張洪

從“APEC藍(lán)”到“兩會(huì)藍(lán)”，環(huán)境治理再次成為2015熱議話題，而旨在平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)矛盾的生態(tài)補(bǔ)償政策，則備受各方關(guān)注。

新修訂的環(huán)境保護(hù)法于2015年1月1日起施行，此次修訂中的一個(gè)亮點(diǎn)是法律明確規(guī)定國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。

這一制度的建立，曾被持續(xù)討論。 2014年11月，全國(guó)政協(xié)專門組織聯(lián)合調(diào)研組走進(jìn)四川等地，調(diào)查“生態(tài)補(bǔ)償”機(jī)制的現(xiàn)狀，摸索生態(tài)補(bǔ)償方式的不同種類和形態(tài)。而早在2015年地方“兩會(huì)”期間，生態(tài)補(bǔ)償便成為代表委員密切關(guān)注的話題。

2015年3月3日，河南工商聯(lián)副主席陳世強(qiáng)在接受本刊記者采訪時(shí)表示，環(huán)境治理一定要加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償，要加強(qiáng)國(guó)家的生態(tài)立法，打破區(qū)域的本位主義，正確處理好生態(tài)與現(xiàn)行發(fā)展的關(guān)系。

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的大勢(shì)所趨，中國(guó)高度重視生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，近年來，對(duì)這一機(jī)制的完善在不斷發(fā)力。

2005年，中國(guó)出臺(tái)“十一五”規(guī)劃，首次提出按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

“十二五”規(guī)劃綱要?jiǎng)t提出，設(shè)立國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，推行資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度，加快制定實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償條例。

中共十八大報(bào)告明確要求，建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。

在發(fā)展和保護(hù)不能完全平衡一致的情況下，從國(guó)家層面進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，可以實(shí)現(xiàn)再平衡。全國(guó)人大連續(xù)多年將建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為重點(diǎn)建議。2005年以來，國(guó)務(wù)院每年都將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)列為年度工作要點(diǎn)，并于2010年將研究制定生態(tài)補(bǔ)償條例列入立法計(jì)劃。

杭州是中國(guó)第一批建立和實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的城市，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制上進(jìn)行了成功嘗試。

杭州生態(tài)資金的亮點(diǎn)在于補(bǔ)償范圍，即突破財(cái)政體制實(shí)行了跨財(cái)政區(qū)域的補(bǔ)助政策。財(cái)政上繳到哪一級(jí)，就由哪一級(jí)來實(shí)行財(cái)政資金補(bǔ)助。從2006年到2013年8月，杭州市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償資金4.5億元人民幣。在杭州市財(cái)政的支持下，上游縣（市）啟動(dòng)了一大批生態(tài)建設(shè)和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，改善了500萬人的人居環(huán)境，保障了500萬人的飲水安全。

隨著中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的加速，各類有限資源消耗劇增，石油消費(fèi)量增長(zhǎng)100%、天然氣增長(zhǎng)92%、鋼增長(zhǎng)143%。由于石油、煤炭等稀缺資源的大規(guī)模使用，衍生了霧霾、煙霾等大氣災(zāi)害。

江蘇省環(huán)保廳廳長(zhǎng)陳蒙蒙透露，2015年江蘇嘗試空氣生態(tài)補(bǔ)償，《江蘇大氣污染防治條例》3月起施行，對(duì)空氣質(zhì)量?jī)?yōu)秀的城市獎(jiǎng)勵(lì)100萬人民幣，良好的城市獎(jiǎng)勵(lì)50萬，沒有達(dá)標(biāo)的城市則啟動(dòng)約談機(jī)制。

他表示，環(huán)保部門將加大執(zhí)法監(jiān)管力度，每周發(fā)布各市PM2.5“成績(jī)單”，如果不達(dá)標(biāo)就點(diǎn)名。每個(gè)月的環(huán)保報(bào)表給主管領(lǐng)導(dǎo)，連續(xù)幾個(gè)月不正常，就要采取措施。

