張立臣　王耀峰

【摘要】近年來，“吃空餉”問題逐漸成為媒體曝光評論的焦點，引發(fā)了全社會的關(guān)注和討論?！俺钥震A”看似小事，實則危害重大，嚴重影響了黨和政府的公信力。文章試從預防的角度挖掘“吃空餉”背后的制度失守和權(quán)力失衡問題，探尋行之有效、長效有力的措施以杜絕“吃空餉”現(xiàn)象的發(fā)生。

【關(guān)鍵詞】吃空餉 形式 危害 原因

【中圖分類號】D630.9 ? ? ? 【文獻標識碼】A

“吃空餉”歷史背景及定義

“吃空餉”歷史背景。“吃空餉”在中國歷史上是一種長期存在的現(xiàn)象。它起源于中國明朝，從軍隊冒領(lǐng)餉銀延伸到了政府和事業(yè)單位，而治理“吃空餉”與“吃空餉”之間的斗爭更是有了很長的歷史。如《明史·袁崇煥傳》所說：“文龍一匹夫，不法至此，以海外易為亂也。其眾合老稚四萬七千，妄稱十萬，且民多，兵不能二萬，妄設將領(lǐng)千?！币簿褪钦f，士兵只有四萬七，卻報十萬，多吃了一倍的空餉。古代的軍隊如果不冒領(lǐng)錢糧、虛報人數(shù)就無法維持，皇糧保障不足成為了吃空餉的主要原因，而現(xiàn)代社會比較多的還是貪瀆使然、利益驅(qū)動。

“吃空餉”的定義。“吃空餉”也稱“吃空額”，指當事人不上班而謀取個人私利卻依然領(lǐng)取工資福利的行為①。例如一些“官二代”在某單位、某職位，但是從來不上班，工資依然發(fā)放。此外，如某些單位的領(lǐng)導單位僅有40人，工資總量卻上報為46人的，這多出來的6人的工資就是典型空餉。這種現(xiàn)象不僅僅存在于機關(guān)公務員事業(yè)單位，在教育領(lǐng)域也頗為常見。

當前“吃空餉”事件案例及主要表現(xiàn)形式

事件案例。早在2005年，中編辦在全國清理“吃空餉”工作就已經(jīng)開始了。據(jù)公開報道，這次清理工作共清理出“吃空餉”者7萬多人，涉及到內(nèi)蒙古、四川、寧夏、海南、湖南、重慶、河南七個省、自治區(qū)、直轄市。2014年，中央的群眾路線教育實踐活動領(lǐng)導小組辦公室發(fā)布中央和國家機關(guān)、中管金融企業(yè)、中管高校、各省市及新疆生產(chǎn)建設兵團公務用車、“吃空餉”的專項整治工作進展情況。截至9月25日，全國有162629吃空餉的人被清理清退。在地域分配上，截止當時，西藏和上海尚未發(fā)現(xiàn)”吃空餉”情況。天津和新疆生產(chǎn)建設兵團清理清退“吃空餉”人數(shù)較少，分別為20人和94人。北京共查找出531人“吃空餉”，當時已完成整改的有327人。山東省還沒有統(tǒng)計出具體的數(shù)字。海南和遼寧清理人數(shù)同為242人。四川、河南、河北清理“吃空餉”人數(shù)最多，位居全國前三名。其中，河北省清退“吃空餉”人數(shù)28466人，河南共清理清退15022人，四川清理清退“吃空餉”55793人。

“吃空餉”的表現(xiàn)形式。一是長期不上班或長期請假，但足額領(lǐng)取工資和享受各項單位福利。這種情況多數(shù)發(fā)生在官二代、官太太身上。江蘇的某縣級市有好多官太太長期不上班“吃空餉”，在事業(yè)單位掛職，原來因為該市有規(guī)定，鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、局一把手的妻子沒有在事業(yè)單位上班的，可照顧事業(yè)編制。80后的李某是重慶市萬州區(qū)前區(qū)長的女兒，長年不上班卻照拿工資，只在駐京聯(lián)絡處常掛著虛名②。

二是一人領(lǐng)雙份工資，擅自在企業(yè)兼職或經(jīng)商辦企業(yè)，并未經(jīng)過人事組織部門的同意。2011年，湖南永州市查出很多地區(qū)教師在編不在職的情況，人數(shù)有百名之多，他們從事第二職業(yè)，卻拿著財政薪水。

三是無編人員的“吃空餉”。王燁是山西省靜樂縣委書記楊存虎之女，2011年7月畢業(yè)于山西中醫(yī)學院，并于2011年10月到山西省疾控中心開始工作，但從上大學開始，她每月的各項費用就全都是由財政撥付的，5年學費由省疾控中心承擔，共計10萬元。一些人每月按時領(lǐng)取財政工資，但根本就沒有干部身份、人事關(guān)系檔案。

