的道德思維、政治思維和方式，或者機械按的法律條文辦事，教條主義嚴重，導致行政行為不規(guī)范、不靈活等現(xiàn)象。如行政法規(guī)定的行政復議期，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都不以為意，錯誤的認為行政執(zhí)法行為只要沒有原則性問題，就不必等待復議期，從而盲目的拋之腦后，最終造成政府工作被動。那些違法亂紀、瀆職貪污的官員，也并非都是“法盲”，歸根結(jié)底還是缺乏對法律的敬畏，沒有在內(nèi)心樹立堅定的法律信仰和依法辦事的理念。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多法律原則、法制觀念在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部心中還沒有真正落實。

干部的考核機制和監(jiān)督制度不健全。長期以來，對領(lǐng)導干部的政績考核更偏重于經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、區(qū)域穩(wěn)定等指標，這些指標也成為干部晉升的重要考量因素。而對于其是否依法行政、工作方式是否合法性一般都沒有作為硬性指標納入考核的具體指標體系中。而且，目前我國對各級領(lǐng)導干部依法行政的監(jiān)督不重視，機制不完善，遇到存在的問題往往重拿輕放。究其根源是，沒能以依法行政的效果來判斷干部的政績，缺少對基層政府依法行政監(jiān)督考核的平臺，大家感覺不到現(xiàn)實的壓力，法治思維的形成缺乏督促機制，這就導致領(lǐng)導干部依法行政的積極性不足。國務院很多文件都明確要求中央加強對基層政府依法行政的監(jiān)督檢查，但是，中央如何實施對基層政府依法行政的監(jiān)督檢查，通過什么組織形式，運用什么手段，如何調(diào)動地方政府積極參與的積極性與責任感，沒有一個完整的計劃和組織安排，這也就直接導致基層政府對依法行政的重視程度大都處于自發(fā)狀態(tài)。⑦

培養(yǎng)和提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部法治思維能力的路徑

建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法制學習的長效機制。一方面，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要結(jié)合自身的工作需要，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律教育培訓力度。尤其是目前我國正處于立法高峰期“新法的出臺、舊法的修改”不斷進行，法律法規(guī)更新速度很快，基層干部更要及時更新法律知識。針對大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)很少組織學習的現(xiàn)狀，可由上級政府下達硬性指標，規(guī)定學習時間、學習形式，采取和各高校、培訓機構(gòu)結(jié)對子的方式，定期組織法制學習和培訓，建立起法制學習的長效機制。結(jié)合社會發(fā)展不斷創(chuàng)新學習方式，在集中培訓、專題講座等常規(guī)模式的基礎(chǔ)上，充分利用新媒體如微博、微信、QQ、手機新聞報、電子雜志等形式，或者組織一些法制宣傳晚會等文娛活動，通過一些大家喜聞樂見而又教育意義深刻的相聲、小品等進行法制宣傳，組織一些正反面典型的宣講活動進行示范、警示教育。通過這些靈活多樣的學習形式，使領(lǐng)導干部們能夠經(jīng)常性地接觸到法律知識，接受法治文化的熏陶，提高知識的積累，提升學習的效果。

另一方面，在學習內(nèi)容上既要學習法律、法規(guī)的具體規(guī)定，又要學習相應法律、法規(guī)的基本原則、基本精神；既要學習實體法律規(guī)范，又要學習程序法律規(guī)范；既要學習法理學等基礎(chǔ)理論知識，又要學習實務中的實際運用知識。⑧要重點防止出現(xiàn)重形式，輕質(zhì)量—雖然參加了學習，但“學過什么不清楚、學過之后就忘了”的現(xiàn)象；可通過創(chuàng)新督促考核方式方法，如：領(lǐng)導干部培訓學習以后，由干部輪流講，形成“以講促學，以學促知，以知促行”的學習模式；加強對學習情況的考核，把考核結(jié)果作為干部考評的重要內(nèi)容，建立領(lǐng)導干部學習制度，最終達到增強教育培訓的實效性目的。

提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任用選拔的用人機制。首先，鼓勵那些學歷比較低，文化底子差的干部通過自學、成人教育等方式提高文化素質(zhì)，為法律思維的形成打下堅實的文化基礎(chǔ)。第二，加強對干部尤其是年輕干部的思想政治教育，鼓勵學歷高，能力強的年輕干部到基層，克服部分干部怕吃苦、怕?lián)煹男睦?，選拔一些思想政治過硬、法制素養(yǎng)較高、工作能力較強的年輕干部充實到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，使他們樹立起扎根基層的理想信念，讓所學的知識能夠真正的服務于人民；第三，建立健全激勵獎懲機制，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的晉升空間，在同等條件下，優(yōu)先提拔任用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。⑨最后，充分利好用國家落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部基層補貼的契機，抓好骨干力量培養(yǎng)和年輕干部的教育引導，使其真正能夠扎根基層，建功立業(yè)。