湖南省環(huán)保廳副廳長(zhǎng)潘碧靈長(zhǎng)期關(guān)注生態(tài)補(bǔ)償。他提議將地處長(zhǎng)沙、株洲、湘潭三市結(jié)合部的長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)—“綠心”地區(qū)納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償范圍，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

如何更好地實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償？河南工商聯(lián)副主席陳世強(qiáng)認(rèn)為，首先，中央財(cái)政要加大投入，將其列入財(cái)政預(yù)算。同時(shí)，扶貧資金要跟進(jìn)，林農(nóng)的貸款要貼息，農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行要降低貸款利率。他表示，這些直接和間接的補(bǔ)償機(jī)制會(huì)給生態(tài)環(huán)境帶來福音。

“生態(tài)立法必須走在前面，然后是補(bǔ)償?shù)母M(jìn)?！标愂缽?qiáng)表示，這些要和中國(guó)的國(guó)力有機(jī)結(jié)合起來。

生態(tài)補(bǔ)償涉及的利益關(guān)系復(fù)雜，國(guó)際上也無成熟經(jīng)驗(yàn)可借鑒。在采訪中，記者了解到，中國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)是來自各方的建議。補(bǔ)償范圍偏窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低、補(bǔ)償資金來源渠道和補(bǔ)償方式單一、補(bǔ)償資金支付和管理辦法不完善是亟待克服的問題，“積極探索，深入研究，擴(kuò)大試點(diǎn)，慎重立法”是普遍共識(shí)。

“中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐仍處于發(fā)展初級(jí)階段，尚未建立起一套全面、系統(tǒng)、完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償政策體系，與生態(tài)文明建設(shè)要求、廣大人民群眾的期盼相比，仍有很大差距。”潘碧靈說。為此，他建議建立生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，加大生態(tài)補(bǔ)償投入力度，擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償適用范圍，探索多元生態(tài)補(bǔ)償方式，從源頭完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

四川省人大常委會(huì)副主任張東升建議通過立法推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹⒅贫然鸵?guī)范化。他認(rèn)為，現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中，關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定比較抽象、籠統(tǒng)，適用性不強(qiáng)。另外，各部門分別立法，導(dǎo)致各自的規(guī)定存在重疊和矛盾，分散的生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定僅對(duì)某個(gè)要素進(jìn)行補(bǔ)償，造成整體功能保護(hù)不足，陷入了“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的困境。

他建議，首先明確國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t和目標(biāo)，進(jìn)一步細(xì)化和完善管理機(jī)制和各項(xiàng)制度。按照“保護(hù)者得益、受益者補(bǔ)償、損害者賠償”的原則來確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆N類、范圍。

在中國(guó)，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重點(diǎn)領(lǐng)域一般以自然區(qū)域?yàn)閯澐謽?biāo)準(zhǔn)，往往和現(xiàn)行行政區(qū)劃不一致，山東臨沂大源生物科技公司董事長(zhǎng)唐開平認(rèn)為，在規(guī)劃上一定要尊重自然區(qū)域作整體性的統(tǒng)籌部署，尤其是產(chǎn)業(yè)集群的區(qū)域特色。

張東升也建議，應(yīng)根據(jù)各種環(huán)境保護(hù)措施所導(dǎo)致的收益損失來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，然后再根據(jù)不同地區(qū)的環(huán)境條件等因素制定出有差別的區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

“生態(tài)補(bǔ)償不一定必須是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，因?yàn)樯婕霸趺囱a(bǔ)、補(bǔ)多少的問題不好解決?！焙颖笔∞r(nóng)科院院長(zhǎng)王慧軍提議，“生態(tài)補(bǔ)償也可以是市場(chǎng)份額和人力資源的補(bǔ)償，這樣操作起來比較現(xiàn)實(shí)、容易些。”

對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾?，陳世?qiáng)深有體會(huì)，“林業(yè)和農(nóng)業(yè)是生態(tài)的根基，如果國(guó)家不進(jìn)行有償機(jī)制補(bǔ)償，生態(tài)保護(hù)很難進(jìn)行?！睘榇耍粲鯂?guó)家加快立法步伐，建立長(zhǎng)效機(jī)制，使生態(tài)系統(tǒng)更好地休養(yǎng)生息，造福于人。