四是在編職工亡故后，故意隱瞞不報，仍向財政部門領(lǐng)取著工資。2008年，安徽省的一個縣清理出在職離退休死亡98人，占到了吃空餉人數(shù)的36.8%。

五是違法犯罪、受到黨政處分或司法處理后，工資待遇沒有作出相應調(diào)整。2012年4月，山東省沂南縣檢察院通過專項調(diào)查發(fā)現(xiàn)，最近3年辦理的職務犯罪已經(jīng)被判刑的共有61人，其中存在吃空餉情況的人員就達32人。這次針對當?shù)匕l(fā)生的數(shù)起國家人員“帶薪坐牢”現(xiàn)象的調(diào)研讓人震驚。

“吃空餉”現(xiàn)象的危害

第一，“吃空餉”最直觀的危害在于浪費納稅人的血汗錢。國家的所有財政收入應該用到最為需要的地方，因為這些都是勞動者辛勤勞動的結(jié)果，而決不能以此種方式揮霍。有限而寶貴的資金就這樣流失，十分讓人痛心。這種隱性腐敗的危害，一點也不比顯性腐敗小，甚至更難清除。③

第二，很多地方“吃空餉”事件扎堆集中出現(xiàn)，被曝光后，不斷挑戰(zhàn)公眾的心理承受底線，同時也在不斷地腐蝕著公眾對政府和黨的信任。我國財政收入被如此輕易掠走，與民生仍有很大缺口形成了鮮明的對比，產(chǎn)生了極壞的影響，破壞了黨和政府的形象，對吃空餉的放任，就是對民眾的藐視④。

第三，“吃空餉”造成國家財政支出虛假，社會、經(jīng)濟事業(yè)的各項發(fā)展都得不到保障，延誤了社會向前發(fā)展的進程。資金大量流失，財政資金被腐敗分子們攫取。⑤

第四，能“享受”“吃空餉”者大多數(shù)為官二代、富二代，在許多人眼里，官二代、富二代從小就不認真讀書，不愁工作，隨便混個文憑，畢業(yè)后就能干上高福利的工作，這樣使公眾仇富、仇官心態(tài)更加嚴重。吃空餉有可能引發(fā)規(guī)模較大的群體事件，威脅著社會安寧與和諧穩(wěn)定。因吃空餉而引起社會嘩然的事件已經(jīng)越發(fā)突出了。

第五，擾亂了社會分配秩序。收入分配秩序是維護社會和諧的基礎。目前，財富分配不均、收入差距過大已經(jīng)成為一個嚴重的社會問題。吃空餉的人無功受祿、不勞而獲，顯然違背了“初次分配講效率、二次分配講公平”的原則，不僅使分配制度對“不講效率”產(chǎn)生了激勵作用，而且使社會財富向有權(quán)有勢的群體集中，從而進一步擴大了收入差距。

第六，增加管理考核難度。大到一個國家，小到一個單位，都會制定一系列規(guī)章制度，建立一整套考核體系。這些制度、考核體系必然要以公正平等、獎優(yōu)罰劣為出發(fā)點和落腳點。而要確保這些制度執(zhí)行到位、考核落實到位，就只能“對事不對人”、堅持制度面前人人平等。而“吃空餉”的存在，是一種典型的“對人不對事”的處理方式，這種“同酬不同工”是在實際上否定了“公正平等”，在客觀上認可了“獎劣罰優(yōu)”，從而使所有的管理考核辦法都失去了應有的效力，那么，管理和考核只能是一紙空文。

“吃空餉”現(xiàn)象形成的原因分析

“吃空餉”現(xiàn)象出現(xiàn)的一個主要原因是對財務和人事狀況的監(jiān)管不力。編制不透明，相關(guān)的法律法規(guī)和人事管理制度不健全，中國曾一度允許官員停薪留職，可以下海經(jīng)商，保留工資待遇，并設立一定的過渡期，在過渡期內(nèi)工資照發(fā)，待過渡區(qū)結(jié)束后，根據(jù)其個人意愿，重新安排上崗或是解除勞動人事關(guān)系，而在實際操作過程中，停薪留職人員在過渡期結(jié)束后要求重新上崗，但由于種種原因并未如愿，這樣吃空餉現(xiàn)象就出現(xiàn)了。一些上級事業(yè)單位部門、黨政機關(guān)往往都喜歡從下級借調(diào)工作人員，借調(diào)人員的工資卻還由原單位發(fā)放，這在某種程度上為吃空餉創(chuàng)造了空間。從以往情況來看，對吃空餉行為查處重視不夠，往往高高舉起、輕輕放下，這種“保護性”問責難以起到震懾后來者的作用，容易導致屢禁不止、屢治屢昌。