引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部樹立法治理念的自覺性。不管是“法治思維”還是“法治方式”，無論是“依法辦事能力”還是“運用法治思維能力”，都是建立在良好法治理念基礎(chǔ)之上的，可以說法治理念是培育法治思維的前提和基礎(chǔ)。然而，法治理念的形成并不是一朝一夕的事情，是需要在反復的學習、實踐中逐漸養(yǎng)成的。這就要求通過教育、監(jiān)督等方式，引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在日常的工作中時刻牢記法律規(guī)定和法治要求，將群眾的利益放在首位，充分認識到依法服務群眾的本質(zhì)，將民主、法治放在群眾工作的第一位，處理好權(quán)與法的關(guān)系，逐漸養(yǎng)成干部工作中“遇事先想法、辦事先依法”的自覺意識，樹立法律至上的信仰，讓依法辦事成為干部的自覺行為，使遵法、守法、信法、依法成為一種執(zhí)政新風尚。

完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的考核監(jiān)督機制。健全完善的干部考核和監(jiān)督機制，是干部能夠依法行政的關(guān)鍵，對提高干部法治思維和依法行政能力具有強有力的促進作用。首先應當建立科學的領(lǐng)導干部考核制度，十八屆四中全會明確提出：“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容”。⑩因此，應當盡快改變以前唯經(jīng)濟、重穩(wěn)定的考核指標體系，將法治實績的考核明確納入指標體系中，使考核內(nèi)容能更加全面。同時，為了使法治實績考核指標能夠落入實處，應細化、具化法治實績考評標準和指標。其次，健全的民主監(jiān)督機制是法治思維形成的保障。政務公開是首要，通過樹立標識牌、開通官方微博等方式將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務各項工作的程序、內(nèi)容和形式予以公開，讓群眾對此有清晰的了解，避免徇私舞弊的出現(xiàn)，使違法行政行為無處可藏，有效防治權(quán)利的濫用；公眾參與是必須，對事關(guān)群眾利益的重大的政策，必須組織召開相關(guān)人員參加的聽證會，邀請法律人士參加確定其合法性，不能只走過場；執(zhí)法檢查是督促，要及時對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部遵紀守法、依法行政情況進行檢查和評定，對干部在工作實踐中運用法律解決問題的能力和效果進行評估，作為領(lǐng)導干部選拔任用的重要依據(jù)；行政問責是保障，建立違法責任追究制，對違法行政的干部應當一究到底，決不姑息。相信，通過一套系統(tǒng)、科學、有效的制度的創(chuàng)建和完善，能夠促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部思維模式的轉(zhuǎn)變，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導自覺形成法治思維，自覺選擇法治方式。

（作者單位：邢臺學院；本文系2015年度河北省社會科學基金項目“依法治國視域下地方政府提高應對突發(fā)事件的執(zhí)政能力研究”的研究成果，項目編號：HB15FX007）

【注釋】

①⑩《十八屆四中全會報告》，http：//www.js.xinhuanet.com/2014-10/24/c_1112969836.htm。

②張寧波：“增強基層干部法治思維的路徑探討”，《淮海工學院學報（人文社會科學版）》，2015年第2期。

③劉啟春：“論黨的領(lǐng)導與依法治國的有機統(tǒng)一”，《桂海論叢》，2015年第2期。

④王秀珍：“新時期企業(yè)信訪工作角色探析”，《經(jīng)濟研究導刊》，2014年第18期。

⑤穆家瑩：“鎮(zhèn)村干部必須提升法治思維”，《連云港日報》，2015年5月28日。

⑥汪東：“關(guān)于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政能力的思考”，《農(nóng)民致富之友》，2013年第8期。

⑦王廷勇：“淺析制約基層政府依法行政能力提高的幾個因素”，《學理論》，2010年第27期。

⑧彭民?。骸疤岣呙褡宓貐^(qū)領(lǐng)導干部法治思維和依法辦事能力的思考”，《團結(jié)報》，2014年12月1日。

⑨孫志明：“加強和改進黨的領(lǐng)導是依法治國的根本保證”，《常熟理工學院學報》，2015年第1期。

責編/豐家衛(wèi)（實習）