“吃空餉”人員的價值觀、人生觀扭曲，領(lǐng)導干部的依規(guī)管理意識淡薄。隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，社會轉(zhuǎn)型急劇進行，有的領(lǐng)導干部為滿足虛榮心，顯示個人權(quán)利，拿權(quán)利當人情，幫子女及朋友親戚安排編制，部分公務人員和領(lǐng)導干部面對利益誘惑節(jié)節(jié)敗退，最終道德淪喪，更有甚者借此機會用“空餉”送禮或收受賄賂?！俺钥震A”、“發(fā)空餉”之間相呼應，無形中增加了其危害性和隱蔽性。

懲治力度不足?！俺钥震A”是一種侵吞、騙取公共財政資金的腐敗行為，其對公共財政與公共秩序之危害，早已為各普通民眾、當?shù)卣熘?，但從總體上來說，主要存在兩個方向的紕漏：一是基層人員的領(lǐng)導干部經(jīng)常不被問責，而只是基層人員常被處分;二是很多地方對“吃空餉”現(xiàn)象都只是一查了之，對受到了紀律處分、發(fā)生了違法違紀的工作人員沒有追究法律責任，很難產(chǎn)生威懾力⑥。內(nèi)部制衡很難產(chǎn)生效力，治理方式往往都是以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，由于地方生態(tài)中的各種各樣的利益關(guān)聯(lián)，導致了樂于“吃空餉”，敢于“吃空餉”者前赴后繼，樂此不疲。

治理、預防“吃空餉”的對策

第一，加強制度建設。有些地方對“吃空餉”監(jiān)管的認知不到位、問責的力度不夠等，監(jiān)督不到位，也有些地方責任追究沒有落實，還沒有建立有效的責任追究機制。凡是“吃空餉”現(xiàn)象存在的地方，一定存在財務以及人事制度不完善的問題，也一定存在公權(quán)力得不到應有的監(jiān)督和制約問題。要想從制度上杜絕“吃空餉”現(xiàn)象的發(fā)生，須做以下幾點：

首先，對于財政部門來講，要完善財政制度，建立財政“吃空餉”人員長效防范機制，堵塞漏洞，進行專項檢查。財政部門須堅持本著誰用人誰管理誰負責的原則，對財政供養(yǎng)人員的管理，建立人事管理長效約束機制，轉(zhuǎn)換管理方式，及時辦理編制、組織、工資、行政等關(guān)系，定期清理人員的變動情況。基層財政預算管理單位對本單位所有財政供養(yǎng)人員要將人員工資名冊如實地報送財政部門，變化情況不能有漏報，防止“吃空餉”現(xiàn)象的發(fā)生。

其次，逐步健全法律法規(guī)。“吃空餉”違法問題之所以層出不窮，其原因眾多，但是這種現(xiàn)象與當前懲處力度不足、違規(guī)成本低是有著密切關(guān)系的。要改變當前監(jiān)管、懲罰不力的現(xiàn)狀，就必須要逐步建立起完整、配套、有效、可行的問責機制。對于重復“吃空餉”的違法違規(guī)行為，使用重罰措施非常重要，要加大違法成本，同時還要對“吃空餉”違法行為加大查處力度。杜絕“吃空餉”，讓涉案者該承擔刑事責任的得承擔責任，從混到的職位上下來，白吃的吐出來，得不償失，“喂空餉”與“吃空餉”的人都包括在內(nèi)。僅靠紀律約束、靠道德規(guī)范、靠“家法”自查自糾，制度、法律卻缺位，恐怕很難從根本上解決一切問題。

再次，要從體制上完善和建立紀檢監(jiān)察、檢察機關(guān)和審計三部門的工作協(xié)調(diào)聯(lián)系機制。具體來講，須建立人員工資變動信息共享制度，財政供養(yǎng)人員信息的報告和備案制度，部門聯(lián)查聯(lián)審制度等，在審計的過程中，一旦審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)有違紀違法行為，就要直接按照制度規(guī)定處理，涉及犯罪的要送監(jiān)察機關(guān)，涉及違紀的要送紀檢監(jiān)察機關(guān)，防止社情、人情對查處“吃空餉”案件的影響。

最后，要從機制體制上面解決根本的問題。一是需要規(guī)范科學的機制來加以約束。使財政運行機制透明合規(guī)，統(tǒng)一財政支出標準，公開財政信息，規(guī)范財政制度。二是政府要努力實現(xiàn)財政信息的透明化，政府有義務、有責任確保財政信息透明，這就需要對與個人相關(guān)的工資、補貼、福利等信息公開明確，或以其他方便廣大公眾知曉的方式公開。單位登記的管理信息，應當在本單位網(wǎng)站公開，并且對財政信息公開的內(nèi)容要給出平易科學的解讀，給出公開時間的限制。

第二，強化檢查監(jiān)督力度。治理“吃空餉”要將事業(yè)、行政單位的人員名單、人數(shù)、編制、工資等信息公開，要曬崗曬編制，增加其透明度。讓人們更加便捷地獲取相關(guān)人事、編制、工資信息，讓監(jiān)督的眼睛處處存在。同時，全面接受公眾的審核與考量，堅持推行政務公開和工資收入、人員在崗在編情況、編制“三公開”，充分發(fā)揮社會輿論監(jiān)督的作用，不斷提高整治執(zhí)行力，“吃空餉”才沒有生存的土壤。

要從源頭和根本上解決“吃空餉”問題，就必須改變體制，改變超權(quán)越權(quán)，改變現(xiàn)有的工資、人事管理制度，充分發(fā)揮紀檢和人大的作用、充分發(fā)揮社會和群眾監(jiān)督的作用，確保權(quán)力在陽光下運行。要強化社會監(jiān)督功能，對財政供養(yǎng)的人員“吃空餉”問題，要調(diào)動社會力量對之進行監(jiān)督，同時積極鼓勵知情的群眾干部舉報，不斷加強政策宣傳基礎，所反映情況一旦核實，財政部門就要對舉報人進行相應的獎勵，同時對舉報人的相關(guān)信息要保密嚴格、及時溝通情況，對各類人員的變動，定期檢查，嚴格把關(guān)。

第三，強化科技管理手段。在反腐軟件設計上增加報警的功能，提高“技術(shù)反腐”的水平。河北在發(fā)布“吃空餉”專項治理工作戰(zhàn)績時，已提出根本性的治理思路。即建立部門聯(lián)查聯(lián)審制度、財政人員及工資變動信息的共享制度，并運用科技手段進行極具唯一性的指紋信息認證。信息共享，共同管理，確實是一個不錯的制度籠子。這一系列制度如能從上至下貫徹落實，新的“吃空餉”行為將不再可能發(fā)生，現(xiàn)存“吃空餉”人員將無僥幸生存空間。

第四，治理好“吃空餉”工作，需要把握幾個關(guān)鍵節(jié)點。首先是各級治理工作組必須要負總責、牽總頭，要做好反饋、督查和建章立制等工作;各成員單位之間要相互支持配合，認真履行職責，做好督導檢查工作，形成工作合力。同時，各級各有關(guān)部門要充分發(fā)揮積極作用。其次是必須要充分發(fā)動群眾，切實做好宣傳發(fā)動工作：宣傳與發(fā)動要到位，公示與公開要到位，群眾的監(jiān)督與舉報要到位。暢通反饋信息途徑，要多措并舉，通過群眾參與和信息公開，充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，調(diào)動群眾特別是廣大的職工干部的積極性。最后是領(lǐng)導必須要充分重視。在治理“吃空餉”的工作中，領(lǐng)導重視是非常重要的?！俺钥震A”專項治理工作的關(guān)鍵和核心是領(lǐng)導干部，因此，領(lǐng)導干部要自覺做到嚴格執(zhí)行規(guī)定，自身清，同時管理到位。

（作者單位：燕山大學監(jiān)察審計處，燕山大學后勤管理處;本文系河北省人力資源和社會保障研究課題“‘三位一體’符合模式預防‘吃空餉’長效機制問題研究”、秦皇島市科學技術(shù)研究與發(fā)展計劃課題階段性成果，項目編號分別為：JRS-2014-4003、201401A355）

【注釋】

①汪玉凱：“專家稱要從制度上杜絕吃空餉現(xiàn)象、嚴查腐敗”，《光明日報》，2012年5月17日，第14版。

②戴文華：“公職人員‘吃空餉’的主要表現(xiàn)與治理之策”，《領(lǐng)導科學》，2013年第15期。

③袁剛：“隱性體制性腐敗更可怕”，《人民論壇》，2011年第19期。

④熊潤頻：“透視吃空餉現(xiàn)象”，《政府法制》，2009年第21期。

⑤李英華：“‘吃空餉’財政資金流失的黑洞”，《檢察日報》，2012年6月12日，第5版。

⑥阮靜：“‘吃空餉’為何屢禁不止？”，《財政監(jiān)督》，2013年第3期。

責編 /許國榮（實習）